张鹏程 | 清末民初东北亚的食盐进出口——兼论近代中国涉外盐政运作逻辑

光绪二十九年（1903）十月，山东巡抚周馥奏请组织本省盐民向海参崴（今俄罗斯符拉迪沃斯托克）出口食盐获利，并自称对俄贩盐“事属创举”[1]。对此，总税务司和外务部都未反对[2]，但户部认为周馥此举“计小利而忘大害”[3]。由于部门意见不一，事情暂且搁置。

周馥事件体现的食盐进出口乃至涉外盐政问题少有先例。在中国传统社会，食盐属于管制商品，严禁进出口。[4]盐政管理只需考虑本土空间，不能也不该有涉外问题。[5]因此在讨论近代盐业时，学界也甚少关注进出口议题，对进出口的管理原则、具体政策，乃至政策的出台过程和考量因素都欠缺实证研究。[6]与此同时，在与前述议题有所牵连的列强干涉盐政问题上，相关研究又较为注重域外因素的主导作用[7]，传统中国盐政由此被理解为“盐务近代化”[8]冲击下的被动角色。事实上，传统盐政也有主动展开调适的一面，其间不少制度运作细节都能折射近代转型期中国盐政的变与不变。另外，相关研究的时段集中在民国以后，涉外盐政已经不复初始因应状态[9]，实有结合更早期案例展开讨论的必要。

清末以降，东北亚地区[10]各政治实体间的经贸往来相当密切，食盐进出口即其中之一。笔者首先利用多方档案和盐法志书，对区域内分别涉及出口与进口的两桩交涉加以复原，进而从盐业制度的运作实际出发，分析当局做出不同决策的现实考量，以期从食盐进出口的新视角，更好理解近代中国盐政运作整体逻辑的演变历程。

在周馥事件发生四年后的1907年，日本驻韩公使林权助向清廷外务部发函[11]，声称韩国盐运会社代表郑永昌欲商借长芦盐场积盐，以救济韩民食用，期望北京允许：

闻中国直隶长芦芦台场积盐甚多，恳请转商中国政府每年允借二三十万包，由敝会社备价购运，并行咨山东示禁私盐贩韩。如此则韩人得食廉价之盐，中国灶户免积压资本之苦，委系一举两得。窃查约章，内地食盐不准贩运进出口，而直隶所产之盐每年运往俄境之海参威者实属不少，输盈剂虚，出自中国睦邻之盛意……既据声称直隶之盐每年运销俄境，则韩国事同一律，似可援例通融办理。[12]

郑永昌除求请转借长芦积盐外，还希望山东省能禁止贩卖私盐入韩国。他提出两点理据：一是据说华盐曾卖往俄国海参崴，按照“事同一样”的逻辑，自然也可以卖往韩国；二是禁止私盐出口对维护中韩关税平衡“一举两得”。

对郑氏转借芦盐的诉求，外务部援引周馥请求出口未果之事予以否定。度支部在回外务部函中也明确指出，周馥事件后“并无续准直隶之盐运销海参崴案据”[13]。7月2日，外务部按议定口径回函日本代办阿部守太郎，称“东盐运销海参崴一案，业经议驳，今韩国借运芦盐，事同一律，碍难照准”[14]。

然而“事同一律”四字由中国政府说出却让日使抓住了把柄。7月18日，阿部守太郎回函外务部，未回应被驳斥的借运诉求，转而再次强硬要求严禁山东私盐运往韩国：

且中国既视韩国与俄境事同一律，山东奏办运销海参崴一案曾经议驳，则盐贩私运韩国者必无宽纵之理。禀请照会转咨山东出示严禁，并札饬中国驻韩总领事通谕在韩华商毋再违禁，以致纠葛。[15]

