世界银行B-READY评估体系下优化我国税收营商环境的思考——基于世界银行营商环境新旧评估体系的比较分析
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2024-07-24 12:26
北京
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国家税务总局湖北省税务局课题组
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优化营商环境是激发市场活力、增强经济内生动力、推动高质量发展的关键之举。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视优化营商环境，以营造市场化、法治化、国际化一流营商环境为目标，持续推进“放管服”改革，加快转变政府职能，助力高质量发展。按照世界银行营商环境指标体系的评价来看，我国的综合排名从2012年的第91名大幅跃升至2019年的第31名，2018-2019年期间被世界银行评价为全球营商环境改善程度最为显著的经济体。 税收营商环境是营商环境的重要组成部分。近年来，我国税务部门聚焦经营主体反映强烈的痛点堵点难点问题，持续深化税收领域“放管服”改革，税收营商环境不断优化。世界银行2020年版《全球营商环境报告》（Doing Business 2020）的结果显示，我国纳税指标排名累计上升63位，其中纳税次数、纳税时间指标排名比较靠前。但对标先进国家水平，我国税收营商环境仍有较大提升空间。2023年，世界银行开始推行营商环境评估的新体系——Business Ready（B-READY），该体系在设计理念、评价指标、评估方法等方面较此前的Doing Business（DB）评估体系有了较大变化。充分解读世界银行新评价体系的税收指标，分析我国税务部门面临的机遇和挑战，对税收营商环境未来发展方向作出基本判断与有效回应，具有较强的现实意义。
B-READY的前身DB是世界银行发布的旨在衡量和评估各国私营部门发展环境的评估体系。自2003年世界银行首次发布《全球营商环境报告》以来，该体系已经逐渐成为各经济体据以评估和优化营商环境的重要参考。2021年9月16日，世界银行为了解决DB指标普适性、客观性较差等问题，决定暂停发布《全球营商环境报告》，并宣布将研究与实施一种评估各经济体商业和投资环境的新体系。2022年12月，世界银行发布了新评估体系BEE概念说明书（Business Enabling Environment Concept Note）。2023年5月1日，经过充分论证与征求意见，世界银行将该项目正式更名为Business Ready，并在官网正式公开发布了B-READY《手册和指南》（Manual and Guide）以及《方法论手册》（Methodology Handbook）两份文件。这标志着世界银行营商环境评估新体系的框架搭建完成。 作为一种全球性公益产品，B-READY评估体系旨在为各经济体开展发展政策研究提供数据，通过推动经济改革、改善营商环境、降低制度性交易成本，为世界经济社会发展赋能，同时尽量避免出现DB评估体系时期经济体之间的“排名潮”。相较DB评估体系，B-READY主要有四个方面的显著变化：首先，B-READY评估营商环境从原先主要关注个别企业开展具体业务时的便利化程度，转向对于企业整体发展的各类相关法律和政策的全面评估，如考察公平竞争环境、员工保护水平、环境可持续性等政策环境；其次，B-READY从原先主要关注企业的监管负担与监管效率，转向监管、服务与效率并重的底层逻辑，更多从监管框架、公共服务框架、整体效率三方面全面考察法律法规质量和公共服务水平；再次，B-READY收集的数据不仅在采集范围上从原先经济体的1~2个主要商业城市扩展到该经济体某项具体政策实施的主要城市，而且在采集内容上从原先的法律信息（公共部门现有法律法规具体规定），转向法律信息与事实信息（专家咨询和企业调查信息）的相互印证；最后，B-READY在原先使用个案研究样本数据的基础上，采用了更广泛的样本数据来衡量营商环境，因而更能反映数据的可比性和代表性。 