专项债券，“自审自发”，偿债
2024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称“《意见》”）。
2016年以来，地方专项债规模显著上升，对于稳增长、惠民生发挥了重要的作用，但也面临一些挑战：一是优质项目储备需要增加，对社会资本的撬动作用有提升空间；二是前期准备与审核流程较为复杂，影响了发行的节奏；三是付息支出与政府性基金收入之比上升，偿债压力加大。
针对上述挑战，《意见》做出了三项重要突破。
突破之一，是实施专项债投向领域“负面清单”管理，用作资本金领域“正面清单”管理，有助于地方充分挖掘优质项目，撬动社会资本。
“负面清单”方面，其一，完全无收益的项目属于“负面清单”。其二，楼堂馆所等方面要求更为严格。其三，房地产方面有收有放，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发列入“负面清单”。其四，新增一般竞争性产业项目作为“负面清单”，旨在更好地发挥市场在资源配置中的作用。
同时，《意见》扩大了专项债券用作项目资本金范围，新兴产业基础设施、民生保障等成为新增重点，并提高专项债券用作项目资本金的比例。
突破之二，是启动专项债券项目“自审自发”试点，优化审核流程，有助于平滑地方债发行节奏。
试点地区包括：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省；1个承担国家重大战略地区：河北雄安新区。试点地区主要呈现出三个特征：地方债务风险相对可控；经济实力较强，专项债项目需求较大；有突出的战略地位，如雄安和作为腹地的四川。2024年1-11月，试点省份合计新增专项债规模约为2.3万亿元，约占全国发行规模3.9万亿元的57%。
对于非试点省份，优化项目审核与管理机制，报送时点、审批频次均有优化。其一，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，已通过审核的在建项目无需重新申报。其二，建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制，报送试点有所提前与增加，审核频次有所增加。三是加快专项债券发行进度，早发行、早使用。预计2025年专项债发行节奏较2024年将明显加快。
突破之三，是拓宽偿债资金来源，保障专项债券按时偿付。
2019年已经明确“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任”，此次《意见》进一步明确了偿债资金的来源。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡。同时，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度。这意味着专项债从项目内平衡转向跨项目、政府性基金预算账本内跨科目、省内跨区域平衡，如果备付金和财政补助资金来源于一般公共预算等，则还能够实现跨账本的平衡。
事件：
2024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号；以下简称“《意见》”）。
点评：
2016年以来，地方专项债规模显著上升，对于稳增长、惠民生发挥了重要的作用，但也面临一些挑战：一是优质项目储备需要增加，对社会资本的撬动作用有提升空间；二是前期准备与审核流程较为复杂，影响了发行的节奏；三是付息支出与政府性基金收入之比上升，偿债压力加大。截至2023年末，专项债付息支出占政府性基金收入的比例为11.1%。在此背景下，《意见》做出了三方面有针对性的突破。
一、突破之一：“负面清单”加“正面清单”管理
一是专项债投向领域实施“负面清单”管理，投向领域或将显著扩围。《意见》指出：“实行专项债券投向领域‘负面清单’管理”。此前 12月16日国常会已提出政策要求，此次文件做出具体要求，同时明确“未纳入‘负面清单’的项目均可申请专项债券资金”，意味着专项债投向领域将迎来显著扩围。此前，专项债投向管理主要以“正面清单”为主，且明确禁止型领域清单，“负面清单”实施后，有助于缓解优质储备项目不足的问题。
“负面清单”方面，其一，完全无收益的项目属于“负面清单”。这进一步明确了无收益的公益性项目应当通过一般公共预算来支持，国债与地方一般债发行规模有提升空间。其二，楼堂馆所方面要求更为严格，由“干部培训中心”变为“培训中心”，符合过“紧日子”的政策要求。其三，房地产方面有收有放。一方面，允许专项债支持保障性住房、土地储备领域；另一方面，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，商业设施新增仿古城（镇、村、街）等属于禁止项目。其四，新增一般竞争性产业项目作为“负面清单”，旨在更好地发挥市场在资源配置中的作用。一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。
“正面清单”方面，扩大专项债券用作项目资本金范围，实行“正面清单”管理。其一，扩展专项债券用作项目资本金范围，新兴产业基础设施、民生保障成为新增重点。《意见》指出：“将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。” 其二，提高专项债券用作项目资本金的比例。《意见》指出：“以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。”2024年1-11月，从可获得的新增专项债规模约3.1万亿元的样本来看，专项债用作项目资本金的比例约为10%，距离此前25%的上限尚有一定的距离。目前主要集中在铁路、公路、机场等交通基础设施领域，而新增的如融合基础设施、创新基础设施、新型基础设施等新基建领域，养老、托育、产业园区基础设施等民生保障领域该比例较低。专项债用作资本金范围的扩大有助于带动上述产业发展，引导社会资本参与。
二、突破之二：专项债券项目“自审自发”试点
一是启动专项债券项目“自审自发”试点。《意见》提出，“下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目‘自审自发’试点，支持经济大省发挥挑大梁作用”。具体包括11个地区：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省；1个承担国家重大战略地区：河北雄安新区。试点地区主要呈现出三个特征：地方债务风险相对可控；经济实力较强，专项债项目需求较大；有突出的战略地位，如雄安和作为腹地的四川。2024年1-11月，试点省份合计新增专项债规模约为2.3万亿元，约占全国发行规模3.9万亿元的57%。
二是对于非试点省份，优化项目审核与管理机制，报送时点、审批频次均有优化，有益于项目加快发行。其一，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”。《意见》提出，“对‘自审自发’试点地区以外的省份，完善项目审核‘绿色通道’机制。对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券”。这类项目实际上与省级“自审自发”环节相似。其二，建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制。《意见》提出，“各地专项债券项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送，其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果”。从报送时点来看，通常报送时点为上年度11月和当年4月，报送时点统一且有所提前，并增加固定补充报送机制。从审核频次来看，通常审核频率为一年两到三次，此次《意见》明确了按季度审核，能够提高债券资金使用效率，优化专项债资金发行节奏。
三是加快专项债券发行进度，早发行、早使用。《意见》提出，“提前安排发行时间，及时完善发行计划，做好跨年度预算安排，加强原有专项债券、已安排项目同新发债券、新项目的有机衔接，统筹把握专项债券发行节奏和进度，做到早发行、早使用”。2024年，新增专项债发行明显后置，与审核流程较为复杂有一定关系。2024年12月23至24日，全国财政工作会议对2025年财政工作部署时指出“加快支出进度”， 结合此次《意见》要求，预计2025年专项债发行节奏较2024年将明显加快。
三、突破之三：明确偿债资金来源，提升偿债能力
2019年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确提出“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。”此次《意见》进一步明确了偿债资金的具体来源。
《意见》提出，“对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。”同时，《意见》提出，“鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，‘自审自发’试点地区要加快建立偿债备付金制度”。此前一些地区已经在设立偿债备付金方面有所探索。这意味着专项债从项目内平衡转向跨项目、政府性基金预算账本内跨科目、省内跨区域平衡，如果备付金和财政补助资金来源于一般公共预算等，则还能够实现跨账本的平衡。
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