清政府最初提出所谓“事同一律”，本意令日方知难而退，不要纠缠尚无先例的食盐出口事务。至于山东私盐问题应属清廷内政，故没有正面回应。未料日方以彼之矛攻彼之盾，将禁盐卖往海参崴与禁盐卖往韩国两桩事并提。阿部守太郎固然有意混淆官卖盐斤出口与走私出口，但清政府一贯的主张确实是“内地食盐不准贩运进出口”[16]，没有界定其贩运性质是官或私。此时若顺从日方要求清剿山东私盐，中国盐政管理权等于丧失；但若不严禁，又无法自圆其说，在交涉中处境尴尬。故外务部在此后的二十天里一直缄默，“意在延宕”[17]。

所幸在此期间，清政府驻韩总领事马廷亮大致摸清了山东盐卖往韩国的前因后果，这为清廷决策提供了依据：

韩国产盐之区甚少，土产盐价亦昂，全国均仰给华盐以为接济……此仅就报关纳税者而言，其余贩运径往内道沿岸零卖……尚不在此数。是就盐运一项计之，年中亦不下数十万元，于商业不无裨益。[18]

可见，山东商民卖盐的背景是韩国市场需求旺盛。卖盐的形式则有两种，一是零星散卖，二是报关缴税，后者已成一定规模。马廷亮进一步援引仁川和甑南浦两地侨商的说法，称山东贩韩之盐不是夹带违禁的私盐，只是渔民腌鱼保鲜后用剩的渔盐：

旋据仁川、甑南浦等领事转据各该埠华商声诉，大致谓东盐进口每因渔船出海捕鱼，先期在沿海产盐之处酌购生盐，以备捕得之鱼随用盐腌，免致腐败。或值捕鱼无多，而所剩之盐例不容载回中国，只有就近在韩报关销售，历有年所，并无异词。[19]

既然渔盐从中国出口时系按规定购置，销往韩国时也已正常对韩纳税，那么这些渔盐实难称为“私盐”，日方指控显然也就不成立。外务部据此拟定一套处置办法，即区别对待贩卖渔盐和（潜在的）大帮走私。[20]前者可展现政府体恤商民生计的初衷，后者则强调了中方打击私盐犯罪的立场从无改变，力图扭转对日交涉的尴尬。外务部明确指示山东巡抚“似此分别酌办，固较为有词”[21]。

就在拟定指示当天，外务部又收到了林权助五日前发出的强硬催办函件[22]，并在压力下态度趋于退让，“此事早料未肯作罢，似非出示申禁不可”[23]。尽管已有妥协准备，但在晚些时候发给日使的照会中，外务部还是有所保留，语焉不详地指称“此事本部已将详细情形函达山东巡抚，转饬出示晓谕重申禁令矣”[24]。

对“晓谕重申禁令”之语，既可理解为按照日方要求把用剩渔盐和大帮走私一概封禁，也可理解为按中方标准仅查禁大帮私盐而通融贩韩渔盐。总之，政府在食盐出口管制上持模糊态度。后续山东省确实按照拟定办法处置[25]，日使也没有来函纠缠。迁延数月后，此案始作俑者郑永昌也“不知潜踪何处”[26]，交涉遂告终结。

清政府不愿以官方身份牵涉盐斤出口事务，无论周馥请求招商赴俄贩盐，抑或日使请借芦盐均被否决，但对山东沿海渔民卖盐却持默许态度，显示出当局对食盐出口的灵活立场。那么，政府对于食盐进口的立场又待如何?1906年以后，一桩漫长波折的东三省收买“关东州”食盐[27]案为此提供了极好的观察视角。

“关东州”地处辽东半岛南端，三面环海，南满铁路贯穿南北。甲午战争、日俄战争后，当地相继被俄国和日本强租。[28]辽东盐物美价廉，本身颇具竞争力[29]，但由于清政府长期封禁东北，辽盐一直处于散漫的自由贩运状态。[30]直至光绪三十年（1904），中国盐政机关才初步编查盐滩、管理盐民。[31]这一变化刺激日本盐商在金州、貔子窝、城子疃等地大肆开辟新盐滩，日本殖民当局即所谓关东都督府亦设置盐务监所，侵占中国盐政管理权。据统计，1907年关东都督府的常税收入中，盐税占比就高达30.9%。[32]在日本政商两界鼓动下，不少中国盐民与日方合资，辽东盐产规模进一步扩大，当地食盐卖往东三省成为普遍现象[33]，“由火车、海舶运销于吉、江两省者，源源不绝”[34]。

