合格国内最低补足税“弯道超车”（下）——评全球最低税分配顺序的再调整

文摘财经 2024-07-22 10:15 北京

作者信息

朱晓丹（大连海洋大学海洋法律与人文学院）

曹港珊（维也纳经济大学）

马媛媛（国家税务总局大连市税务局）

文章内容

（接上期）

四、QDMTT或成七国集团内部对美利益博弈的工具

　　QDMTT将全球最低税的优先征税权从大型跨国企业集团的母公司居民国重新分配给了所得来源国。本文认为，相较于广大发展中国家，QDMTT的利益将更多地流入G7部分国家，其或将成为G7内部对美利益博弈的工具。

　　（一）英德法意加主要作为美国大型跨国企业集团的所得来源地

　　GloBE范围内大型跨国企业集团的母公司近六成分布在G7成员国，但这些集团的境外主要投资地并非发展中国家，而是欧洲和美国，尤其是G7成员国。在G7内部，美国和日本境内的母公司数量远超其他五国（德国、英国、法国、意大利、加拿大）。从美国与G7其他成员国双向直接投资流量看，截至2022年年底，美国对外直接投资累计6.58万亿美元，其中61.2%流向欧洲国家，尤其是英国、荷兰、卢森堡和爱尔兰等地。因此，欧洲是美国大型跨国企业集团最重要的所得来源地。美国同时也是实际使用欧洲直接投资最多的国家。截至2022年年底，外国在美直接投资总量累计约5.25万亿美元，其中欧洲国家在美直接投资累计达3.4万亿美元，占比64.8%。英国、荷兰、德国是欧洲国家在美直接投资的主力军。2021年英国对外直接投资近80%都流向了美国。与欧洲国家一样，加拿大在利用美国直接投资数额的国家排序和对美直接投资数额的国家排序方面均稳居前五名。因此，G7成员国除日本外，与美国都是彼此最重要的投资伙伴。那么，在美国资本控制的大型跨国企业集团数量占绝对优势的情况下，G7成员国（日本除外）实际上成为美国大型跨国企业集团的所得来源地。

　　美国大型跨国企业集团在欧洲获取高额利润的同时，却负担了较低的所得税税负。美国国内收入局公布的2018年度美国受控外国公司（CFC）数据显示，美国公司在欧盟各国获取利润总额的所得税实际税率仅为4.35%，英国、荷兰、卢森堡、爱尔兰和匈牙利显然成为美国公司在欧洲直接投资的“税收洼地”。美国CFC在加拿大的所得税实际税率为11.8%，也低于全球最低税率水平。从G7成员国之间的利益博弈看，或许可以解释为何英国、欧盟、加拿大率先通过实施支柱二的立法并将QDMTT纳入其中，而德国、法国、意大利实质性推动通过《欧盟全球最低税指令》。

　　日本的情况有所不同。与G7其他成员国与美国之间双向直接投资规模相对平衡不同，日本对美国直接投资数量位居国别第一（2022年年底累计7119.63亿美元，占美国外国直接投资总额约13.5%），远超美国对日本直接投资总额（2022年年底累计774.89亿美元）。因此，日本也是G7成员国中唯一有能力将美国作为其大型跨国企业集团主要利润来源地的国家。此外，根据美国国内收入局公布的2018年度美国CFC数据，美国CFC在日本的所得税实际税率为18.69%，总体高于全球最低税率水平。因此，日本是否引入QDMTT对美国在日直接投资的税负影响远低于G7其他五国。日本目前实施支柱二的国内立法仅引入了IIR，UTPR和QDMTT仍在考虑中。

　　（二）美国对QDMTT的立场尚不明朗

　　英国、加拿大、欧盟在实施支柱二的相关立法中积极引入QDMTT，将直接影响美国大型跨国企业集团在其最重要投资地的税负成本。美国对包括QDMTT在内的支柱二的态度对支柱二的顺利实施非常重要。

