马楚婕 | 以府辖卫：明代军民府的制度嬗变

《历史地理研究》2023年第3期，第31—41页

明朝建立之初，规定民户立民籍，由布政使司系统管理；军户立军籍，由都司卫所系统管理，军民两大系统“彼此颉颃，两非属”[1]。设置于边疆民族地区的军民府则是例外，军民兼治、文武并存的双重特性赋予其较普通府更为重要的政治地位和权责。作为一种由羁縻向经制过渡阶段的特殊行政建置，军民府的嬗变轨迹可为王朝治策推进边疆内地化的进程提供参考。

周振鹤在论述土司体系时，将军民府视为文职土司，他指出，明中期以后，文职土司地位上升，可下辖武职土司。[2]郭红等认为军民府是一种地方自治方式，官员多为土著，且无权控制境内的卫所军兵。[3]李新峰揭示了明代的军民府自元代承续而来，在发现明代各军民府的下属机构无千户所等军事编制单位的基础上，提出军民府的“军”必指土军。[4]上述将军民府与土府等同，或军民府属于土府的观点在学界普遍存在，这与史料记载的零散和混乱不无关系[5]，使对军民府制的认识愈加难以厘清。

近年来，罗勇、蔡亚龙等从不同视角深化了对军民府的研究。罗勇着眼于明代永昌军民府的设置过程，认为军民指挥使司向军民府的转化是出于经济因素的考量，“军民”之称是由于卫所体系的舍人、军余甚至屯军等附籍于府，通过设府可以缓解军民指挥使司无法解决的人地矛盾。[6]蔡亚龙则梳理了明初对元代军民府继承与改建的情况，认为明代的军民府大部分由元代的路军民总管府沿革而来，军民府的设置反映了元明两朝的边疆治理观念。[7]

可见，学界目前对军民府的认识尚未统一，甚至对军民府这一特殊行政建置的定义、内部结构、发展演变等基本问题还未有定论，亟待研究。本文关注到明初设置的军民府皆为土府，但明中期以来，新设的永昌、黎平、遵义、平越、贵阳、安顺六个军民府均以流官治理，不再具有羁縻性质，军民府制度在此期间发生了明显嬗变。事实上，军民府和土府并非等同或包含的关系，而是互有交叉。永昌等六个军民府在设置目的、性质、统属等诸多方面已与此前的军民府大不相同。明代是军民府制度的成熟阶段，尤其是经历中晚期的制度嬗变后，军民府与地方治理体系结合得更加紧密，成为统合督抚、兵备道和卫所、土司，维系边疆稳定的重要环节。

军民府制度肇始于元代，多设土官对其辖地进行羁縻统治。明代踵元故事，在元代军民府制度的基础上进行调整，维持了边地的稳定。明人丘濬曾评价道，“所谓军民府及军民指挥使司者，又兼设土官以辖其夷人，随其地而设其官，因其俗而为之治。善者授以职，恶者分其势，是盖得有虞分背之义、《禹贡》丕叙之意也”[8]，点明了军民府是因少数民族的特性而灵活设置，因地制宜、因俗制宜。明初设置的武定、车里、普安、普定、乌蒙、乌撒、芒部等诸军民府均因忠顺朝廷得以世袭土官，性质与土府类同，享有较高程度的自治权。思恩军民府是明朝沿袭元制而设置的最后一个军民府，正统年间，土官岑瑛因军功而受到嘉奖，使思恩地区得以由土州升土府再升为军民府。此后直至明朝覆灭，未设置新的军民土府。