针对上述严峻局势，盛京将军赵尔巽在1906年12月照会日本驻奉天总领事萩原守一，专门商议此事：

窃查盐业一项，系中国国家国有事业，所出盐斤向作为专卖之品。咸同间与英、法、奥各国缔约，皆载在禁令，不准各国商人在中国版图以内经营贩卖，并不得在各口岸输运出入。前次俄租旅大所订条约，并未准将租界内盐滩归俄管理……现查辽东半岛租界内，旧有许可华民开设盐滩有被日官管理、日商经营者，亦有中日两国人合股开晒贩运者……殊于国有事业大受损害。[35]

可见对于辽东盐政，中方最关切的是管理权属问题，并强调盐业管理权与租界控制权是两回事。萩原守一则选择回避问题，仅提议“接续商议”[36]。赵尔巽进而回函，明确指出此交涉“专以交还我国管理为目的”[37]。受赵尔巽去职影响，此后中方史料有所失载，仅称“未续委员与日员再议”[38]，但据日本外交档案，发现两国交涉实际并未结束。

1907年1月，继任东三省总督的徐世昌再次提议双方谈判，并列出谈判基础两项：一是继续要求关东都督府归还辽东盐政管理权，二是承诺日方归还管理权后，可按当时盐产量以每石0.6日圆的标准返还日本当局的税收损失。[39]针对该提案，辽东日本盐商认为可以继续磋商，只是补偿细节需要斟酌。[40]但双方立场终归相去甚远：清政府意在回收管理权，一旦收回，自不再允许日商产盐，更不必提将盐外销，因此只能提供一次性的买断补偿；而日商的立场则建立在持续出口自由的基础上，认为一次补偿只能对应一次出口。是以两国第一轮交涉无果而终。

此后，奉天方面加大了对辽东盐的稽查力度。同年（1907）1月，东三省盐务总局在公主岭火车站查扣了中国盐商高士芳等代销的大量辽东盐，为此日本总领事来函，抗议中方侵越了日方对南满铁路沿线设施的执法权。[41]2月，长春缉私分局查扣旅顺日商中马熊偷运的六十四包盐斤。3月，四平街缉私分局查扣大连日商坂本平七郎偷运的近三万三千斤辽盐。这均引发日本驻长春领事馆和驻奉天领事馆的赔偿索求。[42]进入4月，鉴于偷运事件屡屡发生，奉天省强制关闭了南满铁路沿线的数家日本盐栈，没收全部存栈盐斤，并驱逐盐商出境，还再次向日本领馆声明食盐历来是中国国有专卖商品，严禁进口。日本方面则提出严正抗议，要求中方赔礼道歉并赔偿日商损失，双方矛盾激化。[43]为此，赵尔巽再次致函日本代理领事吉田茂，表示中方之所以将工作重点转向缉私，恰因两国在盐政管理权属这一“根本上问题”始终存在争议。因此当务之急是重新接触，开启谈判，才能息“无谓之争议”[44]。

日本驻华公使林权助同意这一看法[45]，双方开启第二轮谈判以缓和气氛。东三省盐务总局趁机提议可以用包买形式每年从“关东州”进口7万石食盐，收取每石4.5日圆的盐税，再按每石1日圆的标准返还给关东都督府，实收每石3.5日圆。除此之外，辽东盐绝不准再卖入中国其他地区[46]，庶几调和两国的管理权争议。日方对此方案总体认可，但提出中方的进口额需提高至每年20万石，税收返还标准也要提升至每石2日圆。[47]东三省盐务总局与日本领事就此草案不断磋商，然而双方因收买标准不能达成一致，谈判遂在8月再次中止。[48]

