外汇商品 | 稳外资政策集中发力——外汇及跨境政策半年报（2024H2）

我国已基本实现经常项目的自由兑换，资本项目对外开放进程也在稳步推进中。2024年下半年以来，稳外资政策集中发力，有序加快开放脚步。本报告重点回顾外商直接投资和企业借用外债的概况、梳理最新政策，对我国稳外资相关政策导向进行分析。

一、外商直接投资

1.1 我国吸引直接投资概况

疫情冲击后，“逆全球化”涌动、地缘政治环境恶化、大国博弈升级，全球外国直接投资（FDI）流量整体呈现下滑的趋势。2023年，联合国贸发会统计的全球FDI流量同比减少1.8%，其中发达经济体FDI流量同比增加9.0%；发展中经济体FDI流量同比减少6.7%，中国大陆的FDI流量同比减少13.7%。

尽管商务部和外汇管理局统计的FDI流量数据略有不同[1]，但自2023年以来，二者均发生下行。从商务部口径来看，2024年前三个季度的FDI保持净流入，但累计同比已进入深度负值区间，且2024年8月的累计同比下降31.5%，创下历史月度最大降幅。从外汇管理局口径来看，2023年第三季度、2024年第二和第三季度的FDI均为净流出，其中2024年第二季度净流出1056.1亿元人民币，录得历史季度最低值。

根据国际收支平衡表（BOP）项目分析，我国近两年FDI并未发生大规模资本金撤出的情况，而是主要受到外资利润降低、收益再投资减少以及收益汇回增加等因素的影响：

从BOP直接投资分项来看，股权项目保持净流入状态，但是关联企业债务项目连续四个季度录得负值。关联企业债务项目主要受到海外高息环境影响。在境内外利率分化的情况下，境内外企业借用外债放缓，更倾向于利用人民币等低息货币融资，偿还美元等高息货币债务，导致关联企业债务项目净流出。

从BOP直接投资负债端来看，为减少统计信息不对称引起的市场猜测，自2023年第四季度起，外汇管理局在BOP附注中开始公布直接投资负债[2]中资本金新增的规模。BOP直接投资的股权项目可以分为资本金和收益再投资两个部分。2024年第二季度和第三季度直接投资负债端净流出时，资本金新增为连续净流入状态，说明收益再投资发生净流出。

从BOP初次收入来看，疫情后初次收入项目下投资收益的借方[3]净流出幅度显著高于疫情前，佐证了外商利润、股息等投资收益汇回增加的判断。

从外商盈利能力来看，规模以上[4]外商及港澳台资工业企业在2022年和2023年的利润总额累计同比基本完全处于负值区间，且低于国有控股、股份制、私营等其他类型企业，说明近年来外商在华的收入和竞争力降低，影响国内市场对外商增资的吸引力下滑。2024年外商及港澳台资工业企业利润总额累计同比已转正，且高于其它企业类型。

1.2 外商直接投资政策

在国际政治经济不确定性增大，风险挑战与日俱增的环境之下，我国通过高水平开放推动高质量发展。2024年下半年，我国出台了一系列吸引外商直接投资的开放性政策，以对接高标准国际经贸规则、推动体制改革和制度创新。

一是进一步放松对外资进入国内市场的准入限制。2024年9月8日，国家发展改革委、商务部联合发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》，自2024年11月1日起施行，2021年版的负面清单同时废止。习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上宣布，中国将全面取消制造业领域外资准入限制措施。党的二十届三中全会指出，合理缩减外资准入负面清单。2024年版全国外资准入负面清单限制措施由31条减至29条，删除了“出版物印刷须由中方控股”，以及“禁止投资中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产”2个条目，制造业外资准入限制措施实现“清零”。此前，2020年全国版负面清单实现金融业领域外资准入限制措施“清零”，2021年自贸区版负面清单实现制造业领域外资准入限制措施实现“清零”。至此，全国版和自贸区版负面清单均已实现金融业和制造业外资准入限制措施的“清零”。新形势下，出台新版外资准入负面清单，是扩大高水平对外开放的重要举措，将有利于增加高质量产品和服务供给，促进国内市场良性竞争；也将为跨国公司在中国发展提供更广阔空间，促进国际合作、互利共赢。

未来服务业领域扩大开放打开政策想象空间。中央经济工作会议提出，“稳步推进服务业开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，持续打造‘投资中国’品牌”。服务业高质量发展与民生福祉息息相关，扩大服务业对外开放将有助于提升电信、互联网、教育、文化、医疗等服务的多元化供给能力。国家发展改革委负责人答记者问时表示，为帮助外资“进得来”，且“发展好”，一方面，将创新方式放宽服务业外资准入。增值电信等领域在2024年启动了部分地区的开放试点工作，后续将结合自贸区、自贸港等平台建设，扎实开展相关领域开放试点工作。另一方面，将持续优化外资促进政策。国家发展改革委正在研究修订鼓励外商投资产业目录，重点方向之一就是继续增加服务业条目，引导更多外资投向服务业领域。