　　1.美国两党关于是否实施支柱二的不同立场

　　美国国内法规定的三种最低税制度（GILTI、BEAT、CAMT）均与支柱二（IIR、UTPR、QDMTT）相似但不相同。从支柱二谈判伊始，美国国会民主党和共和党议员关于是否修改国内法以实施支柱二的议题上，一直针锋相对。以拜登政府和国会民主党议员为代表的一方提议修改美国国内法，使其与支柱二兼容。但相关立法提议（《重建美好未来法案》）在国会目前未获通过。与之相反，国会共和党议员提议，不应为实施支柱二而修改美国国内法。理由是，美国国内为鼓励创新、投资和就业提供的税收抵免和扣除优惠可能使美国公司本土利润的实际有效税率低于15%，支柱二（如UTPR）可能使其他国家有机会对美国公司的本土利润征收补足税。UTPR也可能使美国跨国企业集团位于境外低税辖区的利润在境外被征收补足税。美国共和党议员甚至发起了专门应对支柱二的两项立法提案，旨在惩罚那些可能利用支柱二对美国公司加征境外不公平税负（指UTPR）的行为。美国国会税收联合委员会发布的评估报告认为，支柱二增加了全球现行公司所得税制度的复杂性，UTPR将对美国跨国企业集团及其境外CFC在低税辖区的经营活动产生显著影响。

　　2.美国学界关于QDMTT的不同观点

　　有观点认为，QDMTT使其他国家有机会先于美国对美国大型跨国企业集团的境外利润征税，这将影响美国大型跨国企业集团的竞争力；但也有观点认为，若低税辖区普遍引入QDMTT，恰恰符合美国利益。因为随着低税辖区税负的普遍提高，即便面临美国国内最低税制度，美国境内利润也将失去转移至境外低税辖区的税收动机。也有学者建议，无论美国是否修改国内法以实施支柱二，美国可以主张CAMT的国内部分构成QDMTT。

　　截至目前，美国政府尚未对包括QDMTT在内的支柱二明确表态。2023年，美国抵免规则规定境外辖区依据IIR、UTPR、QDMTT征收的补足税若符合抵免条件，可以享受美国境外税收抵免待遇。这显示了美国对他国实施支柱二的认可。但美国境内也不乏关于CFC税制与境外QDMTT优先顺序的讨论。美国国会关于是否实施支柱二的争论至少要持续到2024年年底美国总统大选之后，且结果如何具有极大的不确定性。

　　综上，本文认为，QDMTT将更有利于G7内部对美利益博弈。QDMTT基本打消了欧盟低税成员国对实施全球最低税的顾虑，而发展中国家将面临诸多挑战。有研究根据2022年数据测算指出：若不考虑QDMTT，支柱二所增加的全球公司所得税收入将有45%分配给高收入国家（发达国家），41%分配给投资中心（如匈牙利、爱尔兰、卢森堡、荷兰、瑞士、开曼群岛、新加坡等），14%分配给中、低收入国家（发展中国家）；若各辖区均引入QDMTT，支柱二所增加的全球公司所得税收入将有89%分配给投资中心，9%分配给高收入国家，而仅有2%分配给中、低收入国家。因此QDMTT能否使发展中国家获益具有争议性和不确定性。

五、我国应对QDMTT的建议

　　虽然我国尚未公布实施GloBE规则的具体方案和时间表，但财税部门全程深度参与GloBE规则多边谈判，贡献了包括基于实质所得的排除机制在内的中国方案和中国智慧。那么，在欧美（尤其是G7）关于全球最低税持续博弈的背景下，本文认为，中国可从以下三个方面做好应对。

　　（一）谨慎研判GloBE背景下中国的利益诉求

　　自2015年中国对外直接投资总额首次超过实际使用外资总额以来，我国每年对外直接投资与实际使用外资金额基本相当。因此，在以税收协定为代表的传统国际税收规则体系下，中国兼具资本输出国和资本输入国角色，且中国作为最大的发展中国家，长期以来更多地作为工业经济下跨国所得的来源地（资本输入国）。但是，在以“双支柱”方案为代表的应对经济数字化税收挑战的国际税收新规则体系下，中国的利益诉求应结合新规则和中国实际予以调整。在支柱二GloBE背景下，本文认为，中国作为资本输出国的利益正在加大。理由如下。

　　1.中国是大型跨国企业集团母公司的重要所在地

　　根据2018年OECD公布的相关数据，从全球6764个大型跨国企业集团母公司在47个辖区分布情况看，中国境内母公司数量为394个（占比5.82%），仅次于美国和日本。从2018年大型跨国企业集团总部辖区的税前利润情况看，中国境内母公司税前利润为1370亿欧元，仅次于美国、日本和英国。可见，无论从大型跨国企业集团的数量还是利润水平看，中国均主要作为GloBE范围内跨国企业集团的母公司所在地，同时也是由中国资本控制的大型跨国企业集团的主要营业地，因此相较于传统税收协定框架下，GloBE背景下中国作为资本输出国的利益将明显增加。