中方在此轮交涉中仍未放弃盐政管理权属，但以更加务实的态度与日方商议官买细节，显示谈判之路尚未堵死。很快，唐绍仪上任奉天巡抚并做出重大让步，情愿将征税标准调整为库平银三两，折合2.55日圆[49]，这较中方最初提议的税率即3.5日圆，已经降低了37%。此后一直到民国初年，双方还就补偿细节进行过多次商讨。直到1913年7月，民国政府奉天盐运使邓邦述终于和日本盐商代表正式签署辽东盐进口合同。该合同有正式条款七项、补充条款三项，补充条款正是双方后期的谈判焦点，兹将其内容整理如下：

一、 租界内产盐每年准销奉省七万石，三年后加一万石，六年后再加一万石，九年后再加一万石，至三次连原额共十万石为止。

二、 东三省督抚认约盐税每石库平银三两。

三、 租界内出口之盐应交中国税金，照关东洲办事大臣所收之数加倍。如每石现收六角，中国取一元二角。此后关东洲办事大臣每石增收税金无论多少，中国一体照加倍征收。租界内出口盐税由盐务局派员前往会同日员征收。所有出口之盐不得在中国沿海、沿江地方售卖。[50]

仔细分析协议，要点之一是中方承诺每三年增加一万石进口，共计九年达到十万石的目标额，希望以此打消或至少压制辽东盐商的走私冲动。要点之二是将中方原定的转移支付政策，调整为在日方征税标准上加倍征收惩罚税，如此一来，若日方先行加税，辽东盐售价就要叠加两倍税款，成本低廉的优势将荡然无存。以上要点既能抑制辽东日本盐商的产销积极性，也间接削弱了关东都督府在财政上对当地盐税的倚重，其间制度设计及考量相当精密、深远。值得注意的是，中日双方虽然谈判达成，但还是回避了最初的核心议题——盐政管理权的归属。

权属未定而协议已签使这次交涉后续面临诸多麻烦。一方面，北京国会怀疑此协议出卖了盐政主权，“邓运使收买金州滩盐案，财政部主之。参议院、众议院均不谓然，迭次提出质问，责令废约”[51]。另一方面，交涉过程的一波三折也给舆论很大的想象空间，当时有大盐商背景[52]的《谈盐丛报》就质疑：

曩日奉天盐运使邓邦述以奉省产盐减少，恐供给不众，拟向日本制盐公司购买百万斤以资补助，曾以此旨照会奉天张金波都督……当答以勿庸输入外盐……然据日人方面之言，日本制盐公司以前六月三十号经奉督及北京政府之同意，与盐运使曾订结协约……张督此种回答实违反以前之约，拟即日经由关东都督向奉天都督提出正式抗议。既据日人所谓六月间已订协约，张督不应忘之，政府不应拒之，其中或有别项?櫶?，容探实再志。[53]

从前述考察看来，所谓“邓邦述拟向日本购盐以资补助”云云，实与交涉协议承诺的进口盐斤是一回事。但奉天都督张金波作为当地高级官员竟不知此事，以致“勿庸输入外盐”一语引发日本抗议，这一隐情或暗示签订进口协议的内部阻力很大。

果然，继任东三省盐运使的罗振芳甫一上任，就要求财部取消协议。其直接理由是收买价格太高，“非赔折不可”[54]；更重要的理由是协议没有限制日商新开盐滩，中方也不可能有辽东地区的盐政执法权，所谓管控只是空话，“查前项契约，纯属贸易性质，只能诉之法律”[55]。在国内的重重压力下，1915年4月中方向日本盐商赔偿五万日圆违约金，前订条约自动废止。[56]回顾这桩漫长曲折的中日交涉，既证明政府设想的赎买策略实际行不通，也表明食盐进口问题十分棘手，用心良苦的官买策略非但没有带来政策通融的空间，相反还在质疑声中破产。

