数据资产，试点
2024年12月27日，财政部发布《数据资产全过程管理方案》（以下简称“《方案》”），旨在试点探索有效的数据资产管理模式。
《方案》明确将在部分中央部门、中央企业和地方财政部门试点数据资产全过程管理，具体管理内容将围绕数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等重点环节。
《方案》框定的试点部门和单位未来或将成为数据资产开发的“先锋”，银行等金融机构可考虑优先与试点部门和单位开展合作，从而在丰富和运用数据资产、推动数字化转型上获得优势。《方案》明确试点单位包括中央部门、中央企业、地方财政部门三类，具体为水利部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委、中国科学院、中国气象局、中国科协等中央部门，中国电子信息产业集团有限公司、中国移动通信集团有限公司、中国东方航空集团有限公司、国家开发投资集团有限公司、中国南方电网有限责任公司、中国交通建设集团有限公司等中央企业，北京、河北、大连、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、深圳、广西、贵州、云南等地方财政部门。
在计划时间表方面，《方案》做出 “三步走”安排，在2026年底前完成试点任务，总结试点经验，完善数据资产管理制度标准体系和运行机制。
2024年12月27日，财政部发布《数据资产全过程管理方案》（财资〔2024〕167号，以下简称“《方案》”）[1]，《方案》明确将在部分中央部门、中央企业和地方财政部门试点数据资产全过程管理，具体管理内容将围绕数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等重点环节。
在2024年10月9日新华社受权发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》[2]（以下简称“《意见》”）后，发改委、国家数据局等陆续出台多项文件促进公共数据资产开发。我们曾在2024年11月27日发布的《“掘金”公共数据资源开发——2025年数字金融展望》[3]报告中指出， 2025 年，我国将迎来公共数据资源的开发大潮。而《方案》的出台，进一步指明了数据资源开发的先行领域。
一、试点领域或将引领数据资产开发
《方案》框定的试点部门和单位未来或将成为数据资产开发的“先锋”，银行等金融机构可考虑优先与试点部门和单位开展合作，从而在丰富和运用数据资产、推动数字化转型上获得优势。
根据《方案》，率先开展数据管理的试点单位包括中央部门、中央企业、地方财政部门（以下统称“试点单位”）三类。从具体的试点单位来看，试点单位的选择综合考虑了其持有数据资源的管理基础和应用价值等方面，选取应用价值较高、自身数据管理能力较强的单位作为试点单位：
第一，试点中央部门主要是水利部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委、中国科学院、中国气象局、中国科协等部门，其拥有的公共数据资源拥有较高应用价值。例如，随着气候变暖，银行也在面临着愈发严峻的气候风险，近年来我国银行也在着力推进气候风险压力测试。银行自行建设系统采集和获得气候数据几无可能，而在公共数据开放的大背景下，与水利部、气象局等气象部门合作获取数据是更为可行的做法。再如，商业银行对科创企业建立的技术流评价体系，需要依据科研成果、研发投入、奖励资助、行业发展等科技创新数据来衡量科创企业的发展潜力，中国科学院、中国科协是上述数据的重要来源。
第二，试点中央企业主要是中国电子信息产业集团有限公司、中国移动通信集团有限公司、中国东方航空集团有限公司、国家开发投资集团有限公司、中国南方电网有限责任公司、中国交通建设集团有限公司等央企。这些试点央企覆盖了通信数据、交通数据、航空数据、投资数据等重要数据，均是银行等金融机构在零售与企金业务授信时可以采用的重要替代数据。例如，“数字足迹”（Digital Footprints）是指用户使用互联网时创建的数字痕迹，在判断客户的信用风险上具有重要价值，对于我国境内银行来说，与移动运营商合作是获得IP地址、流量消费等数据的主要渠道。2023年11月，中国移动与中国邮政签署战略合作协议，双方将通过“技术融合、数据融合、渠道融合”促进“通信+金融”的生态建设。应当指出的是，不同于中央部门和地方财政部门，在公共数据资产之外，中央企业所管理的数据资产还包括了其基于商业行为而积累的非公共数据资产。结合2024年12月25日，国家数据局等5部门联合印发的《关于促进企业数据资源开发利用的意见》（以下简称“《企业数据开发意见》”），未来企业数据开发应用也将成为我国数据要素市场建设的重要部分。而除了互联网平台企业之外，央企或也将成为企业数据开发的引领。
第三，试点地方财政部门主要是北京、河北、大连、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、深圳、广西、贵州、云南等地方财政部门。
试点单位除了将有效推动自身数据资产的开发，或也将能够对该行业数据的开发起到带动作用，其所在行业与地区或也将成为公共数据资源乃至后续企业数据与个人数据开发的“先行地”。例如，中国移动开展的通信数据资产管理试点将加速通信行业数据的整合与应用。对于银行来说，不仅应将试点单位列为银行的首选合作伙伴，还应在此基础上关注上述试点单位所在行业与地区数据要素市场存在的业务机会，一方面加强相关数据的引入与应用，另一方面则关注相关企业对于金融资源的需求。关于银行如何具体“掘金公共数据资源开发”，详情可以参考我们此前发布的报告《“掘金”公共数据资源开发——2025年数字金融展望》。
二、数据资产全过程管理的计划与内容
《方案》给出了数据资产管理试点的具体计划表与主要内容，明确各试点单位工作内容，规范数据资产管理流程，形成数据资产管理全过程工作指引，打造数据资产应用标杆和典型案例。
