期刊索引
《历史地理研究》2024年第1期，第50—61页
吴轶群1 王雪花2
1.新疆大学历史学院，新疆乌鲁木齐 830046
2.复旦大学历史地理研究中心，上海 200433
摘
要
清代收复新疆后，南疆地区的喀什噶尔道和阿克苏道于光绪八年建置，是新疆建省的重要准备，也是清朝国家政治制度在边疆地区不断深化的具体表现。其后以“量地置邑”及“治广以狭”为基本理念进行的政区增置和调整，则是政区设置对边防危机与治理困境的反应，突出表现了政区设置对巩固边防、完善基层治理的作用，并奠定了现今南疆地区行政区划的基本格局。在政区设置的同时进行政区分等，与之相对应的还有一套较为成熟的职官选任体系。为最大限度地使地方社会治理“人地相宜”，作为新设政区，南疆二道虽有明确的缺分等第，却并未照章办理。政区分等与职官选拔基本背离，成为光绪三十四年五月全国州县“停部选”的先声。
作者简介
吴轶群，女，1971年生，浙江丽水人，博士，新疆大学历史学院教授，主要从事清代西北边疆治理史研究；王雪花，女，1996年生，新疆库尔勒人，复旦大学历史地理研究中心博士研究生。
行政设置是国家权力的重要表现。清代同光动乱后，新疆地区经行百余年的军府制度瓦解，亟须重建区域行政体系，但首要确定体系种类。此过程中以左宗棠为首的边疆大吏重提建省之议，由于彼时伊犁尚未收复，未得清廷首肯，直到刘锦棠抚新时期，新疆建省的动议才有了实质化的推进。建省之前，南疆已设立阿克苏及喀什噶尔二道，并在原有各城基础上设立了一批州县政区，通过实践证明了在新疆推行省制的可行性，为新疆建省奠定了坚实基础。二道设置后经不断调整，在完善地区治理体系的同时奠定了今天南疆地区政区结构的基本格局。作为晚近新设政区，其职官选拔也因区位特殊迥异于别省，呈现出鲜明的地域和时代特色。当前学术界对清代新疆地方行政制度研究成果颇多，以道制为核心的地方行政建置研究也有一定成绩，但多为宏观论述，一方面对作为边防重地的南疆二道及其基层政区的设立及演变过程研究较少[1]，另一方面对与政区设置直接相关的基层职官选任也缺乏深入考察[2]。本文即拟以南疆二道的设置及所辖政区变迁切入，探讨影响政区变迁的诸多因素及时代价值，并对其特殊的职官选任方式进行总结。
经野建官：清朝治理措施的转变与二道政区设置
南疆地区干旱少雨，受自然环境限制，人类活动多集中于水源相对充足的山前地带、洪冲积平原地区。乾隆二十四年(1759)，清廷重新统一新疆，在南路建八城[3]，各城“相距近者数百里，远者一二千里”[4]，呈点状不规则分布于塔里木盆地周边及山前冲积平原上，城市建设与绿洲分布高度重合。清廷虽在各城派遣驻扎大臣进行治理，但实际治理地方的是各级各类的伯克。伯克隔绝官民，常倚势作威，驻扎大臣又把控伯克提名任命权，苛索伯克群体，伯克再向普通民众转嫁压力，导致回疆弊病深化，动荡不断。[5]同光动乱后，清廷再次收复新疆，广泛推行州县制度，将各地纳入统一行政制度体系。在晚清南疆设道前，关于新疆建省有过长期的动议。较早提出新疆建省的有龚自珍《西域置行省议》、朱逢甲《西域设行省议》及李云麟《论新疆改省》[6]，但直至乱后重建时期，经过左宗棠数次奏请[7]及谭钟麟上陈，到刘锦棠主政新疆时期才最终实现。其争议点从新疆是否宜行省制逐渐转变为具体的州县方案设置。由于当时镇迪道辖区建置基本确定，伊犁仍为伊犁将军辖区，故核心议题便是南疆的政区设置。建省前两年在南疆设置的喀什噶尔、阿克苏二道，是省府州县制全面推行坚实的政治基础。