明代军民府的制度嬗变与卫所息息相关。卫所自明初起在全国范围内普遍设置，与府州县体系有明显的分界。学界认为这种严格分界在明代中后期逐渐消解，卫所的管理、土地、人口与职能向民事转移。[9]在“民化”的过程中，卫所军士与当地百姓的矛盾逐渐暴露并扩大，在边疆民族地区尤为明显。如正统八年（1443），兵部尚书王骥等奏报贵州卫所官军侵占当地夷民田地，夺其妻女，尤其以安庄卫镇抚卢聪和普安卫镇抚何鉴最为暴横，被称为“卢里虎”“何净街”，其上司也不能控制。[10]在缺少制衡的情况下，卫所官兵成为难以制驭的骄兵悍将。卫军欺压百姓，百姓转而为盗，又因军户逃离卫所，战斗力衰减，无法有效约束周边土司，土司与盗寇便相互勾结，肆意妄为。万历年间贵州巡按宋兴祖曾直言：“呜呼！去设卫设军之初意远矣。”[11]尤其是播州之役后，流盗众多，他们利用西南地区山高谷深的地理形势，“窜入各寨潜探消息，与苗仲做脚串同勾引，日益猖狂”[12]。当时川广云贵四省羁縻州司地区“盗来放火，军来杀我”[13]的流言广布，以致民心惶惶。

针对卫所的诸多弊病，时人逐渐意识到这是军民分离、事权不一导致的结果。嘉靖朝文人田艺蘅认为明代军民异籍之后，“天下事如血脉之不通、肩臂之相使，无怪其联属之甚难矣！况卫所、有司之不相统摄，钱粮刑名之各为总理，变起于仓卒之际而取辨于行移之间，此虚文之所以日烦而实效之所以难责也”[14]。正是因为有司、卫所互相独立，无法进行统合，造成了诸多掣肘与不便。

明中期之后，文官权力地位明显上升。随着总督、巡抚和兵备道的设置，文官对卫所体系的管理日益深入。《大明会典》载：“国初，兵事专任武臣，后常以文臣监督。文臣重者曰总督，次曰巡抚。”[15]明初总督、巡抚因事而设，事毕即罢，并非定制。嘉靖至天启时期，督抚制度逐渐成熟，走向地方化、正规化[16]，成为节制文武、总管一方军政的封疆大吏，权力和地位高于三司，“实当行中书省之任”[17]。朝廷以文制武，由此强化对地方军事力量的把控，有利于中央集权的巩固。但总督、巡抚主要负责协调省一级的军事力量，对于府一级则无暇顾及，兵备道的设置弥补了这一缺口。兵备道由提刑按察使司分职而来，弘治之后大规模出现，多在北方“九边”和少数民族分布地区[18]，直接参与地方上的军政事务，卫所武官不得干预，“其始欲隆其柄以钤制武臣、训习战士，用防不虞”[19]。兵备道的主要职掌是兵马、钱粮、军屯、水利、司法等，受总督、巡抚直接管领，起到连接上下的作用。

但新的问题接踵而至。由于边疆险远等原因，西南几省兵备道出现无人在职，甚至数道同时缺官的情况。如万历朝乔璧星任四川巡抚期间，指出川省“藩臬守巡兵备等道见任地方者，落落晨星，一人常兼数篆，一道遥制千里，顾此则失彼”[20]；“守巡上下川东、守巡川西、分守上川南、分巡川北、叙马泸建昌等道俱缺官，数年间虽经铨补，多未奉旨；蜀地万里，即奉旨前来者，亦难以遽至”[21]，建议就近题补。即使官员实际到任，也因其自身品德才能的参差而治理成效各异。嘉靖朝贵州巡按王杏曾上奏《又议条陈军民利病事略》痛斥管辖五六卫所、统领数万军丁的兵备道官员“依阿鲜淟”，毫无顾忌地剥削百姓，故而建议“遴选素有风力堪协物望者擢居兵备，不得漫以边方戍务，为简僻之职。而任其职者，亦不可以为才力不及之官”[22]。

但是，依仗兵备道官员自身素质的想法治标不治本，还需通过制度设计来规避。基于上述种种原因，兵备道的治理成效并不尽如人意，尤其是在需要统合府卫、彼此接应之时，则“每每苦于无所责成”[23]。由此，如何有效辅助兵备道制衡卫所，并使府与卫紧密配合，成为明中期以后的封疆大吏必须面对的问题。