B-READY评估体系包含商业准入、企业选址、公共设施连接、劳动力、金融服务、国际贸易、税收、争议解决、市场竞争、企业破产等10个主题，几乎覆盖了企业全生命周期（企业开办、企业经营和发展、企业退出）的全部重要影响因素。虽然与DB评估体系相比主题数量不变，但具体内容稍有调整，删除了“保护少数投资者”主题，新增“市场竞争”主题。评估指标方面，DB评估体系的每个主题包含法律法规质量、整体效率两个指标，B-READY评估体系的每个主题则包含法律法规质量、公共服务、整体效率三个指标。法律法规质量指标考量法律法规的确定性及透明度；公共服务指标考量政府各部门提供保证市场良好运转的公共服务，如机构设置、基础设施、公共项目等；整体效率指标考量法律法规和相关公共服务的直接结果。法律法规质量和公共服务两大指标是通过专家咨询进行评估，而整体效率指标则通过企业层面的调查和专家咨询进行评估。对于采用专家咨询法开展评价的指标，每年评价一次；对于采用企业调查数据的指标，每三年开展一次企业调查。 世界银行计划逐步对约180个经济体开展B-READY评估，第一轮评估将在2023年至2024年对54个经济体展开，第一期评估报告计划在2024年发布，中国香港特别行政区将在此轮接受评估。2024年至2025年将对约120个经济体进行评估（包括第一轮的54个），中国将在这一轮接受评估。
世界银行认为，税收是一种强有力的政策工具，税收制度的确定与透明、税收征管的效率、企业税收负担及遵从法规的成本都是影响市场经济运行和企业投资决策的主要因素。从DB评估体系到B-READY评估体系，税收都是十个主要指标之一，其优劣程度直接影响各经济体的营商环境整体水平。 “纳税”（paying taxes）指标于2006年被正式纳入世界银行DB评估体系，并于2008年首次出现在《全球营商环境报告》之中，具体包括纳税次数、纳税时间和总税率三个细分指标。该指标通过研究一家假设的标准中型样本企业，了解其在一个纳税年度内必须缴纳的各项税费负担以及在纳税遵从过程中所耗费的时间成本，从而全面评估企业在一个经济体中所能够获得的纳税便利度。2017年，世界银行还新增了报税后事项指标。截至2020年版《全球营商环境报告》，纳税指标已被使用12个版次。 DB纳税指标在指引各经济体优化税收营商环境、提高政府公共服务水平等方面发挥了重要作用，但也存在明显的缺陷（许多奇，2022；冯守东等，2023）。 一是该评估体系的指标维度比较狭窄。传统指标体系主要关注纳税便利程度和企业税费负担，虽然2017年新增的报税后事项指标引入了退税事项和税收争议，但税收争议指标并未被纳入最终的纳税排名计算中。因此，DB纳税指标并不能全面考察诸如税务行政执法效能、税收法律法规质量和稳定性、纳税人税法遵从成本、纳税人维权便利度等影响税收营商环境的重要因素，从而难以对一国税收营商环境进行全面评估。 二是该评估体系的可比性和实用性在实践中备受质疑。例如：总税率指标未能充分考虑税收优惠政策对企业实际税费负担的影响，因而难以真实评估那些实施了较多税收减免和优惠措施国家（地区）的总税费率；纳税次数指标只是简单衡量了理论上需缴纳的各种税费的次数；纳税时间指标仅关注时间绝对数的差异，而忽视了各国（地区）时间成本的差异等。上述缺陷在一定程度上使得该指标在进行跨国（地区）比较时难以提供准确和全面的信息。 三是该评估体系的评估方法还有待完善。DB纳税指标的评估对象是假设的样本公司，通过多项指标如企业运营时间、地点、规模、主要生产经营活动、固定资产、员工雇佣、财务比率等来衡量样本公司的经营状况，但是不同的经济体由于无论是历史文化、政治体制、经济状况等宏观层面，还是法律体系、税费制度等微观政策设计方面均存在明显的异质性，简单地进行比较显得过于片面。