政区设置的具体过程如下。光绪八年(1882)初，陕甘总督谭钟麟具折上陈，基本设想为在南路七城各设一官，于喀什噶尔、阿克苏两处各设巡道一员，一如北路镇迪道之例。[8]清廷令刘锦棠详细勘察地方情况并与谭钟麟会商后再行具奏。[9]同年七月初三日，刘锦棠上《遵旨拟设南路郡县折》，延续了谭钟麟设置南疆二道的基本设想，但纠正了吐鲁番为南八城之一的说法，并再次明确南路东、西四城的具体指向，指出南路各城辖域辽阔，“若设官太少，又虑鞭长莫及，难资治理，不足为经久定制”，故其政区设置较谭议有所加增。[10]七月二十三日其奏得准：“新设南路道厅州县等缺，系为治理得人起见，应准如所请。”[11]表1为光绪八年南疆二道政区设置概况。
表1 光绪八年南疆二道政区设置概况
资料来源：〔清〕 刘锦棠《遵旨拟设南路郡县折》《新疆南路拟设佐杂及分防巡检各缺折》，杨云辉校点《刘锦棠奏稿》卷三、八，第86—88、262—263页。
南疆二道的政区设置以厅州县为主，共五厅四州四县，二道建置初具雏形。但当时并未设府，对官员升调也有限制，这为后期建置调整埋下伏笔。二道中，阿克苏道“以守兼巡为兵备道，督饬所属水利、屯垦、钱粮、刑名事件，抚驭蒙部，弹压布鲁特，稽查卡伦，作为冲繁疲三项要缺”，驻扎阿克苏城，首任道员以罗长祜委署；喀什噶尔道“以守兼巡为兵备道，管理通商事宜，督饬所属水利、屯垦、钱粮、刑名诸务，弹压布鲁特，控驭外夷，稽查卡伦，作为冲繁疲难请旨最要缺”，驻扎喀什噶尔回城，首任道员以陈宝善调署。[12]南疆地域广大，钱粮收支核销事繁，故在二道各设道库大使一员专管收支事件，又于阿克苏旧城、喀喇沙尔所属布告尔地方、莎车回城各设巡检一员。[13]
南疆二道的设置，是刘锦棠等边疆大吏治新思想的具体体现，也是晚清政府应对边疆危机的直接产物，最终实现了在南疆地区设立中高级文官、推行州县制的设想。清廷对南疆地区的基层社会治理进入实质化阶段，强化了国家主权，推进了新疆与内地一体化的历史进程。
量地置邑：时移世易下的政区增设与调整
南疆建道之后，清廷数次调整政区，在强化国家对边疆地区治理的同时，也体现了国家主权在边疆地区不断深化的动态演变过程。光绪二十四年(1898)，经过长达八年的开发建设，新疆巡抚饶应祺奏请在罗布淖尔地区正式设立新平县，并于县境迤东原卡克里克屯防局地区设县丞[14]，二十八年复请升县[15]，初步完成了区域建置化的过程。这次调整虽局限于罗布淖尔，但开启了全疆建置调整的序幕。
光绪二十八年全疆建置调整是清季新疆规模最大的一次政区调整，是边防压力、治理危机、人口激增等多因素合力的结果。在“治广以狭”的理念下，大量政区增设，部分政区等级提高。光绪十五年(1889)，饶应祺“出塞宣藩，察看地势民情，即拟变通办理，而未敢操切图功”，历经14年悉心考察，他认为“欲图长治久安之策，实无逾此”[16]。故其与陕甘总督崧蕃再三往复函电相商，正式将该事提上议程。该年五月，他在致崧蕃的电文中说道：“新疆初设省时，人少地荒，仅设十厅十二州县。迄今十八年，人民日众，地土开辟，每一厅州县或千余里，或数百里，征收、命盗鞭长莫及。现拟分温宿、库车、疏勒、和阗、叶城、于阗各增一县，升萨木萨、辟展、布告尔、莎车丞检为县，并升疏勒、温宿为府，以资治理。”[17]政区以增置和改置为主，基本框定了后续新疆政区调整的脉络和走向。