加快完善与中国式现代化相适应的现代税收制度

文摘财经 2024-09-18 11:07 北京

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马海涛（中央财经大学）

文章内容

　　党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对新一轮财税体制改革作出重要部署。《决定》从全局出发，确定了与中国式现代化相适应的税制改革目标，强调以系统性思维推进税制改革，增强税制改革与其他领域改革的协同配合。《决定》所提出的相关政策举措针对制约中国式现代化顺利推进的体制机制障碍，为下一阶段税制改革提供了清晰的实施路径。

一、提出与中国式现代化相适应的税制改革目标

　　《决定》围绕推进中国式现代化这一核心目标，对现代税收制度的建立和完善提出了更高要求。为充分发挥经济体制改革对中国式现代化建设的牵引作用，新一轮财税体制改革的目标必须与推进中国式现代化、与构建高水平社会主义市场经济体制相适应，要坚持把处理好政府和市场关系这一核心问题作为进一步全面深化改革的逻辑起点，将构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置。《决定》对税收制度所提出的改革目标，即“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”，正是这一要求的具体体现。同时，与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度”这一改革目标相比，本次税制改革目标具有以下三个方面的特征。

　　一是对既有税制改革目标的延续和升华。既有税收制度改革目标更加强调税种、税法、税制结构和税收征管等税制本身特征的优化，而《决定》更加注重“从全局谋划一域、以一域服务全局”，强调现代税收制度在服务经济社会发展大局和国家治理体系和治理能力现代化建设方面的作用，突出税制改革要有利于实现高质量发展、社会公平与市场统一，进一步提高了税制改革的政治站位。同时，《决定》基于新的税制改革目标，在落实税收法定、优化税制结构、深化税收征管改革等方面提出了具体要求。这些要求既体现了对上一阶段税制改革成果的巩固与深化，也与新的税制改革目标密切联系。因此，新的税制改革目标在内化税收制度自有特征的同时，更加强调其外延职能。

　　二是更加强调税收制度对高质量发展的促进作用。虽然我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分的问题仍然突出。考虑到我国依然是全球最大的发展中国家的现实状况，发展无疑是党执政兴国的首要任务。因此，全面深化改革必须紧紧围绕经济建设这一核心，着力解决制度性根本问题，大力破除深层次的体制机制障碍，积极培育和发展新质生产力。只有这样，才能不断激发高质量发展的内在动力和活力，推动我国经济实力、科技实力、综合国力以及国际影响力实现跨越式的显著提升。在此背景下，更好发挥和拓展税收职能作用，以更优服务经济社会高质量发展，成为当前税收制度改革的重要目标。具体而言：一方面，需要充分发挥税收在优化资源配置方面的作用，不断完善税收对重点领域和关键环节的支持机制；另一方面，则需充分发挥税收在促进社会公平方面的作用，进一步优化收入分配格局，为实现共同富裕提供有力支持。

　　三是明确将构建全国统一大市场作为税制改革的重要目标。建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，党的二十大报告着重指出，“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”是构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务。然而，当前我国税收制度与建设全国统一大市场的目标尚不完全适配。《决定》将“市场统一”确立为新一轮税制改革的目标之一，深刻体现了税收在全国统一大市场建设中的功能与定位，即税收不仅是政府筹集财政收入的工具，更是处理好政府与市场关系的关键手段。因此，必须坚持税收法定、公平和效率原则，降低税收对市场功能的扭曲效应，营造公平竞争的市场环境，通过税制改革有力推动全国统一大市场的建设。

二、强调在改革进程中需坚持系统性思维

　　《决定》在阐述全面深化改革的原则时，明确提出“加强顶层设计、总体谋划”。这一表述深刻体现了对改革复杂性与系统性的充分认识和高度重视。同时，这一表述还着重强调了改革过程中整体规划与协调推进的至关重要性，是不断深化改革开创新局面的重要指导原则和行动遵循。就税制改革而言，坚持系统性思维具体体现在以下两个方面。

　　一是坚持税制改革与财税体制改革的协同。除了关注本领域的重点任务，税制改革在财税体制改革的另外两个关键组成部分——预算管理制度改革和财政体制改革中，也扮演着至关重要的角色。在与预算管理制度改革协同方面，《决定》强调：“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。”深化税制改革需要将税收收入、相关税收政策措施及税收管理活动所能调动的资源，纳入整体财政资源的规划和分配中，以实现资源的有效整合和利用。财政资源的整合与预算的统筹要求从政府的整体收入角度出发，审视和设计各经营主体的税收负担，以确保政策的宏观协调性和微观公平性。除此之外，税制改革与财政体制改革的协同配合也显得尤为重要。《决定》将健全和完善地方税体系置于重要位置，并着重强调“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。值得注意的是，《决定》将一系列与此紧密相关的税制改革举措纳入了财政体制改革的范畴，包括“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这些举措表明，与党的十八届三中全会相比，本次改革更加注重事权、支出责任与财力相协调，着重于实现收支两端的双向协调与平衡，以确保税收制度与财政体制能够同步推进，以形成一个更加和谐、稳健的财政运行体系。这进一步凸显了财政支出与财政收入之间平衡的重要性。

