加拿大的经济制裁制度正在经历重大变化，特别是在报告义务和执法机制方面。2024年6月20日，加拿大议会通过了《2023年秋季经济声明实施法案》和《2023年预算案》（“C-59”），并获得批准。C-59带来了多项重要的改革，尤其是对进口商、出口商、金融服务公司以及《反洗钱与反恐怖融资法》（PCMLTFA）下的其他报告主体，提出了新的制裁合规要求。随后，在2024年7月6日，加拿大政府发布了《PCMLTFA》相关法规的拟议修正案（“拟议修正案”），要求报告受制裁个人直接或间接持有、拥有或控制的财产。这些变化显著扩展了加拿大金融交易与报告分析中心（FINTRAC）和加拿大边境服务局（CBSA）在制裁相关事项上的报告义务。
C-59将加拿大的反洗钱与制裁制度有机结合，扩大了《PCMLTFA》下银行、保险公司、证券经纪人、会计师事务所、房地产公司及经纪人、赌场以及贵金属和宝石交易商等报告主体的报告义务，特别是涉及“逃避制裁行为”的相关事项。为了帮助这些报告主体遵守新规，FINTRAC于2024年6月25日发布了一份关于疑似逃避制裁的金融活动特别公告（“公告”），详细说明了C-59的实施方式，并揭示其如何将金融活动与逃避制裁行为挂钩。
此外，C-59还为进口商和出口商引入了全新的申报义务，要求他们在向CBSA提交必需的进口或出口报告时，声明所进口或出口的货物是否为犯罪所得，或与逃避制裁、洗钱或恐怖活动融资相关。C-59同样对与这些进出口相关的金融交易引入了申报要求。至今，CBSA尚未发布有关这些义务的解释或实施指南。
在拟议修正案中，修订建议大幅扩展现有的报告义务，即在报告恐怖组织持有的财产及《联合国决议执行条例》下列名的个人持有的财产时，增加报告加拿大其他制裁制度下列名的个人所持有的财产。
迄今为止，加拿大对经济制裁的执行，包括对违规行为的处罚，主要通过刑事手段进行。与美国和英国等国家不同，加拿大的执法机构尚未引入严格责任制的民事处罚机制。通过将这些报告义务纳入《PCMLTFA》及其行政罚款机制，并为进口商和出口商在逃避制裁及其他金融犯罪相关申报提供新的行政罚款制度，C-59和拟议修正案将显著增加合规风险。
逃避制裁行为的报告要求
C-59引入了“逃避制裁行为”的概念，尽管C-59没有为逃避制裁设立独立的犯罪行为，它却要求各方在有合理理由怀疑某交易涉及实施或企图实施逃避制裁行为时，向FINTRAC报告相关信息。这些新的FINTRAC报告要求将于2024年8月19日生效，即C-59批准后的60天。
《PCMLTFA》新第2(1)条将“逃避制裁行为”定义为：“因违反《联合国法》、《特别经济措施法》或《正义受害者腐败外国官员法》（Magnitsky法）下发布的命令或法规而引发的违法行为。”
报告FINTRAC的疑似逃避制裁行为的交易需包含所有表明该交易意图逃避加拿大制裁的信息，包括涉及的产品或服务，参与交易的实体公司结构信息及相关法律安排的识别信息。
《PCMLTFA》修订案还授予了财政部长发布与逃避制裁相关指令及法规建议的权力，这些指令和法规可以涵盖来自或流向任何外国国家或实体的金融交易，也可以在法规层面上规制这些交易的促成行为。迄今为止，尚未发布与逃避制裁相关的具体指令或法规。
在公告中，FINTRAC指出了几种常用于逃避制裁的手段和渠道：
- 中介司法管辖区：通过第三国的非制裁金融机构，尤其是利用阿联酋、土耳其、中国和香港等地区的金融贸易中心，以及与受制裁国家有商业联系的邻近司法管辖区；
- 进出口管制规避：通过其他司法管辖区转运货物等方式规避制裁；
- 不透明的公司结构：与洗钱类似，利用多个司法管辖区内的复杂公司结构逃避制裁；
- 非居民银行业务：在公司注册地以外的司法管辖区开设账户；
- 代理人及中间人：制裁实体通过将所有权转移给其他个人或专业中介（如律师或会计师）逃避制裁；
- 虚拟货币及其他替代金融渠道：通过加密货币等替代金融渠道掩盖通过逃避制裁获取的收益来源。
公告特别提到阿联酋、土耳其、中国和香港等地是与受制裁实体保持商业联系的已知司法管辖区。与这些司法管辖区有商业联系的个人和实体应当充分意识到相关风险，并认识到其可能对C-59规定的报告义务产生影响。
C-59修订后，现行《行政罚款制度》（“AMP”）将适用于未报告与逃避制裁相关交易的情况。尽管现行《PCMLTFA》法规中已有适用于FINTRAC报告要求的AMP框架，但这是首次将AMP制度适用于加拿大制裁制度的相关行为。这一变化将加拿大的制裁执行制度与美国更为接近，后者普遍通过民事处罚机制（类似AMP）进行执法，既可替代刑事诉讼，也可作为补充措施。根据《PCMLTFA》AMP制度，违反报告义务的当事方可被处以最高50万加元的罚款。
CBSA申报制度及相关权力
C-59还为进口商和出口商引入了新的申报义务，根据《PCMLTFA》第39.02(1)条，进口商和出口商必须向CBSA申报：