在计划时间表方面，《方案》做出如下的“三步走”安排：
第一步，在“2025年初，试点单位启动数据资产全过程管理试点工作，选取试点主要内容，研究制定试点工作方案，报财政部备案”。
第二步，在“2025年底前，在数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等方面取得阶段性成效”。
第三步，在“2026年底前，完成试点任务，总结试点经验，完善数据资产管理制度标准体系和运行机制”。
在试点的主要内容方面，《方案》主要强调了四个方面的工作内容：
第一，编制数据资产台账与开展数据资产登记。其中，编制数据资产台账是指“按照数据资产定义，组织梳理试点单位符合数据资产范围和确认条件的数据资源，形成规范化的数据资产管理台账”。按照发改委2024年10月12日发布的《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》，登记主体应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。同时，该文件还给出了公共数据登记的详细程序，要求：“公共数据资源登记一般按照申请、受理、审查、公示、凭证发放等程序开展。”
编制数据资产台账与开展数据资产登记均是为了摸清我国公共数据资产底数。我们此前在2024年10月14日发布的报告《筑牢公共数据开发与利用的制度基础——公共数据资源授权与登记新规解读》[4]中指出，构建全国一体化公共数据资源登记体系，一方面有助于规范公共数据资源的有序开发，另一方面有利于更好发掘有待开发的有价值公共数据资源。对于中央企业持有的非公共数据，《方案》指出：“支持有关主体将持有或控制的数据资产应登尽登。”
第二，完善授权运营机制。此前，《意见》已正式确定我国公共数据运营将以授权运营模式展开。《方案》则要求试点单位“建立并完善数据资产授权运营管理制度和工作机制，明确授权运营条件，确保具备相应条件的主体，依法合规开展授权运营工作”，并“建立定期评估和动态调整机制，根据市场运营效果，调整或收回授权运营事项”，从而先行先试，探索形成后续可全国推广的复用经验。值得注意的是，中央企业持有的非公共数据采取何种方式运营并未指定，《企业数据开发意见》针对企业数据，指出应“鼓励探索市场化、场景化的‘授权使用、分享收益’新模式”。
第三，健全收益分配机制。数据对全球来说都是一种崭新的生产要素，我国的数据要素市场建设也方兴未艾，在数据来源拓展、公允价值评估、权属确定等方面亟待大量探索创新。其中，数据要素收益分配机制的缺失是制约数据要素市场进一步发展的瓶颈。我们此前在2024年7月31日发布的报告《数据要素收益分配的意义、挑战与我国探索》[5]中指出，全链条的有效收益分配机制对完善数据要素市场有着重要的意义，有助于激活数据主体产生高质量数据产品的积极性、提高数据要素的资源配置效率以及保障社会公平。按照此前发布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），作为政府部门的实施机构应承担起数据收益分配机制的设计责任，这对于开展公共数据授权运营的中央部门与地方政府来说，具有一定的挑战。
第四，规范推进交易流通。在价格机制方面，《方案》强调：“推动用于公共治理、公益事业的公共数据资产有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据资产有条件有偿使用。”该表述沿用了此前多项政策的表述与立场。在交易模式方面，《方案》在《意见》之后，再次强调通过交易所交易的重要性，指出：“鼓励充分发挥数据企业和第三方专业服务机构作用，通过数据交易所等机构加强供需对接，开展场内公开交易”。
三、行政事业单位数据资产管理应严控风险
相较于中央企业所拥有的数据资产，为了防范数据资产被滥用，进而提升地方政府债务风险，《方案》还进一步对行政事业单位数据资产的管理提出了进一步的要求。
《方案》强调：“严禁利用行政事业单位数据资产进行担保，新增政府隐性债务。严禁行政事业单位借授权有偿使用数据资产的名义，变相虚增财政收入。”在此要求下，未来或只有企业单位所有用的数据资产可以用作担保，甚至数据资产质押贷款的适用范围也将仅限于企业所拥有的数据范畴。
与此同时，《方案》强调：“在推进数据资产有条件有偿使用过程中，不得向社会公众转嫁不合理成本。”
注：
[1]资料来源：财政部，关于印发《数据资产全过程管理试点方案》的通知，[EB/OL]，2024/12/27[2024/12/28]，https://zcgls.mof.gov.cn/zhengcefabu/202412/t20241226_3950519.htm。
[2]资料来源：新华网，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，[EB/OL]，2024/10/9[2024/10/13]，http://www.news.cn/20241009/d6a9aa2aa07d4589aee3056edcda9f00/c.html。
[3]https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=3c3aa0015571996bceba7939705f28cc&from=app&appVersion=533。
[4]https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=243b8d39ad27e57cf4d529e943904c10&from=app&appVersion=533。
[5]https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=b2b1e22ab351600fb1c9725a098d93c7&from=app&appVersion=533。
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