成化十年（1474）贵州都匀设府时，都匀卫指挥使司（设于洪武二十三年）已驻扎近百年，根基深厚，明宪宗担心首任知府凌文献新官上任，不熟悉当地情况，曾谕戒之“凡系夷情，务要与都匀卫指挥协合议行”[29]。不难看出，在朝廷的规划中，都匀府卫并重，府甚至受到卫的影响。相较之下，永昌军民府设置后拥有的权力更大，无须受卫所制约，甚至还可在一定程度上决定腾冲军民指挥使司等卫所的命运。嘉靖三年（1524），为加强永昌军民府的民政控制，知府严时泰以“土官不职，甚为民患”[30]为由，奏请将腾冲军民指挥使司改设为腾越州，金齿千户所和永昌守御千户所并入保山县。此后永昌军民府辖腾越州、永平县、保山县和数个安抚司、长官司。

嘉隆两朝西南地区政治局势总体稳定，但随着人口流动、区域开发带来的经济和社会变化，军、民、夷之间长期积攒的矛盾纠纷于万历朝集中爆发，“五哗六哗”之变（又称“五开卫兵变”）便是其中的代表性事件。宣德九年（1434），朝廷迁黎平府至五开卫，府卫同城，但府属黔省，卫属楚省。这种“犬牙相制”的控驭策略，为地方社会埋下了不稳定因子。初期府卫尚能勠力同心，共同钳制苗民，但弘治朝之后“边境渐安，军夷皆富，则猜嫉转甚，居常合众为款，借号曰御苗”[31]。至万历朝，军民矛盾激化，最终引发兵变。万历八年（1580），以五开卫下辖六所头目刘应、胡国瑞、卢国卿、周官、姚朝贵、刘高纠集卫所军士哗变，称为“六哗”。与此同时，五个长官司所辖天甫、银赖等寨苗民纷纷响应加入，称为“五哗”。九年，湖广巡抚陈省甫一上任，便紧急奏请由湖广调兵四千人前去平叛，并于次年率部攻下五开卫。时人认为此次兵变由“军民耦俱相猜”[32]导致，陈省亦思量黎平府与五开卫并置不利于长治久安，旋即上呈《议处五开疏略》，请求升黎平府为黎平军民府，以五开卫所军舍听黎平府专制：

万历二十四年（1596），播州土司杨应龙起兵反明，“万历三大征”之一的播州之役爆发。是时朝廷的重心在东征朝鲜御倭，对西南地区兵力部署不足，只能消极防御。杨应龙势力日益扩张，占领并洗劫川黔城镇、卫所、土司等，声势浩大。二十七年，朝鲜之役结束，朝廷委任李化龙节制湖广、四川、贵州三省军务，进剿播州。次年六月，各路明军会师海龙屯，杨应龙兵败自尽，结束了杨氏家族自唐代以来对播地的世代统治。

在处理善后事宜时，总督李化龙和贵州巡抚郭子章就是否应在播地继续设置卫所产生了分歧。是时卫所废弛，战斗力弱，却耗费巨大，朝野之中多有卫所官军“有费而无益”[38]的言论。郭子章列举先前已经改流的石阡、思南、思州、龙安、马湖等府都未设置卫所，而是将卫所军士的军饷用在更侧重实战的营兵劲卒上，提议“惟设二道一参以弹压于中，每二县设一守备以防御于外，则西南半壁可恃无恐”[39]。李化龙则认为基于播地的实际情况，卫所不可或缺：“播州地方千里，山川险恶，夷汉杂居，又逼临二大土司，时有启疆之志。必须设官军、建屯卫，以明居重驭轻之势，而消睥睨跋扈之心。”针对卫所军费不足的问题，他提出了折中的办法，即军屯余田的赋税纳于各州县，以供卫官俸廪和军费之用。[40]在李化龙的坚持下，播州地区的卫所得以保留和新建，但为改变其积弊已久的势态，郭子章议设黄平军民府：

黄平府军多民少，比例悬殊，处理日常事务时多有障碍，卫所军队常不配合。为增加府的权力，应当加“军民”二字彰显地位。后据驿传道副使尤锡类与贵阳府知府刘冠南会同勘察，发现黄平地域狭小，户不满三百，不宜建府，故降为黄平州，将府治移至平越卫，是为平越军民府。[42]

