民事诉讼法第二百零七条（2023年修正）：本条是关于实现担保物权申请的提出及其管辖法院的规定
民事诉讼法第二百零八条（2023年修正）：本条是关于人民法院受理实现担保物权的申请后如何处理的规定
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2022年修正）第三百五十九条释义
主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组办公室
来源：最高人民法院新民事诉讼法司法解释理解与适用（下）
民诉法司法解释（2022年修正）第三百五十九条 民事诉讼法第二百零三条规定的担保物权人，包括抵押权人、质权人、留置权人；其他有权请求实现担保物权的人，包括抵押人、出质人、财产被留置的债务人或者所有权人等。
【条文主旨】
本条是关于实现担保物权案件申请主体的规定。
【条文理解】
1.实现担保物权案件程序
担保物权制度是规范市场经济秩序的重要民事法律制度，是保障市场安全、维护市场秩序的有效工具。担保物权是以支配特定财产的交换价值为内容，以确保债权实现为目的而设定的物权。担保物权包括抵押权、质权和留置权。担保物权的实现，主要是指在债务人不能履行债务时，担保物权人经法定程序，通过将担保标的物拍卖、变卖等方式，使债权得到优先受偿。担保物权的实现是担保物权最为重要的效力，是担保物权制度发挥效用的直接体现。
在我国，担保物权的实现程序经历了一个从“诉讼”到“非讼”的立法转变过程。1995年施行的担保法第五十三条第一款规定，抵押权人以及其他有权请求实现担保物权的人需要实现担保物权时，可以向人民法院提起诉讼。但该种实现方式存在程序复杂、成本高、效率低等不足。自2007年10月1日起施行的物权法规定，抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。但是，物权法对于抵押权实现的程序并未作出明确的法律规定。2012年民事诉讼法借鉴了其他国家和地区的司法实践经验，在担保物权实现的程序上实现了重大突破与创新，在第十五章特别程序中增加了第七节“实现担保物权案件”程序。2021年修改后的民事诉讼法对第十五章特别程序中的第七节“实现担保物权案件”程序条文内容未作修改，仅是将条文序号进行了变更。2021年修改后的民事诉讼法第二百零三条、第二百零四条规定，申请实现担保物权，由担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人依照民法典等法律，向担保财产所在地或者担保物权登记地基层人民法院提出；人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定拍卖、变卖担保财产，当事人依据该裁定可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以向人民法院提起诉讼。上述规定，明确了实现担保物权的程序规则，为民法典中的“申请法院拍卖、变卖”提供了程序性支持，确立了我国“诉讼程序”与“非讼程序”相衔接的担保物权实现模式，改变了以往债权人只能通过诉讼程序实现担保物权的传统做法，为债权人快速实现担保物权提供了一条低成本、高效率的“非讼途径”。
2.关于实现担保物权申请人的范围
主体适格是启动民事诉讼程序的前提，也是人民法院立案受理的关键。实现担保物权案件申请人范围的界定，即哪些主体可以成为实现担保物权的申请主体，是此类案件立案审查与审理中首先需要明确的问题。对于申请人的范围，依据民事诉讼法第二百零三条规定，包括“担保物权人”以及“其他有权请求实现担保物权的人”。但是，对于该法“担保物权人”和“其他有权请求实现担保物权的人”的具体范围，并没有作出明确规定。本司法解释进一步明确为，“担保物权人”包括“抵押权人、质权人、留置权人”；“其他有权请求实现担保物权的人”包括“抵押人、出质人、财产被留置的债务人或者所有权人”等。也就是说，抵押权人、质权人、留置权人、抵押人、出质人、财产被留置的债务人均可以作为实现担保物权的申请人，有资格向人民法院申请实现担保物权。本条司法解释最后加了个“等”字，就是为将来随着社会的发展，其他主体也成为适格的申请人留有余地。
关于实现担保物权案件申请人的范围，即哪些主体可以成为实现担保物权案件的申请人，从2012年修正的民事诉讼法实施以来全国法院的审判实践来看，主要有以下三种意见。
第一种意见认为，实现担保物权程序主要是针对民法典等实体法中担保物权实现规则作出的程序性规定，故对于“担保物权人”和“其他有权请求实现担保物权的人”范围界定，应该以民法典等实体法为依据加以确定。依据民法典的规定，有权向人民法院申请实现担保物权的主体仅限于“抵押权人”“出质人”和“财产被留置的债务人”。因此，民事诉讼法第二百零三条规定的担保物权人主要是指民法典第四百一十条规定的抵押权人，其他有权请求实现担保物权的人主要是指民法典第四百三十七条规定的出质人和第四百五十四条规定的财产被留置的债务人，以及民法典第八百零七条规定的“建设工程合同中的承包人”。该意见认为，抵押人、质权人、留置权人三类主体应排除在申请人之外，尤其是质权人和留置权人已实际占有担保财产，不必依赖公权力实现担保物权。[1]