　　2.中国对外直接投资的区域分布与G7成员国差异显著

　　与G7成员国互为最重要的投资伙伴不同，亚洲国家是中国对外直接投资重要目的地。以2021年为例，中国超过70%的对外直接投资流向亚洲国家；而相较之下，中国对欧洲和北美洲的投资分别仅占2021年对外直接投资总额的6.1%和3.7%。鉴于此，即使欧洲和北美国家引入QDMTT，对中国大型跨国企业集团境外利润的影响也远低于美国。QDMTT对中国税收管辖权的影响还需要进一步研判。此外，中国应密切关注对外直接投资主要国家（地区）关于支柱二实施的立法动向，特别是其关于QDMTT的引入情况。因为这些国家（地区）作为我国大型跨国企业集团的主要投资地，若引入QDMTT，将显著增加中国大型跨国企业集团在当地的税负成本。2021年，中国对外直接投资流量排名前二十的国家（地区）占据了中国全年对外直接投资总量的93%，其中，中国香港特别行政区占比高达56.6%。中国香港特别行政区已考虑在2024―2025财年对大型跨国企业集团实施境内最低补足税，以保障其征税权。

　　（二）母公司居民国视角：如何应对境外QDMTT

　　1.尊重所得来源国税收主权

　　必须首先明确的是，即使没有QDMTT，所得来源国也可依据其国内法调整其国内税制。国内税制是一国主权范围内的事宜，他国无权干涉。因此，强调引入QDMTT可以保护所得来源国的征税权，不过是少数国家为了争取广大发展中国家实施支柱二的“美好托辞”。一些发展中国家成为GloBE低税辖区往往是其为吸引外国直接投资提供了诸多所得税优惠，QDMTT将使这些国家陷入维护征税权还是继续以优惠税制吸引外资的两难境地。正如《在联合国促进包容和有效的国际税收合作》报告所指出的，一国参与和承诺实施“双支柱”方案不代表该国必须使其在国内生效，发展中国家很可能因国际税收新规则未对其提供足够的利益而优先考虑更为紧迫的经济发展相关事项。G7在以支柱二敦促全球各辖区（尤其是发展中国家）将其国内公司所得税税负提升至全球最低税水平这个核心目标上，IIR是迫之以势，QDMTT则是诱之以利。

　　2.将CFC税制扩展适用于积极所得

　　根据GloBE有效税额确认过程中关于CFC的“还回规则”，中国作为母公司居民国对境外子公司当地利润征收的CFC税额在计算子公司所在辖区GloBE有效税额时应该“还回”给该辖区，以保证有效税额与其利润创造地一致。有效税额的提高将直接提高境外子公司辖区的GloBE有效税率，若提高至15%，则该辖区GloBE补足税为零。为了限制“还回规则”对所得来源地GloBE补足税征税权的影响，《立法模板》为针对消极所得的CFC设置了数额限制，但针对积极所得的CFC并不受此限制。美国GILTI正是利用这一规则，规定即使GILTI不是合格的IIR，但由于其适用于积极所得，也可以构成GloBE项下的CFC税制，从而提高美国境外子公司所在辖区的GloBE有效税率。因此，中国CFC税制可考虑扩大适用的所得范围和辖区范围，从传统的消极所得扩大到积极所得，从少数低税率辖区和白名单豁免调整为GloBE低税辖区。

　　诚然，CFC税额可提高境外辖区GloBE有效税率，但不会提高该辖区的QDMTT有效税率。但是，CFC税制与QDMTT哪个优先，在欧美之间尚有不确定性。鉴于美国官方对支柱二的态度尚不明确，美国的外国税收抵免政策也可随时调整。CFC税制辖区（如美国）若不给予境外QDMTT外国税收抵免，则两者在GloBE规则下的适用顺序问题将更为突出。OECD也注意到这种可能性，但尚未提供解决方案，仅提出BEPS包容性框架将密切关注QDMTT与CFC税制交互影响的实际问题，若未来问题突出，将考虑解决方案。因此，中国完善CFC税制将为应对包括QDMTT在内的GloBE规则做好制度准备。