二是重点鼓励外资对上市公司战略投资。2024年11月1日，商务部、中国证券监督管理委员会、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家外汇管理局六部委联合发布了《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》（以下简称《新战投办法》），于2024年12月2日起施行，2005年的原办法同时废止。响应党的二十大报告和二十届三中全会要求，《新战投办法》通过允许外国自然人实施战略投资、放宽外国投资者的资产要求、新增要约收购的投资方式、允许跨境换股作为投资和支付方式、适当降低持股比例和持股锁定期要求等优化举措降低投资门槛，引导更多优质外资投向上市公司，促进利用外资扩总量、提质量，并推动国内产业升级和资本市场健康稳定发展。

三是扩大再投资免登记便利化试点范围。自2022年起，国家外汇管理局在上海市、江苏省、广东省、深圳市、北京市、浙江省、宁波市、海南省、河北雄安、重庆市、福建省、厦门市及陕西省13个地区试点外商投资企业境内再投资免登记制度。2024年10月，国家外汇管理局将天津市、安徽省、山东省（含青岛市）、湖北省和四川省新增纳入外商投资企业境内再投资免登记试点的地区。

二、企业借用外债

2.1 我国借用外债概况

近年来，全球外债规模累积至历史高位后，整体债务增速有所放缓。截至2024年 6 月末，我国全口径（含本外币）外债余额 2.5万亿美元（不包括中国香港、中国澳门和中国台湾地区对外负债，下同），同比增长4.6%。

从期限结构来看，外债期限由短期为主向长短期并重的结构发展。2024年6月末，短期债务余额1.4万亿美元，占比56.1%；中长期外债余额1.1万亿美元，占比 43.9%，较 2014 年末上升 13 个百分点，较好满足实体企业的长期资金需求，拓宽了新基建、高新技术产业等领域资金来源渠道。

从机构部门来看，广义政府部门承担的外债压力抬升。2024年6月末，广义政府外债余额0.4万亿美元，占比16.6%，较2014年末上升10个百分点；中央银行外债余额0.1万亿美元，占比5.0%；银行外债余额1.1万亿美元，占比43.9%；其他部门（含关联公司间贷款）外债余额0.9万亿美元，占比34.5%。

从债务工具来看，我国债市通道式开放取得成效，使债务证券成为主要工具。2024年6月末，贷款余额为0.4万亿美元，占比15.2%；贸易信贷与预付款余额为0.4万亿美元，占比14.9%；货币与存款余额为0.5万亿美元，占比18.9%；债务证券余额为0.8万亿美元，占比33.0%，较2014年末上升25个百分点；SDR分配为0.1万亿美元，占比1.9%；关联公司间贷款债务余额为0.3万亿美元，占比10.5%；其他债务负债余额为0.1万亿美元，占比5.7%。

从币种结构来看，我国本外币结构常年保持相对均衡。2024年6月末，本币外债余额1.2万亿美元，占比 48.9% ；外币外债余额（含 SDR分配）为 1.3万 亿美元，占比 51.1%。在外币登记外债余额中，美元债务占比 81.0%，欧元债务占比 7.0%，港元债务占比 4.0%，日元债务比 3.0%，SDR 和其他外币外债合计占比 3.0%。

2023 年末，我国外债负债率为 13.7%，债务率为 69.7%，偿债率为 7.6%，短期外债与外汇储备的比例为 42.1%，上述指标均在国际公认的安全线[5]以内，我国外债风险总体可控。

2.2 企业借用外债政策

我国政策在引导使用债务类外资时，坚持以安全稳健、风险可控为先，并持续优化外债结构。根据国家发展改革委于2023年1月发布的《企业中长期外债审核登记管理办法》（以下简称“56号令”）要求，境内企业借用中长期外债重新回到“审核登记”时代。56号令扩大了监管内容和监管对象的覆盖面，实际加强了对红筹（包括VIE架构等）企业借用外债的监管；明确了3个月的办理时限；压实了事中事后监管责任[6]。

一是在此基础上，重点鼓励优质企业借用中长期外债。2024年7月23日，国家发展改革委发布《关于支持优质企业借用中长期外债 促进实体经济高质量发展的通知》（以下简称“通知”），于7月29日正式施行。本通知量化了优质企业的标准；较56号令而言，为优质企业开通了绿色通道，即借用国际商业贷款或发行境外债券时的未明确事项可事后补交，予以“容缺办理”。实施分类管理可提升优质企业审批便利度，对材料容缺度更高、专项审批速度更快，鼓励优质企业高效引进外债资金。

二是扩大外债登记便利化的试点范围。自2022年起，国家外汇管理局在上海市、江苏省、广东省、深圳市、北京市、浙江省、宁波市、海南省、河北雄安、重庆市、福建省、厦门市等12个地区开展银行直接办理外债登记试点。2024年10月，国家外汇管理局将天津市、安徽省、山东省（含青岛市）、湖北省和四川省新增纳入开展银行直接办理外债登记试点的地区。