第二种意见认为，担保物权人包括“抵押权人”“质权人”和“留置权人”；其他有权申请实现担保物权的人包括“出质人”和“财产被留置的债务人”，当然也包括民法典第八百零七条中规定的“建设工程合同中的承包人”。该种意见与第一种意见相比，主要是将“质权人”和“留置权人”赋予适格申请主体范围，仅将“抵押人”排除在外。将“质权人”和“留置权人”为适格申请人的理由是：民法典第四百三十六条第二款、第四百五十三条第一款规定，“质权人”“留置权人”可以就拍卖、变卖担保财产所得价款优先受偿，虽然上述条款对于拍卖、变卖是否必须向人民法院申请没有明确规定，且从民法典第四百一十条第一款、第四百三十三条、第四百三十六条第二款和第四百五十三条的规定来看，我国对于质权和留置权的实现能否私力救济并未明确规定，但从民法典物权编的整体立法意图来看，我国担保物权的实现采取私力救济和公力救济两种方式，在私力救济无法实现或不能实现的情况下，应当允许当事人请求人民法院拍卖、变卖担保财产或者通过诉讼的方式实现担保物权。此外，允许“质权人”和“留置权人”作为申请人是基于相同法理采用相同规则的理论，既然允许抵押权人作为申请人，那么就应当允许“质权人”和“留置权人”作为申请人。而将“抵押人”排除在适格申请主体之外的理由是，就担保物权而言，抵押物仍由抵押人占有、使用、收益，不会产生抵押权人怠于行使权利损害抵押人的情况。同时，抵押权人实现抵押权为其权利而非义务，若允许抵押人申请抵押权人行使抵押权，无异于将实现抵押权视为抵押权人之义务，有悖法理。
第三种意见认为，担保物权人包括“抵押权人”“质权人”和“留置权人”；其他有权申请实现担保物权的人包括“出质人”“财产被留置的债务人”以及“抵押人”等。该种意见与第二种意见相比，是将“抵押人”也作为有权申请实现担保物权的主体。其理由是，若债务履行期届满后债务人无力清偿债务，抵押权人又不对抵押物进行变现，则可能导致债务人承担高额的逾期利息，而且抵押物的变现价格也受到市场影响，因此，为了平衡抵押人和抵押权人之间的利益关系，应当允许抵押人基于对自身利益的判断，当其就抵押物的变现无法与抵押权人协商一致时，请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。自2012年修正的民事诉讼法施行以来，部分人民法院出台的相关指导意见中也赋予了“抵押人”申请人的地位。[2]此外，之所以将“质权人”与“留置权人”以及“出质人与留置债务人”规定为具有申请人的资格，是因为现实中有时会出现质权人、留置权人怠于行使权利，从而侵害“出质人”“债务人”合法权益的两种情形：一是债务履行期满后债务人未履行债务，而质权人控制着质物又不及时行使质权，其结果可能是质物价格下跌，甚至发生毁损、灭失等情况；二是留置权人长期持续占有留置财产而不实现留置权，造成留置财产自然损耗或者贬值。[3]
多数意见认为第三种意见更符合审判实践的需要，即赋予“质权人”“留置权人”和“抵押人”申请实现担保物权的主体资格，赋予“抵押人”实现担保物权的申请人资格并不表明其是担保物权人，而是赋予其通过该程序保障其权益的权利和目的。故本司法解释规定，担保物权实现程序中的申请人主要包括“抵押权人”“质权人”“留置权人”，以及特定情形下的“抵押人”“出质人”“财产被留置的债务人”和“所有权人”等。
关于民法典第八百零七条规定的“建设工程承包人”是否可以作为申请人申请实现建设工程价款优先权？民法典第八百零七条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”2002年6月20日《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》规定：“人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条[4]的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。”基于此，有的意见认为，行使优先受偿权的建设工程承包人属于法律明确规定的可以请求人民法院拍卖建设工程的权利主体，也应当包含在有权申请实现担保物权的人概念范畴之内。对此，我们认为，民法典第八百零七条中的“申请人民法院将该工程依法拍卖”，并非担保法第五十三条第一款所规定的“向人民法院提起诉讼”。合同法关于建设工程款优先权的规定，可以说是优先权实现途径的破冰之举。但对于建设工程款优先权是否为法定抵押权，理论界和实务界存有争议。有的学者认为系法定抵押权，有的学者则认为应为法定留置权。也正是基于此，本司法解释并未明确建设工程款优先权可以适用该程序。
【审判实践中应当注意的问题】
1.关于实现担保物权被申请人的范围