崧蕃肯定了饶应祺的奏议，认为当前“人稠地辟，政务殷繁，自系鞭长难及，尊议添设边县，实为要图”[18]，令饶应祺对南北两路地理形势、赋税多寡等内容仔细勘呈，筹划精详。不久，饶应祺将修订成型的计划递送至陕甘总督崧蕃处，得到极高评价。[19]七月二日，二人联衔呈递《奏请增改新疆厅州县并升三直隶州为府折》[20]。八月五日，政务处及吏部经过商议，认为此项建置提请“均为因地制宜起见，应请照准”。上谕：“依议行。”[21]其中，玛喇巴什直隶厅的改置比较特殊，因其与疏勒时有争水争界之事，故改为散州，名曰巴楚州，“归疏勒府管辖，庶无畛域之分”[22]。
光绪二十八年九月，潘效苏继任甘肃新疆巡抚。[8]次年在委员勘划各地界址、户口及钱粮的过程中，他认为饶应祺的调整未能周备，请旨更正。一是将泽普县改为皮山县，皮山县后设治于叶城县东南220里的玛回庄一带，以加强对边缘地区的行政治理；二是将巴楚州改隶莎车府，以解决与莎车府间面积更大、矛盾更为尖锐的水利争端。[23]同年七月，清廷同意。[24]具体变迁情况如表2所示。
表2 建省后南疆二道政区变迁概况
资料来源：〔清〕 崧蕃、饶应祺《奏请增改新疆厅州县并升三直隶州为府折》，李德龙主编《新疆巡抚饶应祺稿本文献集成》第16册，第65—88页；《清史稿》卷七六《地理志二十三·新疆》，中华书局1977年版，第2389—2394页。
根据具体情况，地方官员也不断对部分区域的幅员和隶属关系进行简单调整。光绪二十四年二月，饶应祺在对阿克苏道温宿州属地阿和雅尔庄实地考察之后，认为该庄被托什罕大河割分左右，河东二村与温宿州相连，河西十八村与乌什厅相接，距州二百余里，不利赋税征收及民间诉讼处理等事宜，因此将该庄所属河西十八村划归乌什厅管辖。[26]及至民国六年(1917)，新疆地方政府大力垦荒，温宿县知事杨继昌又呈请将阿和雅庄荒地再划一半归还温宿县。时任新疆都督杨增新指出，该庄如今仍旧与温宿属阿拉里等庄隔有托什罕河一道，“天然界限，两不插花”，如行改划，则此地仍插入乌什境内，与民政部之县域划分准则不符，故未批准。[27]此外，宣统三年(1911)新疆巡抚联魁及袁大化在任期间，将温宿县柯坪县丞改为分防巡检，隶属温宿府[28]，并新置卡墙巡检，管理于阗东境的广大地区[29]。
宏治安民：历次政区调整的历史影响
新疆地处边隅，清中叶以降内忧外患交替，边疆危机持久，对社会稳定有巨大的消极影响。从平定天山南北之后郡县制、伯克制、扎萨克制并存的“因俗施治”统治方略，到建省前后全疆郡县一体化的尝试与推行，再到清末郡县制的历次补充与完善，清廷始终在结合新疆具体形势做出各种治理尝试。基于实际情况进行调整和变革，最终形成了清季新疆地区的行政面貌，影响深远。
第一，历年建置调整与增设最重要在于巩固边防，维护多民族国家的统一和领土完整。1840年以降，列强多次入侵清朝领土，边防危机、领土危机与民族危机成为晚清政府面临的巨大压力和挑战。新疆有漫长的边境线，自1864年《中俄勘分西北界约纪》开始，新疆领土一步步被蚕食。英俄不仅在中亚瓜分势力范围，并最终在1895年私分帕米尔，还不断对清朝藩属国坎巨提提出主权要求，对清朝领土、主权完整造成严重威胁。这一时期，南疆推行州县制度，数次调整与修正后，很大程度上巩固了边防，有力抵制了域外势力对新疆的侵略和渗透。以蒲犁分防厅为例，该地位于莎车府西南八百里处，是坎巨提出入要路，西面翻越阿克塔什山与英俄接壤，交涉事件颇多。