郭子章称“建平越军民府于卫城以统之”[43]，点明了平越军民府和平越卫的关系。军民府和军民指挥使司同为军民并治的行政建置，不可共存。因此郭子章在军民府设置后，便着手恢复军民卫为一般卫，由其所言“龙里、新添、平越、普定四卫原颁印信系军民卫，今龙里、新添二卫有府官驻镇，平越卫有平越军民府、普定卫有安顺军民府控制，四卫印信应去‘军民’二字”[44]可以看出，他对军民行政建置的认识清晰准确，避免了因机构重合带来的十羊九牧之弊。

万历二十九年（1601），朝廷将播地以娄山关为界一分为二，“关内属川，关外属黔，属川者曰遵义，属黔者曰平越……府州县名俱钦定。其二府与贵州贵阳府俱加‘军民’二字，以便兼摄”[45]。从此，原播州宣慰司分成遵义和平越二军民府，平越军民府属新镇道专辖。[46]同时，贵阳府亦加“军民”二字，升为军民府。

安顺军民府在明代贵州设府最晚，是时贵州已有黎平、平越、贵阳三个军民府，渐成体系。万历三十年（1602），原贵州巡按宋兴祖已改任云南巡按，仍心系黔地，担心“军务单弱而不振，军卫辽阔而难摄”，便奏请于上六卫（威清卫、平坝卫、普定卫、安庄卫、安南卫、普安卫）区域设安顺军民府以资控驭：

奏请很快得到朝廷的批准，同年即“升贵州安顺州为安顺军民府，铨补知府、推官、经历各一员，礼部题铸印信”[48]。

从奏疏内容看，宋兴祖对军民府的职能设置考虑得更为全面。首先，贵州下六卫（龙里卫、新添卫、平越卫、清平卫、兴隆卫、都匀卫）有平越、镇远、思州、铜仁、黎平五府，而上六卫只有安顺、永宁、普安三州，就治理格局而言，极不协调。上六卫由威清兵备道统领，但威清道并未有效控制之，达不到弹压目的，以致边地不靖。将安顺州升为安顺军民府，可在节省设府支出的基础上有效管辖地方事务。设推官而不设通判，是因为推官掌理刑名，可对卫所军官形成有效的威慑作用。如此，安顺军民府统领上六卫，比威清道更能深入地方军务。万历年间，道与府州县的职责分工明确，“一应地方夷情及米盐兵食所赖以弹压提衡者在守巡各道，而都征绥集在府州县”[49]。军民府虽与其他普通府共同处于兵备道的节制之下，但相比而言，军民府的职掌在一定程度上与道类同，弥补了道制在深入地方军事管控时的不足。

此外，设置军民府还隐有防备水西土司之意。处理播地善后事宜时，吏部直陈：“臣等看得军卫、有司之设，所以备其不虞为至要。”[50]播州之役胜利的重要原因在于水西安疆臣、安尧臣兄弟对朝廷的支持。平播后，水西土司获得大片土地，势力更盛，朝廷将其视为心腹之患，认为“水西之必反，数十年来无智愚知之，而无一人敢言之，言则速之反耳”[51]。在制度设计层面，贵阳、遵义、平越、安顺四军民府的设置恰好对贵州宣慰司形成环绕之势，利于震慑土司，一旦发生叛乱，亦可统筹调动周边卫所军队，提高军事效率。

通过上述分析，明代中晚期军民府制度嬗变的脉络逐渐清晰。永昌军民府初设时，朝廷即确立了军民府高于卫所的政治地位，民政系统渐次将卫所系统部分吸纳；设置黎平军民府时，出现了军民府专制卫所的明文规定，但并不具体；郭子章、宋兴祖等官员主政贵州后，推动了军民府制度的进一步发展。出于播州之役的经验总结，同时也为了防备水西安氏叛乱，明确了军民府的职责，形成了“督抚—道—军民府—卫所”的控驭体系。明代军民府的改制具有分水岭式的重要意义，此后，军民府居卫所之上，以文制武的治理思想被沿用。天启年间，四川总督朱燮元平定奢安之乱后，同样面临善后处理的难题。他认为仍需设置卫所，但应交由军民府提调监督，譬如属于威清、安平兵备道的卫所受制于安顺军民府，属于贵宁、毕节兵备道的卫所受制于贵阳军民府，如此则“划界分疆，各有专任，可免委辔窃衔之虞矣”[52]。