此外，打分方式主要采用专家评估法，即通过对事务所专家、企业财务人员等熟知税务知识的人员进行问卷调查，所得结果容易受到个人主观感受的影响，一旦出现数据违规的现象，就会影响该评估体系的可信度。 B-READY“税收”（taxation）指标包含“税收法规质量”“公共服务”“整体效率”三个维度（一级指标）。具体而言：“税收法规质量”主要考量税收法律法规的确定性及透明度；“公共服务”衡量税收管理的质量，重在评估税务部门提供的公共服务质量；“整体效率”则主要从企业的视角考察税收法律法规和税收公共服务的实际执行效率。每个维度下还细分了不同的类别（二级指标）和子类别（三级指标），而每个子类别（三级指标）又包含多个组成部分。DB纳税指标与B-READY税收指标的主要内容对比见表1。![]()
（三）B-READY税收指标较DB纳税指标的进步性 B-READY税收指标旨在构建一个在国际上更为认可的税收立法质量和行政执法效率的评估框架，从而全面审查并评估各国税收系统对企业经营的影响（王婷婷等，2022）。首先，与传统的DB纳税指标相比，B-READY税收指标更加注重考察在整体商业环境中税收对企业实际效能的影响。它不仅关注税法规范对企业经营者在税费负担与遵从成本方面的直接影响，而且统筹考虑税收规范在立法、服务与效率三个维度对整体经济发展所产生的积极影响。其次，B-READY税收指标新增了对监管框架与公共服务两个方面的量化评估，能够提供更为立体和全面的视角，客观呈现各国税收营商环境的整体进展和现实问题。最后，DB纳税指标重点考察某个经济体税费成本的高低对企业经营产生的影响，而B-READY税收指标则在此基础上，将不同经济体的市场主体所负担的税费成本和其所享受的公共服务进行匹配，从而更加客观地评估不同经济体的税收营商环境。 在DB纳税指标关注税费负担与税务行政效率的基础上，B-READY税收指标引入税收法规质量和税务机关提供服务的新维度，指标体系整体上变得更加科学合理。首先，B-READY税收指标首次评估税收法规的明确性、透明度与绿色化，更加强调税收法规质量在引导与服务市场主体经营活动中的积极作用。其次，强化了税收在“数字+营商环境”中的应用理念。例如，从“税务机关提供的公共服务”维度，可以评估税收征管数字化水平对于降低企业合规成本、提升纳税人税收遵从水平的实际影响，进而考察税收信息管理便捷性和税收征管程序运营透明度对企业经营绩效的激励作用。最后，经济体是否拥有公正、方便、高效的税收争议解决机制，对于维护纳税人合法权益具有重要意义。B-READY税收指标增加了争议解决机制的二级指标，能够更好地评估解决税务纠纷的及时性，从而体现对纳税人权益的保障水平。3.评估方法更科学
为了避免出现DB纳税指标在评估数据方面的违规现象，B-READY税收指标在评估方法、数据收集等方面进行了优化。一是在数据收集范围上，B-READY税收指标收集信息的范围更加全面，不仅要求收集法定信息以反映税收立法情况，还强调采集事实信息以反映税法实际执行情况。二是在数据收集方式上，B-READY税收指标融合了企业调查和专家咨询两种方式。一方面，通过企业调查从实际办理业务的代表性企业中收集数据；另一方面，咨询曾参与相关税收立法的专家以补充数据。为了更好地验证专家咨询所收集数据的客观性与准确性，B-READY税收指标还使用了案头研究和官方数据两种佐证机制。三是在评估实施主体上，B-READY税收指标建立了咨询、打分、核验三个团队具体实施评估，同时引入“风险隔离墙”机制，使各团队保持相对独立，以确保评估结果的客观公正。
4.社会效应更鲜明