光绪二十八年，清廷在此地设立蒲犁分防通判，镇守边界要地。对此，王树枏在《新疆图志》中评论道：“设官所以守土也。新疆缘边七千里，英俄交侵，华离瓯脱，尺寸不可让人。往者坎巨提之役，二国争惎其间。蒲犁以先设官而存，帕米尔以未设官而亡。郡县之所系，其重若此。”在边疆地区“县其地，人其人，正封域之名，画然知有主守。俄人虽狡，安得所乘吾之隙？”[30]蒲犁分防通判的设置明确了地区主权，有效遏制了英俄的侵略意图。设厅之后，清廷陆续在当地设置汉语学堂及简易识字学塾，推广文教，进一步强化该地人民对清朝的认同。[31]民国二年(1913)四月，改分防通判为县，属喀什噶尔道。1954年9月，塔什库尔干塔吉克自治县(简称“塔县”)成立。直至今日，塔县仍为稳定的一级政区，是中国最西部国界线上矗立的边境堡垒。
第二，喀什噶尔道的一系列调整，完善了行政建置，强化了国家或政府对地方社会的治理。饶应祺在增设郡县的奏折中言及：“增设边县，实为良图，亟应详议入告，于吏事边事，均有裨益。”[32]一方面，增设县级行政区域使地方官员能够直接管理地方事务，行政手段与策略直接受国家机器制约，能极大程度减少伯克、乡约及回目等暗中渔利的可能，一定程度上减少了对百姓的剥削。清末《新疆图志》载“说者谓伯克恣睢虐民，残伤其类者，无所不至。故前巡抚刘公锦棠奏改行省，裁伯克之权，一统于州县，所以救其弊也”[33]，肯定了州县制度对民生保障的重要作用。另一方面，以“治广以狭”理念增设大量县级政区，缩小了原有政区的幅员面积，有利于快捷处理地方命盗刑名案件，最大限度避免了“伤形腐变，凶犯远飏”[34]现象，完善地方治理。
第三，历次调整在边疆地区具体阐释了“治广以狭”的思想，新置政区使政区地理空间分布密度大幅增加，有助于打破各个绿洲之间的封闭状况，加强区域联系。光绪八年刘锦棠以南疆为中心的第一次政区设置及十四年(1888)伊塔道的新设，与二十八年饶应祺在全疆范围内第二次政区改革共同构成了清季新疆政区的基本面貌，使全疆政区以迪化为中心，沿边界展开，形成相对封闭的环形。[35]南疆地区则沿塔里木盆地及西南边界搭建起内向的“C”形城市带基本框架，城市建设渐成体系。[36]光绪八年南疆新设的拜城、疏附、叶城、于阗四县几乎等距分布于沿边地带。二十四年，迪化、库车之间设置新平县，使南北疆相互联络。二十八年，新置七县嵌入原五县中，起到填充、中转或延伸作用。特别是婼羌县的设置填补了南疆东部与甘肃通道之间的空白，蒲犁分防厅的设置则填补了南疆西南沿边地带的空白。
第四，清季南疆二道的政区面貌为今喀什、和田及阿克苏地区行政建置奠定了基础。自建省以来，清廷进行了多次政区增设和调整，最终形成清末南疆二道四府二直隶州二直隶厅十四县(含蒲犁分防厅、巴楚州)的格局，为民国乃至现在该地政区面貌搭建了基础。1912年颁布的《临时大总统公布划一现行各县地方行政官厅组织令》将现有直辖地方的府及直隶厅、州以及现设厅、州均改置为县[37]，南疆二道共置二十二县。其后，新疆地方政府将四道改为八道，继而变为八行政区。[38]在历次政区调整中，南疆二道因其辖域广大被不断析置改设，至1947年形成五区三十八县的局面[39]，最终呈现出今南疆行政区划的基本面貌。
晚清新疆的郡县制调整根本要义在于“宏治化，安边民”，基本共识则是固疆守土、长治久安。新疆的政区设置与调整一定程度上达到了这个目的，进而形成了其近现代行政区划的雏形。