　　（三）所得来源国视角：中国引入QDMTT需谨慎

　　1.中国作为外资大型跨国企业集团低税辖区的情况尚需进一步研判

　　截至2021年年底，中国已累计实际利用外资近2.7万亿美元。2021年，中国全年实际使用外资1809.6亿美元，约占当年全球外国直接投资总额的11.5%。虽然中国是资本输入大国，但是由外国资本控制的大型跨国企业集团在华实际有效税率很可能普遍高于全球最低税税率（15%）。原因有三：其一，中国企业所得税的法定税率是25%；其二，整体看，在华外资企业享受行业性优惠（如高新技术企业、研发费用加计扣除等）和地区性优惠（如海南自由贸易港、西部大开发）的并不多；其三，以美国为例，2018年度美国公司在中国获取利润的实际所得税税率平均值为18.54%，高于全球最低税率。若外资大型跨国企业集团在华实际有效税率普遍高于15%，则意味着其在中国境内不会产生GloBE补足税，也不会启动QDMTT。因此，若我国考虑引入QDMTT，需进一步评估税源，尤其是外资大型跨国企业集团的相关税源情况。

　　2.中资大型跨国企业集团境内利润可通过微调IIR留住征税权

　　母公司位于中国境内的大型跨国企业集团可能因享受所得税优惠而使其境内GloBE实际有效税率低于15%，从而使其母公司所在地成为GloBE低税辖区。为了确保GloBE背景下中国对中资企业集团境内利润的优先征税权，从规则层面看，调整IIR或者引入QDMTT均可实现该目的，但后者显然舍近求远。对参与实施支柱二的辖区而言，相较于在国内法中引入一套类似GloBE规则“本地版”的QDMTT，根据IIR“授权”微调相关规则显然更易于实施。

本文认为，微调IIR就可以显著降低中国大型跨国企业集团位于中国境内的低税成员实体征税权外溢的风险。《立法模板》第2.1.6条规定，GloBE范围内跨国企业集团的母公司不能对其所在辖区境内的低税成员实体适用IIR，IIR原则上只对母公司的境外低税成员实体适用。据此，母公司辖区内的低税成员实体产生的GloBE补足税将被纳入UTPR，在集团各低税辖区之间按要素（有形资产和员工数量）进行分配，由此导致母公司辖区因给予境内低税成员实体某种税收优惠而让渡的征税权外溢。对中资大型跨国企业集团境内低税成员实体而言，这项规定无疑将严重影响中国作为母公司居民国在IIR下本应拥有的GloBE补足税优先征税权。因此，本文认为，中国在考虑采纳IIR时应尤为注意修订该规则。其一，《立法模板》允许IIR辖区修订该规则。BEPS包容性框架注意到一些成员方可能希望将母公司IIR扩展适用于境内低税成员实体，以避免对属于同一跨国企业集团的境内成员实体和境外成员实体形成税收上的歧视。因此，《注释》建议，成员方可以在其国内法中进一步采取措施，要求母公司将境内低税成员实体可分配给母公司的补足税份额与其他可分配给该母公司的补足税一并计算，这样母公司所在辖区也可以对境内低税成员实体适用IIR。其二，《欧盟全球最低税指令》已先行一步，规定若最终母公司位于欧盟成员国境内，最终母公司所在成员国可以将IIR适用于包括位于其境内、其他欧盟成员国境内和欧盟之外第三方境内的该集团所有低税成员实体。

　　综上所述，QDMTT虽然有利于保护来源国征税权，但中国引入QDMTT的必要性还有待进一步评估。即使将来我国引入QDMTT，仍需提前研究解决诸如QDMTT在中国是否扩围至国内大型企业集团这样的关键性问题。对此，欧盟和英国均将QDMTT扩围至国内大型企业集团，重要原因之一是避免对跨国企业集团和国内企业集团形成歧视待遇。虽然《立法模板》并未要求扩围，但QDMTT若仅适用于跨国企业集团，QDMTT辖区将涉嫌违反对外签订的税收协定甚至其他国际条约的非歧视待遇条款。如何兼顾遵守国际义务与QDMTT不扩围至国内企业集团尚需进一步研究。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第7期）

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朱晓丹，曹港珊，马媛媛.合格国内最低补足税“弯道超车”（下）：评全球最低税分配顺序的再调整[J].国际税收，2024（7）：45-51.