B-READY税收指标除关注税收效率和税收便利度外，还注重衡量税收对社会治理的综合效应，包括促进环境可持续发展、关注女性发展等内容（罗培新，2023）。一是在“税收法规质量”维度中，B-READY税收指标将环境税列为一项单独的二级指标。世界银行认为，温室气体排放导致全球变暖，将对所有类型的经济活动产生负面影响。环境税已被证明能直接有效解决环境影响因素导致的市场失灵，通过税收校正环境污染的负外部性，使消费者和企业灵活决定如何减少碳排放，可以成为成本最低的解决方案，并能为低碳排放技术的创新和投资提供激励。二是在关注女性发展方面，世界银行认为，性别平等对经济发展具有积极影响，帮助妇女充分参与经济活动可以减少收入不平等，缓解人口结构变化所带来的问题，从而有助于经济增长和社会稳定。同时，女性在税务机关担任高级管理人员的人数，与实施性别平等政策的数量正相关。因此，B-READY在税收指标中设置了对税收制度中性别平等内容的考察，包括“性别分类数据”“涉税争议中的性别平等”“税务部门工作人员的性别构成”等。
三、我国税务部门优化营商环境的成功实践与未来发展方向 近年来，我国税务部门努力打造市场化、法治化、国际化税收营商环境，主动对标最高标准、最好水平，扎实推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，不断提升管理质量和服务效能。 2013-2022年，税务部门通过深化增值税和个人所得税改革、推进增值税小规模纳税人普惠减税、扩大小型微利企业受惠范围和优惠力度等一系列税费优惠政策，为企业减税降费和退税缓税缓费金额累计超过14万亿元。通过精简办税流程，整合同质化流程，2013-2022年期间先后取消61项税务证明事项，6项税务证明事项实行告知承诺制，税收业务事项精简比例达49%。税收优惠实现“自行判断、申报享受、相关资料留存备查”的占比超过95%。 在精确执法方面，运用税收大数据建立全流程、痕迹化的税费执法监测体系，实现执法信息、执法过程数字化监督，并通过数字化实现税务系统五级机构纵向连接，实现风险信息多方触达、信息对称。在精细服务方面，2022年税务部门通过税费政策标签体系精准匹配纳税人特征，向符合条件的纳税人实时推送优惠政策，惠及纳税人共计4.75亿户。 近年来，我国税务部门深度参与全球税收治理，发起建立“一带一路”税收征管合作机制，作为第一个非OECD成员国主办第十届税收征管论坛（FTA）大会，作为副主席国参与全球税收透明度与信息交换论坛，在优化税收营商环境及应对国际税收规则调整方面分享中国经验。与此同时，在双边合作机制方面，中国税务部门不断加大双边税收协定的洽谈和签署力度，截至2023年10月底，我国已经签署的税收协定网络范围增至114个国家和地区，基本涵盖我国对外投资主要目的地以及来华投资主要国家和地区。2016-2022年，通过与有关国家（地区）税务主管当局开展双边协商，累计为跨境纳税人消除重复征税约200亿元，为助力企业“引进来”与“走出去”发挥了积极作用。 B-READY税收指标的变化，给我国目前的税制体系和税收管理模式，以及税务部门前期为有效回应DB纳税指标而作出的调整带来新的课题。针对B-READY税收指标的三个维度，我国税务部门应聚焦其主要变化点，更有针对性地完善优化税收营商环境的实施路径。 作为B-READY新增的指标，税收法规质量首次对税收法规的明确性、透明度、绿色化开展衡量，要求及时、透明、一致地发布税收政策及其解释文件，履行透明和可预测的税收法规制定程序、改善企业税收环境、解决税收政策的不确定性，进而优化税收治理。我国税务部门应积极响应税收法规质量的要求，构建更加稳定的税收法治环境。一是需要进一步提高我国税收立法透明度。近年来，我国积极贯彻税收法定原则，税收营商环境日趋透明，但目前我国税收实体法中部分主要税种并未正式立法，而且在税收立法程序以及税收政策制定中，相关计划安排不够透明，未来需要纳税人、税务中介机构及财税领域的专家学者等更加积极地参与其中。二是需要提高税收法规的确定性。我国税收规范性文件数量偏多、内容复杂、变更较快，相关政策设计以及条款用语的界定，仍有待改进与完善（柳华平等，2023）。三是需要不断完善环境税制体系。虽然我国以环境保护税为主体，以资源税、消费税等其他税种为补充的绿色税制体系已经初步形成，绿色税收的整体政策效应已经显现，但仍然存在环境治理力度不够、征税对象范围不广、税收执法管理不严、税制调整机制不明等问题。 