为地择人：政区分等与职官选拔的背离
政区分等[40]是中国历史上在政区管理方面的重要制度设计，是统治者治理国家的重要手段。其分类标准屡经变迁，曾以人口数量、赋税额度、政治地位、治理难度为依据。[41]及至清朝，政区分等制度已经发展成熟，与官员选任制度高度嵌合，以“冲繁疲难”为标准，成为有清一代国家治理的重要技术手段。冲繁疲难制度规定：凡道府员缺并沿海沿河苗疆缺，应行题补之缺，均系请旨补授，谓之“请旨缺”；最要缺、要缺之同知、通判、知州、知县由各该督抚于在任属员中拣选，具题补授，谓之“外补缺”；中缺、简缺之同知、通判、知州、知县均由吏部月选，掣签补授，谓之“部选缺”。[42]此后的繁简互换条例[43]，将各省缺分等第制度化，保证了中央和地方政治生态的平衡[44]。这一制度在保证中央权力的同时，分权督抚择人补授繁要之缺，兼顾了官员特性与地方实际，使地方社会治理达到最优。表3为南疆二道政区要素及等第简表。
表3 南疆二道政区要素及等第
资料来源：本表缺分信息来源于内阁印铸局编《宣统三年冬季职官录》，《近代中国史料丛刊》第29辑，文海出版社1969年版，第957—962页。其中巴楚州、婼羌县、沙雅县缺载，根据档案中职官任命记录补充，伽师县、乌什直隶厅缺分等第根据档案记载有所更正。
胡恒在对清代政区分等与官僚资源调配进行量化分析之后，认为晚清随着新疆、奉天、吉林、黑龙江等省份纷纷成立，为加强对边疆地区治理，清廷给予督抚极大的选官任官权力，归于最要和要缺的将近90%左右，中缺和简缺则微乎其微。[50]在南疆二道政区设置中，23个职官里最要和要缺15个，占比65%，基本能够印证其结论。但边疆新设省区对政区分等制度的实行与常例不同。以新疆为例，《钦定吏部铨选则例》中对新疆官员的补授有如下记载：“新疆知县以上各缺，无论历俸年限是否久任及知县本缺中简繁要，但得人地相宜，悉准调补。”[51]该则例于同治十二年(1873)开馆纂修，光绪十一年(1885)十月完成，反映了自道光二十三年(1843)以后40余年的官员铨选情况。[52]而新疆光绪八年设立南疆二道，光绪十年(1884)才建行省，该则例对建省后南疆二道职官的补授并未涉及。因此，新疆的职官拣补另有定章，即各类变通章程。
光绪九年(1883)南疆二道设立之后，因该地初行州县制度，刘锦棠奏准南疆新设各官“准照吉林新设民官各缺成案，统归因地择人，由外拣补一次”[53]。次年正式委员授职之后，为完善官僚体制，保证各地政府机关正常运转，在拣选各地分防佐杂时，刘锦棠又奏准将南疆新设分防巡检、同城佐杂各员缺照吉林新章由外先行拣补一次。[54]十一年，他将上述临时规定制度化，上《酌议新疆补署各缺留省补用人员章程折》，明确指出“至请补各项员缺，除南路经臣奏准仿照吉林章程，由外拣补一次外，北路添改各缺，事同一律，亦应先行由外拣补一次。均请于外拣一次之后，与北路旧有各缺，一体援照云贵甘肃变通章程请补”[55]，其中提到的章程有三。