三、政策展望

2024年12月11日至12日在北京举行的中央经济工作会议提出“明年要保持经济稳定增长，保持就业、物价总体稳定，保持国际收支基本平衡”。2024 年我国国际收支主要依靠经常账户，尤其是贸易顺差贡献正值；资本账户项下吸引直接投资和借用外债情况对国际收支造成拖累。2025 年大国博弈升级使全球经贸环境更加复杂多变，贸易顺差对国际收支的正向贡献可能减弱，稳定资本账户的净流入至关重要。中央经济工作会议明确，2025年的重点任务之一就是要“扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资”，实现该任务的举措包括“有序扩大自主开放和单边开放”。

扩大自主开放是新时代对外开放的重要特征。“自主开放”是指在没有任何国际条约和承诺约束的情况下，根据我国自身发展的需要，结合不同行业和领域的特点，有节奏、有范围、有层次地主动开放。一方面体现在“以我为主”，既不是只能在对等原则下才开放，也不是迫于外界压力不得已开放，而是根据我国现代化建设需要，统筹推进深层次改革和高水平开放、统筹高质量发展和高水平安全。另一方面体现在“合作共赢”，在我国经济与世界经济深度融合背景下，注重我国开放发展的外部效应，通过推进自身开放促进世界共同开放，实现良性互动。

扩大单边开放是我国对最不发达经济体的一贯政策。“单边开放”与对等开放、互惠开放、条约开放相对应，是指无论对方是否对自己开放，一国或经济体都单方面、主动向对方扩大开放，因而具有不寻求对应开放、基本不受协议约束、不违反现行规则的特点。我国对最不发达经济体单边开放、单边给惠，可帮助其更好融入国际市场，实现共同发展。关税待遇方面，中国是最早给予最不发达经济体零关税待遇的发展中经济体之一。目前同中国建交的最不发达经济体享受95%－98%税目产品零关税待遇。市场准入方面，在涉及最不发达经济体的自贸协定谈判中，对其货物贸易和投资服务开放范围要求更小、给予更长过渡期；为非洲农产品输华建立“绿色通道”。多双边合作方面，在世界贸易组织捐资实施“最不发达经济体及加入世贸组织中国项目”，帮助其更好融入多边贸易体制；开展能力建设合作，帮助有关经济体提升经贸合作水平。

从推进开放的方法出发，我国引入外资多措并举：一是发挥自贸区、自贸港等开放平台先行先试作用，经贸制度改革优化、手续程序便利化。二是放宽市场准入，不断缩减负面清单。三是重点加强对“一带一路”沿线以及最不发达经济体的开放。2024年下半年来的稳外资政策多线推进以上举措。中央经济工作会议强调“稳步扩大制度型开放，推动自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地”便是坚持创新推广的制度优势。未来制度“推陈出新”的速度和复制推广的效率共同提升，加快我国与国际高标准规则相通相容，将有效提高国际资本流动能级。

从风险管理的角度出发，我国引入外资的结构优先顺序：长期股权>短期股权>长期债权>短期债权。首先，稳定的长期资金比短期资金更加有利于高质量发展产业经济。其次，直接投资形成的股权较外债而言在用途和期限等方面更加灵活。最后，股权相较债权对于国内市场产生的潜在风险冲击相对有限。2024年下半年来的稳外资相关政策发力方向和强度基本符合这一顺序。中央经济工作会议强调“深化外商投资促进体制机制改革”便是继续将吸引长期股权为主要发力点。吸引直接投资和借用外债均首先推出我国头部优质企业为核心标的，培养外资粘性和对中国市场的信心。未来随着参与全球经济治理体系改革的深度和广度不断提高，由“稳”及“进”，我国将为建设开放型世界经济、构建人类命运共同体发挥负责任的大国能力。

四、附录：外汇和跨境政策追踪与市场回顾

4.1 2024下半年外汇与跨境政策大事件

4.2 人民币跨境支付交易

4.3 人民币跨境投融资

4.4 人民币资产跨境交易

4.5 人民币国际储备

注：

[1]商务部只计算当年境内非上市企业全部外商投资金额及上市企业持股10%以上单一外资股东持股金额。外汇管理局在商务部的基础上，加计中国企业在离岸市场上市首次公开发行价值及外国金融机构对国内金融领域的直接投资金额，再减去同期外资流出金额及外商将在华利润汇出的金额。因此，商务部口径的数据波动通常小于外汇管理局口径的数据。

[2]直接投资负债指我国作为直接投资企业对外国直接投资者的净负债，以及对境外联属企业的净负债。

[3]初次收入投资收益指因金融资产投资而获得的利润、股息（红利）、再投资收益和利息，但金融资产投资的资本利得或损失不是投资收益，而是金融账户统计范畴。借方记录我国因对非居民投资者有金融负债而向非居民支付的利润、股息、再投资收益或利息。

[4]我国统计以主营业务收入2000万元为分水岭，将企业分为“规模以上”和“规模以下”。

[5]负债率=外债总额/GDP；债务率=外债总额/出口额；偿债率=当年应偿本息/出口额。外汇管理局使用的负债率、债务率、偿债率、短期外债与外汇储备的比例等外债风险指标的国际公认安全线分别为 20%、100%、20%、100%。

[6]详见《企业中长期外债新规实施——中资美元债月报2023年第二期》。