军民府改制后，对西南边地的政治状况和格局产生了深刻影响。首先，将原属卫所的土民归于民政系统管理，缓解了与周边土司的关系。明朝帝王基于“惟以安民柔远为重，不以开疆辟土为功”[53]的羁縻策略，一直未曾大规模改土归流，而是多以卫所进行钳制。但由于未设民政机构，土司相关事务只能交由卫所武官处理，他们或不通晓汉字，或恣意妄为，“日削月割，以致于尽而不顾其后”[54]，致使地方政令不能及时传达，政务不能有效处理，地方秩序趋于混乱。积年累月，百姓怨声载道，常有土官请求改隶布政司体系。正统十二年（1447），金齿卫下辖永平县土县丞马震以“先被本司官舍旗军倚势骚扰，逼民逃窜，近又被附近永平千户所官舍旗军放债取利”[55]为由，请求将永平县改由布政司直接管辖，但并未得到批准。又如程番长官司隶贵州宣慰司时期，“民率苦其政”[56]，长官方勇主动请求改土归流，以文臣领之。朝廷从其请，于成化十一年（1475）改程番长官司为程番府。隆庆二年（1568），朝廷又依贵州抚按官杜拯、王时举言，移程番府入省城[57]，后更名贵阳府。

部分卫所官兵与土司交往过密，以致一有事端发生，则“土司厚赂土官，土官买嘱卫官，坐地分赃，互相隐蔽”[58]，拖欠应纳钱粮，怠惰地方守备，不利于王朝的统治。嘉靖年间贵州巡抚徐问曾上奏《议处地方事宜疏》，建议严加约束贵州地方土官，不许其与卫所军官、军人结亲、交易、往来等，以免“引惹衅端，拽兵仇害”[59]。奈何积弊已久，收效甚微。近代民族学家凌纯声对中国古代土司制度进行过全面梳理，他认为在军民兼辖的实土卫所中，指挥使为世袭，官员夷汉参用，内部军民混杂，实际上这些卫所已经等同于土司。[60]因此，将土司转由军民府统辖，抑制了土司与卫所相互勾结、融合壮大的可能性，消减了不安定的因素。

其次，军民府的设置改变了这些地区卫强府弱的局面。金齿卫、五开卫、平越卫、贵州卫、贵州前卫、普定卫的设置均早于同城府州，是名副其实的实土卫所，即便之后民政系统渐次展布，这些卫所依旧拥有诸多田土、人口，是准实土卫所，具有相当的实力。李化龙曾指出黔地“多陋习而无善俗”，诸多问题皆是因为卫所无流官约束，“以武弁驭悍卒，狠者如虎驭羊，弱者如猫同鼠”[61]。朝廷以军民府加强对卫所武官的约束，在未设军民府的地区，则以同知、通判外驻管辖，使卫所处于文官的制约之中。

但需指出的是，军民府的设置是出于控制地方秩序的需求，为了尽快提高地位，震慑卫所与土司，部分军民府初设时根基不稳，即使之后行政层级渐次充实，但震慑效果如何，是值得质疑的。如前所述，贵阳、遵义、平越、安顺四军民府对贵州宣慰司形成合围之势，初衷是为了战时有效调控军队，但实际情况却差强人意。天启元年（1621）九月，奢安之乱起于重庆。次年二月，水西安邦彦已率军至贵阳城下，开始了长达十个月的围城战。在召集卫军备战时，官兵“延玩如常，策之不前”[62]。贵阳被围，卫所官军竟持观望态度，置省城于不顾，时任贵州提学佥事的刘锡玄感叹道“黔中卫所各官最为无赖”[63]。也无怪乎崇祯年间徐霞客途经贵州时，提出“今州卫同城，欲以文辖武，实借武卫文也”[64]。设置军民府前后，所辖各卫所的职官设置并无变化，府的职官设置也与之前相同。希冀以军民府体现威望，但无配套的制度规定，最终也许难逃“责任未专，事柄未一，虽有治军之命，而无专制之权，虽有兼属之文，而无受约之实”[65]的发展轨迹。似应看到，地方政治局势的变动促使行政制度产生新的变化，军民府虽管辖卫所，但在政治上的节制警示意味大于实际效果。