前文复原的两桩案例足以表明食盐进出口管理颇为复杂，但清政府对此的书面态度其实十分简洁，就是不予承认并全盘封禁。早在1858年中英签订《通商章程善后条约》时，其第三款即略谓“凡有违禁货物，如火药……及内地食盐，以上各物概述违禁，不准贩运进出口”[57]。然而，书面原则并未完全执行，不仅进出口管理双双突破禁令，而且政府对二者的实际容忍程度也不尽相同。更需注意的是，远在西方条约体系进入中国以前，食盐就是传统的内销专卖商品，因此“不准贩运进出口”作为涉外盐政的书面原则，其制度精神传承久远。总之，条约划定的界限远不足以构成政府处理涉外事务的全部策略。仍有必要重新梳理两桩交涉的前因后果，探究当局决策的多种现实考量。

（一） 出口管理中通融外销的民生和外交考量

在日使借运案中，外务部在马廷亮回函前并不清楚山东盐外销韩国的状况，一度准备对日方“出谕示禁”的要求妥协。但在获悉在韩侨商的解释，即山东盐斤输韩并无事先谋划、不构成走私，只是附丽渔业的小规模商业活动后[58]，外务部才开始用“查禁大帮私盐，而渔船剩盐从宽免禁”[59]的说辞搪塞日使。但无论如何，侨商手中的渔盐追根溯源还是食盐，在清廷已有禁令以及日本不断交涉的压力下，何以要网开一面?笔者分析这有两大原因，一是为维系民众生计及土货销售的需要，二是盐政管理的空间范围本身就很模糊。

先来看民生因素。食盐是清末韩国从中国进口的第三大商品，仅次于茧丝和木材。[60]1908年韩国共进口268千圆的食盐，均来自山东沿海，占当年总进口额的14%。[61]如此大规模的食盐贸易自然攸关商民生计，但其中渔盐只占极少分量，真正的产品主体恰是侨商一再否认的大帮私盐。其实，私盐和渔盐都以食盐的名义报关，韩国海关税则也从不作出区分。[62]另外，渔盐的用途主要是腌鱼保鲜，如果出口食盐当真以渔盐为主体的话，就能相应观察到咸鱼对韩的出口价值或出口数量[63]远超食盐，但事实恰恰相反。

表1统计了1905—1909年中国对韩出口食盐和咸鱼的价值。表中仁川、甑南浦是韩国进口中国物资的枢纽港。据表1可见，中国对韩的食盐出口额始终高于咸鱼出口额一个数量级。在1908年，咸鱼出口达到相对最高的34.3千圆，但也只占同年食盐出口额的12.8%。尤须注意的是，与日方相比，中方的统计数额更高。例如，表中第四行显示，仁川领事馆报告1908年山东盐出口72.1千圆，这比日方记录的58.4千圆高23.5%。甑南浦副领事报告山东盐出口123.8千圆，又比日方记录的数值高55%，这均从侧面证明了侨商的说法具有欺骗性。真实的情况是，山东盐出口韩国并没有小股渔盐或大帮私盐的区别，所谓渔盐基本就是私盐，侨商是借着卖渔盐之名行大规模贩私之实。[64]换句话说，渔盐销售其实成了食盐出口得以实现的制度缝隙。

表1 清末中国对韩国出口食盐和咸鱼价值统计（单位：千墨洋圆）

由于渔盐必须由船家预先买好才能在出海腌鱼时使用，官府管理难以及时触及，存在诸多套利乃至走私空间，故其配给方式长期是传统盐政运作的薄弱环节。尹玲玲就注意到各地渔盐管理存在许多地方性操作，很难一概而论。[65]杨培娜则指出，直到清代中期，广东、浙江、两淮、福建等地才形成相对稳定的渔盐配给制度。[66]而在本文关注的鲁东沿海地区，情况则更为复杂。依清制，鲁东的青、登、莱三府以下十六州县向例不属官盐行销范围，听由民众自产自销。[67]该地沿海居民多以捕鱼为业，对渔盐需求极旺，“所需盐斤动以亿万”[68]。赵建洋据此发现鲁东民众甚少用本地出产的煎盐作渔盐（因盐性过燥会影响腌鱼质量），相反青睐隔海遥望的“关东大盐”（即辽东晒盐），两地民众曾围绕渔盐配销有过多次纷争。[69]