- 货物是否为《刑法》第462.3(1)条所定义的犯罪所得，或与洗钱、恐怖融资或逃避制裁相关；
- 货物确实正在进口或出口。
这一申报要求适用于根据《海关法》第12条和第95条规定的所有货物的进口或出口报告。值得注意的是，加拿大政府决定将这一额外申报要求纳入《PCMLTFA》，而不是《海关法》，这可能会引起进口商和出口商的混淆。
C-59还要求对支付这些进出口货物的金融交易进行申报。《PCMLTFA》第39.02(4)条规定：“[第39.02(1)条]所指的申报必须涉及用于支付进口或出口货物的金融交易。”
这一条款的措辞可能会被广泛解读，涵盖所有与根据《海关法》第12条或第95条报告的货物相关的金融交易，这意味着对CBSA报告信息的要求大幅增加。
值得注意的是，这一新的申报制度使用了“逃避制裁”这一术语，而FINTRAC的报告义务中使用的是“逃避制裁行为”，后者在《PCMLTFA》中是一个定义术语。这一差异可能表明，CBSA申报要求的适用范围更广，可能涵盖更多并不构成具体逃避制裁行为的情况。
C-59还引入了与这一申报相关的记录保存要求。重要的是，这些要求不仅适用于进口商和出口商，也适用于生产、供应、分销或消费这些进口或出口货物的人员。目前尚无进一步细节说明这些要求的具体范围。
新的申报制度还为CBSA赋予了额外权力，包括执行、处罚、复审和上诉机制：
- CBSA官员将获得与《海关法》规定的搜查和扣押权力类似的权力，用于执行申报要求。官员在有“合理理由”怀疑某人隐瞒货物或做出不准确申报的情况下，可以执行搜查和扣押。
- C-59规定了与《海关法》类似的复审和上诉机制，允许公司对CBSA的决定最终上诉至联邦法院。
- 总督会同议会有权制定法规，建立一个针对未遵守CBSA报告和申报要求的AMP制度，包括逃避制裁、洗钱和恐怖融资相关的行为。虽然AMP制度已适用于其他海关相关违规行为，但在C-59之前，尚无专门针对制裁违规的AMP。这为政府提供了一种民事处罚框架，以替代刑事诉讼程序，或作为补充。
虽然这一制度总体遵循了《海关法》下的报告和申报制度，但关于其适用范围及实施方式，仍然存在许多不确定因素。截至目前，CBSA尚未发布任何关于这一新申报要求的具体指导意见。尽管C-59已获御准，但这些条款尚未生效，何时生效将由加拿大政府决定。因此，在这些条款生效前，可能会有进一步的实施细节和指导发布。
拟议的受制裁财产报告制度
拟议修正案旨在修订《PCMLTFA》下发布的法规，其中一项变化是扩大对受制裁个人持有财产的报告义务的范围。这些规定适用于《PCMLTFA》下的报告实体，包括金融实体、货币服务公司、赌场、会计师、贵金属和宝石交易商、寿险公司、房地产经纪人、证券交易商和不列颠哥伦比亚省的公证人。
具体而言，拟议修正案将修订《反洗钱与反恐怖融资可疑交易报告法规》，要求报告任何由“列名个人或实体”直接或间接拥有、持有或控制的财产，或在某些情况下（根据相关制裁制度）代表他们持有的财产。“列名个人或实体”将包括：
- 根据《刑法》第83.01(1)条定义的恐怖组织；
- 根据《联合国法》发布的命令或法规的受制裁个人或实体；
- 根据《特别经济措施法》发布的命令或法规的受制裁个人或实体；
- 根据《特别经济措施法》第2条定义的、根据该法或《联合国法》发布的命令或法规的受制裁国家；或
- 根据《正义受害者腐败外国官员法》第4条发布的命令或法规的受制裁个人。
拟议修正案建议分阶段实施这些报告义务，初期六个月内的报告要求仅限于(a)、(b)和(d)类个人的财产。
根据拟议修正案的《法规影响分析声明》（“RIAS”），这些变化的主要原因是，俄罗斯入侵乌克兰后，加拿大的制裁越来越多地针对与加拿大有重大经济和金融联系的个人、实体和国家。因此，建立更强大的制度以利用制裁和应对制裁规避行为，包括对受制裁财产进行清晰有效的报告，已成为当务之急。RIAS还指出，这些变化是为了履行加拿大在金融行动特别工作组等国际机构中的义务。
关于拟议修正案的公众咨询将开放至2024年8月5日（相关信息请参见此处）。这些变化将显著扩大FINTRAC对财产相关报告的要求范围，并与C-59的变化一样，赋予FINTRAC在制裁合规和执法中的更大作用。
结论
C-59和拟议修正案对加拿大的经济制裁法规环境带来了重大变化，显著扩展了《PCMLTFA》下报告实体的报告义务和尽职调查范围。C-59还首次将制裁相关报告的适用范围扩大至进口商和出口商，后者此前未受《PCMLTFA》规制。所有受这些变化影响的各方应进行适当的尽职调查，以确保其根据《PCMLTFA》及其相关法规准确履行报告和申报义务。
尽管FINTRAC的公告为加拿大政府对逃避制裁行为的解读提供了一些指导，但监管机构如CBSA和FINTRAC如何应用这些新规定、行使C-59赋予的新权力，仍有很多不确定性，加拿大正在迅速扩大制裁及相关措施的使用。
（完）