　　二是注重税制改革与其他领域改革的协同配合。除了财税体制改革部分，《决定》在其他部分也突出了税收的作用。其一，在绿色发展方面，《决定》在强调健全绿色低碳发展机制时，提出“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”“优化政府绿色采购政策，完善绿色税制”，进一步使税收在促进绿色发展、低碳发展，实现碳达峰、碳中和的目标上发挥更大作用。其二，在健全社会保障体系方面，《决定》提到“完善房地产税收制度”，旨在构建更加合理的房地产税收体系，以促进房地产市场平稳健康发展。改革过程可能涉及房产税、土地增值税等相关税种的调整和优化。其三，在健全生态环境治理体系方面，《决定》提到：“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。”全面推行水资源费改税既是遵循税收法定原则、提升税收体系法定性和规范性的重要举措，也是增强地方政府的财政实力、拓宽其税收来源的内在要求。其四，在完善推进高质量共建“一带一路”机制方面，《决定》提到：“加强绿色发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建设。”其中，税收合作是重要方面，目前与共建“一带一路”国家签署或修订税收协定、完善“一带一路”税收征管合作机制、建设“一带一路”税收合作长效机制的时机已经更加成熟。税制改革与这些领域改革的协同配合，体现了财税改革作为改革的先行军和突破口的重要地位，以及发挥牵引和带动整个经济体系发展的关键作用。税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，已成为促进经济社会发展和改善民生的重要力量。

三、聚焦改革深水区，明确实施路径与重点任务

　　《决定》中关于税收制度改革的重要部署，充分展现了党中央在面对改革进入深水区时迎难而上的坚定决心。所有关于税收制度的改革任务都紧密围绕当前改革的核心问题展开，为如何构建一个既与中国式现代化进程相适应，又与高水平市场经济体制相协调的现代税收制度，提供了明确而清晰的路线图。

　　一是研究同新业态相适应的税收制度。新业态的出现对税收制度设计提出了新的目标和要求。我国现行税制根植于工业经济时代的思维框架，面对以数字经济为代表的新业态的迅猛发展，现行税制难以完全匹配新业态在税收功能、制度构成及分配机制等方面的多元化需求和复杂性挑战，容易导致税基侵蚀和税源流失问题，进一步影响财政收入的稳定性。数据作为数字经济发展过程中的生产要素，具备虚拟性、隐匿性、可复制性和低成本等特征。然而，目前税务部门的征管能力与数字经济的多重特性存在一定程度的不匹配，并且当前税收制度对数据要素课税缺乏相应的法律法规支持。税务部门在把握税源、确定价值创造方式以及界定经营范围时面临困难，难以进行有效的征管。同时，现行税制体系在覆盖面上相对狭窄，不能适应当前数字化产业发展需求，这不仅削弱了税收在数字经济中的调控作用，还因税制设计的僵化制约了数字经济的发展。因此，应重点从重塑数字经济下的税法规则、加快推进税收征管体系数字化转型等方面进行考虑，逐步研究设计同新业态相适应，尤其是与数字经济发展相适配的税收制度。

　　二是全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“落实税收法定原则”。2024年4月26日，第十四届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国关税法》，标志着我国现行18个税种中已有13个税种制定了法律，税收法律体系初步构建。然而，税收实践中滥用税收优惠和税收激励不足等问题依然较为突出。一方面，当前区域性税收优惠滥用催生税收洼地，阻碍全国统一大市场建设。另一方面，现行税制在激励科技创新和人才发展等方面的有效性和精准性存在不足，不利于新质生产力的形成。同时，政策的针对性有所不足，特别是针对关键核心技术的系统性税收优惠安排缺失。

　　三是健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。与发达国家相比，我国税收体系在生产、再分配、使用及积累等环节的分配上存在“前重后轻”的失衡现象，同时在纳税主体间也表现出“重企轻人”的结构性问题。因此，缓解直接税与间接税之间的结构性失衡，关键在于提升居民纳税收入占比，实现从以企业税收为主体向以自然人税收为主体的过渡。这亟须对个人所得税制度进行深度优化。在个人所得税改革方面，从国家“十四五”规划的战略蓝图到党的二十大报告的深远指引，均提出了扩大综合征收范围、优化税率结构、强化对高收入群体的税收监管等措施，以完善税收制度，促进社会公平。针对非劳动性所得，尤其是资本性所得，需要加强税收征管力度，提高纳税人申报的准确性和全面性，以减少逃避税收行为，确保税收的调节作用得以有效发挥。上述举措既顺应了全球范围内降低公司税负、加强对高收入者税收征管的改革趋势，也契合了激发科技创新主体活力、优化人才激励机制的内在需求，更是促进收入分配优化、实现社会公平正义、推动共同富裕目标实现的重要途径。

　　四是深化税收征管改革。前述三项改革举措为实现有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度指明了具体路径，而任何税制改革举措的落地都离不开税收征管的保障，因而深化税收征管改革成为系列改革举措得以有效实施与持续推进的重要制度保障。2021年出台的《关于进一步深化税收征管改革的意见》实施以来，税务部门深入贯彻“以数治税”理念，税收征管改革取得阶段性成效。与此同时，建成智慧税务体系仍面临数字经济领域税收流失和国际税收领域税基侵蚀等诸多挑战。一方面，随着跨境电商、直播带货等新兴经济业态商业模式的不断创新，征纳双方间的信息透明度差距日益扩大，部分企业利用税收监管漏洞来规避纳税义务，造成国家税收严重流失。另一方面，在国际税收征管领域，我国亦面临税基侵蚀的严峻挑战。对此，深化税收征管改革要从以下两方面着手：一方面要将税收征管与数字技术融合，以数治税，进一步推动智慧税务建设；另一方面要建立国际税收信息共享机制，加强对跨境交易和跨境逃避税行为的监管，减少并预防税基侵蚀和利润转移问题。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第9期）

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马海涛.加快完善与中国式现代化相适应的现代税收制度[J].国际税收，2024（9）：11-15.

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