伴随鲁东沿海社会经济逐步发展，与周边经贸联系日益加强，各种盐类物资交换和分配更加频繁，盐斤外销需求也更加强烈。及至清末，由于制度惯性和市场需求的共同推动，渔盐出海现象也扩散到国境以外。这类情况已被部分开明官员捕捉到并力图将其完全合法化。如在光绪三十年（1904），清廷使俄大臣胡考即主张以山东渔盐作为中国特色土产大力向俄国推销，以开拓“新发见此一种利源”[70]。他认为借助近代土货对外拓销的合理需求，盐品出口不一定要纳入传统盐政管理的范畴，可以视为普通商品的外贸行为存在。可见，山东沿海盐业与外地特别是辽东盐业关联已久，因此盐斤出海并在不同地区继续交换也历来为官府所默许，这是考察清廷对当地食盐出口的灵活态度时务须注意的制度惯性。

当局通融外销的另一层因素则是盐政管理的空间范围本身就很模糊，这又与外交因素紧密挂钩。甲午战争以前，中朝政治关系不是近代民族国家意义上的国与国关系，而是从属于“虚实参半”[71]的华夷秩序圈，外交上如此，经贸上也类似。早在光绪九年（1883）《中朝商民水陆贸易章程》签订之前，总税务司赫德（Robert Hart）就曾向总理衙门质疑：“虽稔知朝鲜系中华之属国，而未识应视为外国?抑与中国各省无异?此项分别自与各关办法有所关系。”[72]赫德的疑问其实是要求澄清朝鲜王朝是否属于中国的直省，这对海关管理影响甚大。李鸿章相继给出两种意见，先是认为朝鲜显然不是直省，进出口管理制度和税则自可不同于内地。[73]而在英、德相继与朝鲜通商后，他又表示“朝鲜商民前来中国内地卖货者，中国亦应视同华民，一律同沾利益”[74]。在清政府的模糊态度下，海关最终只禁止了食盐进口，但对出口始终没有明确规定。[75]

这种矛盾感更集中地体现在清政府指导朝鲜制定的外贸政策上。一方面，李鸿章“手定”[76]的《中朝商民水陆贸易章程》第三条规定，山东沿海渔民只能在朝鲜海域捕鱼，如果前往朝鲜口岸“私以货物贸易”，就要“船货入官”[77]。另一方面，同样由清廷制定的《朝鲜海关税则》却未将盐列为管制商品，相反朝鲜海关还可对其征收8%的进口税。[78]在这种特殊的中朝关系下，跨国盐贸的法律界定十分模糊：既可以理解为朝鲜是清朝直省，中朝盐贸是国内盐业经济的组成部分，无论私盐出口、渔盐出口抑或官运出口，本质都是国内跨区行盐的某种特殊形式，理当允许；也可以认为朝鲜实际是外国，中朝盐贸应该严格遵守条约原则加以禁止。

正因为模棱两可，中国食盐出口成为山东沿海渔民和在朝侨商的谋生之道，景况繁荣。但在甲午战争以后，朝鲜王朝主动脱藩属化。[79]此时侨商继续组织渔民循旧例贩盐，就令清廷处在管理应否的尴尬中。如果依照日方所请禁止贩盐，民众的传统生计将被阻断；如果不禁止，又给日本的外交施压提供了正当理由。外务部面对如此两难，坦诚道：

东省私盐出口，禁则于华侨商业既有妨碍，且适以成盐运会社垄断之谋；不禁则日本必借口食盐出口不为禁止，恐于条约不无关碍，事处两难。[80]