(1) 变通酌补章程。其一，以后甘肃人员，应准于新疆酌量委用。因定例，各省文职官员除教职外俱回避本省。新疆改设行省后，例归甘肃管辖，但甘肃与新疆相距辽远，并无姻亲族党之嫌，故提请甘省人员可留于新疆酌量补用。并在酌补章程外将这项规定另折上陈，于同日上《籍隶甘肃人员准按序班毋庸回避片》。[56]关于甘肃人员的委用又分为两种情况，若该候补官员曾履行过引见验看程序，且为实缺人员，如熟悉边务，遇有人地相宜缺出可先行请调请补，毋庸奏留；若未经引见验看，则先随营当差，待查取履历后再行酌补。其二，现在随营人员内的候补人员，因熟悉边防，依照变通章程均准留于新疆照章补署，而部分并未在营当差的新疆候补人员，亦不得援引此章以示限制。其三，因南疆程途较远，故南路各缺官员任职期限比照办事文员三年期满之例，均作为三年俸满，届期由藩司考核后咨送甘省，照例升用。[57]这是新疆建省后道以下职官选拔的基础性规章，大大拓宽了职官选拔范围，并为战乱平定后大量随营人员的安置和委用提供了制度保障。
(2) 吉林章程。吉林、伯都讷、长春三厅同知、通判“向系满缺，例由各部院笔帖式升补”[58]，弊端歧出。光绪七年(1881)七月，为整顿吏治，吉林将军铭安奏请将吉林各厅州县员缺，“均仿照奉天章程，奏请由部拣发曾任实缺正途人员来吉差遣，不分满汉酌量补用”，其由各部院笔帖式拣发之例永远停止，因地择人，量能授任，以辟旧弊。[59]所谓奉天章程，经查奉天昌图厅于光绪三年(1877)奏准升府后，由于管辖一厅一县及分防之经历、照磨等官政务既繁，责成尤重，其职官经奏准由外拣补。[60]因此，光绪七年十一月，铭安另折奏请吉林厅理事同知升为知府，亦仿照奉天昌图府之例由外拣员升补。[61]光绪八年，吉林厅升府，“遇有缺出，由现任人员升补。如无合例之员，于候补并拣发曾任实缺人员内，不论满汉，拣员题补”[62]，清廷基本同意铭安的提请。八月，因吉省新设各缺人员不敷差委，铭安奏请“将调吉随营当差得力人员留省补用”，被允准。[63]九月，铭安再次奏请将由外拣选的力度由吉林府一职扩大到本省全部新设民官，“吉省新设民官，听由部选，恐人地生疏难资得力，请将本省候补人员酌补一次”[64]，清廷从之。该制度即后来被新疆沿用的吉林新设民官章程，其在新疆的施行也得到光绪朝《钦定大清会典》的确认。[65]这种凡新设政区首任职官均由外拣补一次的规章，无论在建省之际的南疆二道还是在其后增设、改设的各级各类政区，都得到了有效贯彻和落实，并延续至清末。
(3) 云贵甘肃变通章程。同治十三年(1874)，左宗棠上奏：“甘省自兵燹后，各州县悬缺较多，而分发来甘者寥寥无几。每一缺出，求其合例请补而人地又复相宜者实难其选，不得不从权办理。”[66]指出甘省为边远军务省份，升调补署，应照依云贵变通章程一律办理。作为同光变乱的产物，该章程的基本内涵为：云贵甘肃各省道、府、丞、倅、州、县以及佐杂各要缺，将现任各员按照应升官阶，任内无论有无升案、是否到任实授，以及历俸、试俸未经期满各员，择其人地相宜者，准其一律升调。[67]这一章程在清季新疆建省后也得到继承，并延续至清末。值得注意的是，道员补授比较特殊。道本为省的派出机构，道府员缺原定俱请旨补授，其后为繁剧紧要之地择人起见，定四项俱全和三项相兼之道府缺，由吏部开单请旨补授，其余悉归吏部选授，变通补署道府员缺。[68]但在南疆二道中首任道员均作为新设政区官员由巡抚在外拣补一次，其后二道的补授各有不同。阿克苏道于光绪十四年道员黄光达闻讣丁忧后，刘锦棠奏请将该缺扣留，由外拣员酌量升调。所陈理由有二：一是光绪十三年(1887)“广西添设太平归顺兵备道一员，定为冲繁难三字边要缺，部咨准其由外拣调升补”；二是依据现行云贵甘肃变通章程明确记载，阿克苏道一员为边疆三字要缺，欲援例请补。