B-READY税收指标中的税务机关公共服务质效指标在税收征管数字化、税务审计、涉税争议解决机制与税务部门治理能力等方面对我国税收工作提出更为细致的要求。一是需要加快税收征管数字化转型。随着数字经济规模呈几何式增长，市场主体经营范围与形式更加呈现多样性，“去实体化”的趋势越来越明显，应积极研究适应数字经济时代要求的税收征管制度，了解信息的真正性质与动态并利用可靠的数字信息为税收工作与社会治理创造价值。二是需要完善税收争议处理机制。我国税务部门的税收争议解决工作面临一些困难，如税收争议案件数量剧增、纠纷案件复杂性增加、涉案主体多元化等，而税收争议的妥善解决，能够维护纳税人的合法权益，也能降低税务部门的执法风险，因此亟须加速构建多层次、社会化、全覆盖的税费争议调解体系，营造更加和谐的税收营商环境。三是需要提升税务部门治理能力和税务审计工作精度。目前我国税收工作中问责主体单一、问责客体模糊等因素都导致我国税收治理能力有待提高，应把提升管理和服务效能、提升基层税务机关执行力等方面作为下一步提升税收治理能力的重点。同时，由于税务审计工作中存在主观性较强、审计数据来源不够规范和相关工作人员综合素质水平偏低等问题，如何提高基于风险管控的税务审计有效性亟待研究。 B-READY税收指标对如何衡量税收制度在实践中的运行效率进行了详细说明，既要求在优化监管框架、精简税收管理程序、提升企业合规管理水平的条件下节约纳税人遵守税收法规的时间成本，也要求通过降低主要税费的纳税成本尽量减少其对企业税后利润率、市场竞争能力和整体财务状况的不利影响。我国税务部门需要以深化税收征管改革为核心做好两方面工作。一方面，在通过提升税费业务辅导质量、协助企业开展涉税风险评估等措施，助力纳税人加强合规管理体系建设的同时（罗培新，2021），加快税收征管信息化与智慧化改革，不断提升税收征管效率，降低纳税遵从成本；另一方面，通过推进税制改革与落实税收优惠政策，合理降低主要税费的有效税率，进而降低纳税人的税费实际负担。四、B-READY评估体系下优化我国税收营商环境的应对策略 一是完善税收立法程序。在落实税收法定原则的过程中，加快原有实体法暂行条例转化为税收法律的进度，持续提升税收立法过程中的透明度，增加公众在税收立法中的参与度，提高税收制度与政策的规范性（于健，2022）。尤其对于重大税收政策的出台，要更为广泛地听取公众意见，积极通过立法听证会、征求意见稿等民意调查渠道进行立法论证，避免具有特殊利益诉求的特定纳税人对税收政策制定的影响。同时，对于税收执法中的相关程序、指引、指南等内容，也应该提升法治化水平，统一相关标准并对外发布，增强税收管理行为的可预测性和公平性。 二是增强税收政策确定性。明确的税收法律法规可以为企业提供明确的经营预期，降低投资和经营风险，有利于企业的长期发展。税收制度与政策的制定要充分考虑国家的宏观经济状况、产业结构和市场需求，确保其稳定性和可持续性。在税收法定原则的指导下，通过税收立法计划预先明确政策的执行时间、税率、征收范围等细节，避免频繁调整和突发政策变化给市场主体的经营活动带来不确定性（陈治，2023）。 三是持续优化环境税制体系。首先，进一步完善由环境保护税、资源税、消费税、耕地占用税等税种组成的绿色税收制度，并配合行之有效的税收征收管理，充分发挥税收对环境保护、生态治理、减碳降污的激励作用，以引导市场主体的绿色生产与消费行为。其次，依据中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过的《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，积极研究将二氧化碳纳入环境保护税课税范围，通过设置合理的碳排放适用税率标准，倒逼高碳排放的企业加大研发投入，加快绿色低碳转型，同时加大对碳吸收能力较强的自然资源使用行为的课税力度，体现寓禁于征的税收治理导向。