以交涉结果论，中韩盐贸的状态尚未改变，侨商可以继续以卖渔盐之名行贩食盐之实，看似没有损失。但受日方交涉压力，中方还是承诺对食盐出口进行分类管理，这本身就意味着“内地”概念逐步明朗，涉外盐政管理的模糊空间自然也逐步丧失。[81]

（二） 进口管理中从计划官买到放弃官买的决策考量

在东三省收买辽东盐交涉中，中方最初只愿与日方商谈盐政管理权归属，后来转谈官买并达成协议，最后中方又不满协议内容主动毁约。那么，为什么中方在盐政管理权未定的情况下就向日本妥协?既然签署条约，为何又要毁约?前文对此案的复原主要侧重于日文档案，以下再参考《东三省盐法新志》等盐法志书，从中方视角对其前后管理逻辑的变化加以梳理。

首先，中方之所以不惜暂时淡化管理权属也要阻止食盐进口，是因为进口对国内盐政制度有直接且显著的危害。东三省盐务总局会办杨毓璋在致徐世昌信中明确谈道：

租界盐滩关系盐务全局。若不亟图收复，议定办法，不特奉省沿海私盐侵灌，堵缉为难。而此缉彼来，将起无穷之交涉，开意外之衅端。且外人晒运此端一开，均足掣动沿海各省盐务，为患滋大。请查照前案，速派贤员与日开议，以挽利权。[82]

杨毓璋担心租界盐进口形成先例，引来“无穷之交涉”很好理解，而“均足掣动沿海各省盐务”一说需稍加引申。在中国传统盐政中，分区行盐和引岸专商体制要求各盐区流通的食盐不得逾越各自引岸，否则即视为私盐。但即便是私盐，也只是在国内各盐区的管理薄弱或交界地带“动态地、弹性地”流动[83]，其实质仍是依附国内盐政的整套运作体系而不是另起炉灶。政府方面在特殊情况下虽然可以指定不同引岸的食盐互相调剂，但也没有跨国调剂的先例。刘翠溶曾总结这种特征为“不完全竞争下的整体市场”[84]。亦即辽东盐大规模进入东三省，不仅对当地缉私造成压力，也会对国内盐业市场有连锁冲击，甚至产生体系性、制度性的影响。

第一轮交涉的具体负责人，时任兴凤道道员钱鑅对此有更清楚的认识。他认为食盐进口“悬为厉禁”，现在迫于形势与日商签订官买形式的兜底协议，只是“议购之举于禁令之中”的权宜之计，下不为例。且情况一旦有变，中方就该主动毁约：

盐政为我国专利主权，外盐不准进口载在约章，悬为厉禁，本难通融……是以有议购之举于禁令之中……此次收买金县租界中国人盐滩，与他处情形不同，他处不得援以为例。收买之说本属一时权宜之计，将来如有窒碍，所定合同可由我随时作废。[85]

有这样的预先筹划，就不难理解毁约不仅是源于协议内容激起的朝野反对和质疑声浪，还因为日商不断新开盐滩而中方鞭长莫及，原定的管理策略无法贯彻。关于这一策略，东三省当局在第二轮谈判前也有更直接的披露：

与其外人迫我于不得已而后应之，何妨就其所愿而设机以待其应允……收买金滩余盐之策更不能缓矣，订约周密，治理精当，事机不可再失。一俟此策既行之后，盐数有稽，滩场有范。彼无所拓张，则势力渐缩，我因而施购回之中策。浸而强弱异势，收回租界，其事机亦定于此。[86]

换言之，官购余盐之举是“设机以待”的曲线救国策略，不仅可以替代缉私、保护国内盐政，还可以借助设计精密的税收政策削弱日本政商两界在“关东州”的经济基础，其终极目的是规复国权、收回辽东，属一举三得。不过，这些目标都因官买策略破产而告终结。令人唏嘘的是，回避管理权争议的官买策略本是缉私压力下的创新之举，但在中方被迫撕毁协议后，不仅权属纠纷没有解决，盐政部门也要重回缉私老路，进而导致海外食盐相较之前更多地涌入国内，“不经海关验明，夹带输入之洋私无数”[87]。