[69]清廷回复暂不可知，但由光绪二十四年道员李宗宾因病出缺后新疆巡抚饶应祺上折该缺“照章扣留外补”[70]可知，刘锦棠的提请当获得了清廷首肯。喀什噶尔道“奏明四项请旨最要缺”，并兼管对外通商交涉等诸多事宜，清廷对该缺特别重视，建省之后均由吏部请旨中央简放：光绪十五年(1889)，道员袁垚龄因病出缺后，皇帝下旨令饶应祺调补[71]；光绪十七年，道员向邦倬因病请假遗缺，道缺“钦奉谕旨著周崇傅补授”[72]；光绪二十七年(1901)，道员黄光达因病出缺，道缺“请旨简放”[73]。
以上三个章程推行都是为了使区域社会治理“人地相宜”，满足边疆政区实际需要，但具体实施过程中却与以“冲繁疲难”为核心的职官选拔体系脱离。通过上述章程，除了喀什噶尔道员作为四项请旨最要缺，道缺补授依旧由吏部请旨中央任命外，阿克苏道员及其他各府、厅、州、县官员，无论何种缺分等第，地方督抚均可以“熟悉边情”“人地相宜”为由上奏请补，虽然决定权依旧把持在中央，但吏部已然失去原有的掣签补授中、简之缺的权力。中央、吏部与地方督抚三者间的权力平衡被打破，督抚权力大幅上升，随之而来便是清末部分督抚权力滥用、提拔私人，吏治大为败坏。光绪三十一年(1905)，吏部在整顿新疆补缺章程中即指出：“臣部办理补缺向凭官册，新疆官册既不齐全，往往有补缺到部，册内无名，甚至以劳绩人员而保案无稽，以捐纳人员而捐案莫考”[74]，新疆官员补署之混乱可见一斑。但由于新疆实际情况限制，该章程也未对现行的变通补署章程造成冲击，只令新省以按季造报官员补署名册的形式整顿，以收因地择人之实效。
以“冲繁疲难”为核心的政区分等与制度于雍正七年(1729)提出，其后屡经调适与完善，于乾隆十二年(1747)基本定型[75]，成为皇帝、吏部与地方督抚三者之间权力分配的平衡点。但晚清内外形势发生重大变革，传统的“部选”方式已无法满足特殊时期地方治理的实际需要，各省督抚纷纷上奏呈请职官的变通请补。[76]这一变通章程在新疆完成了制度化的过程，政区分等与职官选拔基本背离，成为其后全国范围内州县“停部选”的前奏。
结语
清代南疆二道的设立，是军府制弊端逐渐显现与地方社会治理现实需要双重作用的体现，也是晚清中央政府及边疆重臣西北边疆治理观念不断深化的结果，具有历史的必然性。其后进行的历次政区调整则是“量地置邑”及“治广以狭”理念下因应时局遽变进行的局部性变革，以增设政区及政区升等为主要表现形式，成为清代新疆整体政区演变的缩影，也奠定了今天南疆行政区划的基本雏形。历次调整过程中，地区开发状态是政区设置的基础，地势民情是政区调整的前提，内外环境则是政区变迁的重要推手。无论新设、改置还是转隶，地方执政官员根据地方具体情况顺势而为，考量因素包括边防治理、民众诉求、区位特质等，而地方社会的长效治理是其首要追求。历史证明，这一批新设政区在固疆守土、维护多民族国家统一方面发挥了突出作用。同时，一套与政区设置和调整相适应的职官选拔体系也建立起来，其基本理念是“为地择人”，终极旨归是“人地相宜”，这与原有以政区分等为基础的职官选任体系相背离，展现出边疆地区政策设计的动态调适过程，为理解晚清政治制度变革提供了新的思路和视角。
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编 辑：任安冉
审 核：程心珂
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