2024年7月31日，英国政府发布了《2024年俄罗斯（制裁）（退出欧盟）（修订）（第3号）条例》（“第3号修订条例”），对《2019年俄罗斯（制裁）（退出欧盟）条例》（“英国俄罗斯制裁条例”）进行了重大修改，进一步扩大了英国政府在制裁框架下冻结资产的制裁范围，这一扩展使得英国制裁的潜在适用范围达到了前所未有的广度。自2022年2月以来，英国对俄罗斯的制裁标准逐步扩展，但此次修订无疑是迄今为止最为重要的一次变化，将英国制裁的适用范围进一步扩大到新的层面。
背景
根据英国俄罗斯制裁条例，英国政府可以基于一系列标准，指定某个人为制裁对象，并对其资产实施冻结。在2022年2月之前，这些指定标准主要针对参与破坏乌克兰稳定、削弱或威胁乌克兰领土完整、主权或独立的行为主体。然而，随着2022年2月后形势的发展，指定标准逐渐扩展，涵盖了例如获取利益或支持俄罗斯政府的行为。
制裁标准的变化
第3号修订条例修订了英国俄罗斯制裁条例第6条，赋予英国政府更广泛的权力，将某人指定为“涉事人员”，并据此对其实施制裁。根据修订后的第6条，“涉事人员”包括那些直接或间接参与（i）“破坏乌克兰稳定或削弱或威胁乌克兰领土完整、主权或独立”的人，或（ii）“从中受益或支持俄罗斯政府”的人。第3号修订条例进一步扩大了“涉事人员”的定义。
根据修订后的第6条第3款，涉及破坏乌克兰稳定或削弱或威胁乌克兰领土完整、主权或独立的行为主体，新增了两项标准：
- 第6条第3款（h）：直接或间接（依据第7条的定义）拥有或控制一个非个人实体，或担任该实体的执行或非执行董事、受托人、其他管理人员或同等职务的人。
- 第6条第3款（i）：拥有直接或间接提名至少一名董事（无论是执行董事还是非执行董事）、受托人或同等职务权利的个人，而该实体属于第6条第3款（a）至（g）项规定的范围。
同时，第6条第4款中的支持或从俄罗斯政府受益的行为标准也得到了扩展。新增的第6条第4款（f）项规定，凡向第6条第4款（a）至（e）项范围内的个人提供金融服务、资金、经济资源、货物或技术的行为主体，也将被纳入“涉事人员”的定义，并可能因此成为制裁对象。
类似地，第6条第4A款新增了第6条第4A款（m）项，进一步扩大了与俄罗斯政府有联系的行为主体的定义，即凡是向第6条第4A款（a）至（l）项规定范围内的个人提供金融服务、资金、经济资源、货物或技术的人，也将被视为“涉事人员”。
这些变化的影响
不容低估的是，这些制裁标准的扩展，特别是第6条第4款（f）项和第6条第4A款（m）项的修订，可能带来的深远影响。根据这些变化，英国政府可以指定任何人，无论其是否为英国公民或实体，只要其向上述规定范围内的个人提供金融服务、资金、经济资源、货物或技术，即可成为制裁对象，而这些接受服务或货物的对象并不需要是英国指定的制裁对象。
这一变化具有重要意义，因为一旦被指定为制裁对象并受到资产冻结，将面临重大的法律、监管、商业和声誉风险。理论上，英国政府可以因为某个人进行的行为而对其实施制裁，即使这些行为并不违反英国法律（无论是由英国公民或实体实施），且超出了英国制裁制度的地域适用范围。
这可能对非英国实体带来严重后果，尤其是那些在法律上无需遵守英国制裁规定的实体。尽管全球性企业通常会进行筛查，以确保不与英国指定的制裁对象进行交易，但在新的指定标准下，这些企业可能需要进一步加强尽职调查，以确保不与任何落入扩大后的指定标准范围内的人开展业务，否则自身也可能面临被英国政府指定为制裁对象的风险。
这些变化是否意味着英国在暗中实施“次级制裁”？
在解释此次修订时，英国政府表示，第3号修订条例扩展了《英国俄罗斯制裁条例》的适用范围，以指定包括外国金融机构在内的实体，这些实体为支持或代表俄罗斯政府的特定战略重要部门进行交易。这一举措符合七国集团（G7）承诺进一步限制俄罗斯使用国际金融系统的目标，俄罗斯正利用这一系统推进其在乌克兰的战争。
近年来，英国越来越倾向于指定非俄罗斯人士为制裁对象，理由是他们支持俄罗斯及其对乌克兰的战争，包括绕过西方制裁的行为。英国政府指出，“七国集团和欧盟的努力焦点逐渐转向防止制裁规避，并堵住现有制裁制度中的任何剩余漏洞”。因此，“第三国的个人和实体也越来越多地成为制裁目标”。在被认为支持俄罗斯入侵乌克兰的国家中，白俄罗斯、伊朗、朝鲜和中国被特别提及。
非俄罗斯人士也因向俄罗斯军工部门提供物资、或在俄罗斯最盈利的行业（如液化天然气行业）中运作或提供支持而受到英国制裁。例如，中国的Sino Machinery Co.、土耳其的Bosfor Avrasya、以色列的Texel FCG Tech 2100 Ltd.、以及吉尔吉斯斯坦的LLC Inter Style Plus等实体，因向俄罗斯军事工业综合体提供供应而被指定为制裁对象。
尽管这一最新变化未明确称为次级制裁，但其效果似乎反映了英国通过扩大指定标准来影响其领土管辖范围外人员行为的趋势，这与美国利用次级制裁的做法有异曲同工之妙。
美国已经建立了成熟的次级制裁制度，尤其是在涉及伊朗等国家的制裁方面，并且这一制度也在针对俄罗斯的制裁中得到广泛应用。例如，美国财政部有能力制裁与俄罗斯军事工业基础相关交易的外国金融机构，即便这些外国金融机构不需要遵守美国的制裁规定。
美国的次级制裁对非美国实体构成了重大风险，并且对非美国实体而言，尽管不在美国的司法管辖范围内，遵守美国制裁也成为了一种强有力的激励。
英国此次扩大指定标准，使得英国政府能够采取类似于美国的方式，对从事原本合法行为的行为主体实施资产冻结。这一扩展可能会给全球实体带来巨大的尽职调查负担，金融机构（以及其他实体）需要了解其客户或他们所开展业务的对象是否符合第6条第4款（a）至（e）或第6条第4A款（a）至（l）项所规定的定义。由于这些修订并未要求客户必须依据这些定义被指定为制裁对象，依靠制裁筛查将不再足够，进一步的尽职调查将成为必要。英国政府通过不将要求限制在仅向依据第6条第4款（a）至（e）或第6条第4A款（a）至（l）项规定范围内的人提供金融服务、资金、经济资源、货物或技术，可能给英国及非英国企业带来重大挑战。
结语
第3号修订条例标志着英国对俄罗斯制裁战略的重要转变。通过扩大指定标准的适用范围，英国已向类似于次级制裁的制度迈出了关键一步。这一举措可能会对全球企业，尤其是合规和尽职调查方面带来巨大的挑战。在这些新标准的实际应用逐渐明朗之际，各实体需保持警惕，并相应调整其合规措施，以应对这一日益复杂的制裁环境。
（完）