最后，加大税收优惠政策的环保减排激励力度，充分发挥企业所得税、增值税等主体税种在减免税、设备投资抵免、加速折旧等税收优惠方面的制度设计，形成促进治污减排与激励技术创新的税收环境治理合力。 一是完善现代税费服务体系。持续推进办税便利化改革，进一步简化办税流程、简并报送资料，并便利纳税人在线缴纳税费，方便纳税人履行纳税义务，以推动线下实体办税服务向线上办税服务的全面转型，加快高信用等级企业留抵退税与出口退税事项全环节办理速度，切实优化纳税人办税体验。通过人工智能、大数据分析和网络分析等数字化工具精准识别纳税人缴费人的个性需求，为纳税人提供更便利、更智能的税费服务，更好满足特殊人员、特殊事项的服务需求。同时，应加强部门协作与信息共享，构建部门间大数据共享的集成数字系统，依托高速便捷的网络渠道建立贯通各税务机关及联通其他政府部门的数字化系统，运用对话、协调等机制积极促进多部门参与，形成多维度合作共治形态，打破各部门间信息壁垒，加强涉税信息互认、信息共享、管理互助。 二是建立多元化税收争议解决机制。强化各类税收争议解决机制间相互配合，实现调解和复议、诉讼等争议解决机制的有机衔接，使审理程序等更加完善与丰富，达到最优的效果。同时，践行新时代“枫桥经验”，构建合理的税收争议解决机制，从源头化解税费争议，切实提升纳税人缴费人满意度。针对涉税争议事项，税务机关可以利用数字技术创建智能模型，通过设定判断标准对不同类型的纳税人提供精准的涉税服务与辅导。通过建立结构化的税务执法案例库，形成标准化、标签化、可检索的结构型数据库，确保税收执法的标准统一与程序规范，从源头上降低税收争议的出现频率。 三是提升税务机关治理效能。首先，加大税务行政公开力度。应加大税收政策法规、税收征管执法、税务行政权力的公开力度，提高税务稽查、税收审计等税收事项的透明度和披露度，以增进纳税人对税务机关及税收制度的信任度，减少可能存在的涉税争议，规范税务行政行为，降低税收执法风险。其次，应完善内外部监督力量联通机制，健全内控机制与联动监督的协调，强化税务权力的监督制约，健全税务工作的问责机制，促进综合监督体系建设。最后，提高税收政策引导市场主体的社会性别意识。通过税收手段缩小两性收入差距，优化人力资本融合。例如，在企业所得税方面，给予企业更多关于女性员工的税收优惠政策，鼓励企业雇佣更多女性员工，促进女性就业，提高女性就业率，充分发挥税收在促进性别平等中的力量与作用，助力经济增长与社会发展。 一是持续推进“放管服”改革，降低纳税人遵从成本。简政放权有利于税收流程的大幅简化，减轻企业的税收遵从负担。税务部门应继续推进“放管服”改革，充分利用大数据、云计算等现代科学技术，打通与其他部门之间的数据壁垒，完善数字化服务体系，进一步提升税务机关的数字化履职能力。同时，加大事中事后税收管理力度，强化税收风险管理，通过风险评估和大数据分析，实现税收管理的精准化和高效化。 二是落实落细税收优惠政策，确保纳税人享受政策红利。税务部门应加大宣传力度，让更多的纳税人了解和享受相关优惠政策，提高政策的落地和执行效果。同时，通过加强与纳税人的沟通和交流，了解纳税人的实际需求，及时调整和完善税收优惠政策，确保政策的针对性和有效性，避免对纳税人产生不必要的负担。税务部门还应建立与纳税人之间的良好互动机制，主动倾听企业的诉求，解决企业面临的实际问题，提升税收优惠政策的针对性和可操作性，提供更符合市场主体发展需要的税收政策环境。（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第7期）
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国家税务总局湖北省税务局课题组.世界银行B-READY评估体系下优化我国税收营商环境的思考：基于世界银行营商环境新旧评估体系的比较分析[J].国际税收，2024（7）：52-60.![]()