关于担保物权实现程序中的被申请人，民事诉讼法没有明文规定。按照诉讼及非讼法理，与申请人直接对应的主体即是被申请人，如“抵押权人”与“抵押人”相对应、“质权人”与“出质人”相对应、“留置权人”与“财产被留置的债务人”相对应，因此，“抵押人”“出质人”和“财产被留置的债务人”作为被申请人应无异议；当“抵押人”“出质人”“财产被留置的债务人”申请实现担保物权时，“抵押权人”“质权人”“留置权人”作为被申请人也无异议。
但是，在物的担保人与主债务人非为同一人时，是否应将主债务人列为被申请人或追加为第三人？有的意见认为此种情形下可以不将主债务人列为被申请人或追加为第三人，理由如下：一方面，主债务人并非担保物权法律关系的主体，与实现担保物权案件的申请事项无直接法律关系；另一方面，因实现担保物权案件程序为非讼程序，法院采职权主义，可依职权向主债务人或其他案外人调查、询问与案件有关的事实情况，因此，没有必要将主债务人列为被申请人。相反的意见则认为，由于担保物权是以特定物或权利为客体，该特定物或权利上可能还存在其他权利人，这些不同权利人之间很可能存在利害冲突，担保物权的实现程序可能使得潜在的利害冲突明朗化。为避免不同利害关系人之间的权利冲突，应当尽可能地将相关利害关系人作为实现担保物权案件中的被申请人。若未将相关利害关系人作为被申请人，人民法院裁定对担保物权进行变现时，极易损害相关利害关系人的利益，引起其他诉讼，进而影响担保物权实现程序的效率价值。此时，利害关系人提起新的诉讼，使得担保物权实现程序的制度价值被弱化或消解。基于减少纠纷，避免不同利害关系人之间的权利冲突，节约司法资源的考虑，应当尽可能将相关利害关系人作为实现担保物权案件中的被申请人。但鉴于对被申请人的范围并未形成一致意见及情况的复杂性，本司法解释未对此作出明确规定。
2.申请实现抵押权，是否以“抵押权人”与“抵押人”就抵押权的实现方式先行协商且未达成协议为前提
民法典第四百一十条第一款、第二款规定：“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。协议损害其他债权人利益的，其他债权人可以请求人民法院撤销该协议。抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。”有人据此认为，协商是通过非讼程序实现担保物权的前提。我们认为，抵押权人申请实现抵押权，不必以民法典第四百一十条第二款规定的“抵押权人与抵押人未就抵押权的实现方式达成协议”为前提。主要理由是：无论是抵押权人与抵押人协议，还是抵押权人向人民法院申请通过非讼程序实现担保物权，都是民法典赋予抵押权人的权利，而不是民法典施加给抵押权人的义务。抵押权人即使不与抵押人协商，亦可以直接向人民法院申请拍卖、变卖抵押财产，以实现其抵押权。通过确定非讼程序实现担保物权的主要目的是便捷、经济地实现担保物权。如果将协商作为通过非讼程序实现担保物权的前提，就与通过非讼程序实现担保物权的主要目的相悖。
3.被申请人下落不明的是否可以公告送达
对申请实现担保物权程序中被申请人下落不明时能否采取公告送达的问题，实践中争议很大，主要有以下几种不同意见：第一种意见认为，应保障被申请人的知情权和程序参与权，送达系案件审理的必经程序，被申请人下落不明导致无法送达的，应直接裁定驳回申请；第二种意见认为，送达系案件审理的必经程序，被申请人下落不明导致无法送达的，应比照普通诉讼程序采公告送达，公告送达后特别程序可继续适用；第三种意见认为，实现担保物权程序是非讼特别程序，不必比照普通诉讼程序以送达为前提，人民法院可根据对不同案件事实的心证判断，酌情作出准予实现担保物权或驳回申请的裁定。以上三种意见，都有一定的合理性。第一种意见考虑到了该类案件涉及实体权利处分，且作为抵押物的不动产往往价值较大，故应当保障被申请人的知情权和程序参与权。如果被申请人下落不明或故意逃避的，则说明案件存在争议，不符合特别程序非争议性的特点，应直接裁定驳回申请。第二种意见的理由是民事诉讼法不仅未禁止在特别程序中适用公告送达，相反还在第一百八十七条中规定了“人民法院适用特别程序审理的案件，应当在立案之日起三十日内或者公告期满后三十日内审结”，故对实现担保物权案件在被申请人下落不明的情形下进行公告送达，有相应的法律依据。前两种观点虽有一定道理，但我们更倾向于第三种意见，即人民法院可不经公告送达，依法酌情作出裁定，主要理由如下：首先，采取耗时较长的公告送达方式有悖于实现担保物权特别程序快速实现权利的立法本意；其次，对于实践中被申请人明显属恶意逃避送达而担保法律关系又十分清楚的案件，如果简单地以被申请人下落不明为由一律裁定驳回申请，可能会导致该程序的设立目的落空，为不诚信的被申请人提供了恶意逃避、拖延义务的途径；最后，法院在特别程序中采职权主义审查，有权在内心确信判断的基础上进行自由裁量。当然，如果在被申请人下落不明的情况下，人民法院经过审查后对于申请人的申请是否成立不能确信，则应该驳回申请，告知申请人另行起诉，通过诉讼的方式实现权益。总之，对于下落不明的申请人是否公告送达，应由人民法院经过审查后根据案件事实和具体情况决定，以防止被申请人以下落不明为由而一律驳回申请人的申请导致被申请人恶意逃避义务。[5]