清初沿袭明制，继续设置上文述及的六个军民府，但卫所的重要性大不如前，军民府对卫所的统属关系基本不复存在。康熙十年（1671），在“自文武分途，府卫均体，每每奉行公事，呼应不灵”[66]的背景下，贵州开始了第一波改卫为县的浪潮[67]。贵州布政使潘超先向朝廷上奏：“内如平越卫原与平越同城，普定卫原与安顺府同城，文武既不相辖，军民未免歧视。似应议裁平越卫，改设平越县；议裁普定卫，改设普定县。仰将该卫之屯地屯丁编为县土县民，县属府管，庶上下相维，军民一体，可以经久无弊也。”[68]同年，平越卫改为平越县，普定卫改为普定县。随着卫所的裁改，军民府中“军民”二字存在的基础无存，不久后即纷纷去“军民”二字，如康熙二十六年（1687），平越军民府与安顺军民府均“因省卫入州府，裁军民字”[69]。

此外，就有清一代督抚奏请去掉府印中“军民”二字的缘由和时间来看，军民府存在的基础是军事管辖权。乾隆三十年（1765），云贵总督刘藻等称曲靖、元江、武定、东川、永昌五府印信俱有“军民府”字样，但该五府“并非兼管军务，亦无营制交涉”，应改铸印文。[70]乾隆四十一年（1776），广西巡抚吴虎炳亦称“思恩府印信旧有‘军民’字样，系前明旧制，今该处并无军卫，名实不符”[71]。上引军民府除永昌军民府外皆为军民土府，但均于雍正朝及之前完成了改流。军民土府改流与改铸印信的时间差说明，自军民府制度嬗变后，地方官员已不再将军民府和土府等同看待。

明嘉靖年间永昌军民府设置后，其民政系统不再受卫所制约，府的地位高于卫。军民府制在贵州更成体系，总督、巡抚总揽全省军政，兵备道在督抚统领下节制若干府、卫，军民府补充道制之缺失，同时也受到道的牵制。督抚、兵备道、军民府在不同层级对军、民系统进行整合，有助于维护明代中晚期西南地区政治军事秩序。这种军民府统卫所的政治格局，被郭子章评价为“为地方计至深也”[72]，此言非虚。

中国古代军民府制度的历史演进大致如下。元至明初，军民府基本为土府，土官世袭，朝廷将其视为拱卫中原的屏障。明代中晚期，朝廷对军民府制度有了新的思考，既继承了军民府高于一般府的政治地位和军民共管的治理原则，又依当地实际情况和行政成本的考量拓展为流官治理的经制府，地位居卫所之上，注重制衡与分权。清初的军民府流土皆有，之后随着卫所裁撤与改土归流进程加快逐渐退出历史舞台。须注意的是，终明一代，都司卫所系统与布政使司系统并行，即使卫所被军民府统管，仍具有一定的独立性，因此鲜见史书中将卫所列为军民府下辖建制的记载，这反映了军民府管辖卫所的特性尚不成熟。

伴随着明中期以来右文抑武的政治风气，募兵制的省镇营兵逐渐取代世兵制的都司卫所，卫所系统便不再具有长期独立存在的必要性，军政、民政走向统合。顾诚业已指出，明代的卫所在多数情况下是一种军事性质的地理单位，具有由行政系统改为军事系统或由军事系统改为行政系统的可转换性。明中期以后，卫所军事职能削弱，其辖地行政化的进程不断加速。[73]随着国家经营的日渐深入，卫所逐步向府州县转化，军民府的设置可视为这些地区卫所归并州县的先声。而在这种转化背后，是朝廷在府州县体系与卫所体系之间，基于当地实际情况做出的判断与取舍。军民府制度因地制宜、因时制宜，其具有的多元形态展现了中国古代疆土管理的灵活性与变通性。

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