从本文复原的两桩交涉来看，“内地食盐不准贩运进出口”[88]的书面原则常与实际情况冲突，主政者亦面临不同程度的决策困境，最终形成差异化的管理策略。进口食盐，会直接破坏国内盐政体系，致使政府在内外压力下放弃官买；出口食盐，对国内盐业没有直接冲击，相反能在兼顾民众生计或推动土货出口的同时彰显宗藩关系，因而得到政府一定程度的默许。但前文针对进出口管理差异的讨论尚忽略了一种潜在情形：如果日方确切得知中国盐的外销结构实际以私（食）盐为主体，并据此展开交涉，中方究竟会采取怎样的应对策略，是继续施行立场模糊的分类管控，还是一刀切禁止所有形式的出口?这一假设固然无法通过实证研究解答，但不妨由此继续讨论中国涉外盐政整体运作逻辑的演变，或可得到一些启发。

传统时代的盐政运作既有专卖机制，亦含市场机制，两者并非截然对立的二元关系。但鲜明的专卖色彩毕竟是传统盐产业区别其他行业的主要特征。[89]政府和少数盐商之所以能从盐务获取超额利润，也主要是因为国家赋予的垄断经营权大大减少了有效的国内竞争。譬如据何柄棣估计，在清中叶全国最具代表性的两淮盐业中，经营利润就高度集中于三十个总商身上。[90]也就是说，在国内实行食盐专卖必然要求专卖的受益群体和地理空间互相绑定，而涉外事务恰恰会破坏这种固化结构，成为所谓“不准贩运进出口”原则的出发点。然而近代东北亚地区的国际形势迫使盐政当局被动卷入各类盐政交涉，进出口禁令形同具文。在此过程中，真正贯彻禁令较彻底的只有食盐进口，其深层原因是从海外进入的、自成一体的盐业市场经济会对国内既有的专卖机制造成整体破坏，可以理解为对传统盐政体系的一种脆断性“颠覆”。

相较之下，食盐出口的雏形早已在沿海社会的渔盐出海和物资交换中孕育，制度缝隙长期存在。总结其实现的具体路径，第一步是政府将原已默许的渔盐出海扩大解释为食盐出海，也即概念的扩充；第二步是商民将食盐出海的地理空间从本国不同地域（山东半岛与辽东半岛）推广到国境以外的宗藩地区（如朝鲜），也即空间的扩大。总的来看，食盐出口不仅具有制度可能和现实需求，也甚少有严重的直接后果，可以视为对传统盐政管理体系自然且缓慢的“渗透”。

申言之，进出口管理的不同实态反映出政府对盐政运作中非专卖机制（包括市场机制、国际政治的影响等等）的容忍程度，后者则进一步受限于国内专卖体系的行政安全程度。而行政安全是一种相对的定性概念，无法量化，因而前述的假设性问题难有确切答案。其实，这在文章开头提到的周馥事件中就有显露，当时户部否决食盐出口的理由是出口盐可能化为私盐，存在倒灌回国风险，但这种风险性有多大，是否大到必须绝对禁止出口的层面，则不在其考量范畴。

可见，本文总结的食盐出口管理的灵活性特征并不绝对，只有在与进口管理的同步比较中才能彰显其相对意义，进口情况亦然。如果单以决策机制的严谨自洽与否作为评判标准，则清末以降的涉外盐政显然不够规范，仍有浓厚的前近代[91]色彩。回顾其演变历程，差可明确的是，涉外盐政是传统盐政在近代时期被迫调适进而产生的新面向，其真实管理原则与其说是一律禁止进出口，毋宁说是在维护国内专卖的前提下，尊重必要的对外市场交换。从这个意义来说，近代中国盐政“涉内”与“涉外”的运作逻辑，不仅在时间上延续，而且在内涵深处也保持相当稳定。

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