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专栏介绍：
基础设施建设一直是中国经济的“压舱石”，是政府为广大人民群众提供公共产品和公共服务的重要方面，也是诸多投资企业和施工单位热衷投资的重要对象，但随着政府债务压力增大，投融资模式的急剧变革等因素导致基建项目存在投融资模式障碍、面临巨额债务难以偿还、存量项目模式需要矫治、前期风险需要化解等问题。
本专栏作者将围绕上述诸多问题并结合自身丰富的实践经验进行讨论研究，就政府方、投资方和施工方所面临的问题和风险深入剖析，以期找到问题的解决方向。
在基础设施建设的舞台上，PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）如同一场精心编排的舞蹈，政府与社会资本携手共舞，旨在为基础设施和公共服务的盛宴献上精彩的表演。新机制实施一周年之际，我们尝试进行粗浅的分析，探讨新机制实施之后这场表演的反响。
一、1（年）和166（个项目）背后的落寞
2023年2月，PPP模式的旧旋律戛然而止，新机制的序曲被2023年11月3日的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》奏响，放弃了政府付费和可行性缺口补助的旧机制，实行完全聚焦使用者付费的新机制。
这是一次大胆的转向。旧模式的落幕，新机制的诞生，如同一次革命。
而实施的效果是怎么样的呢？
据笔者在“全国投资项目在线审批监管平台”查询，全国入库的新机制项目仅166个。
而根据网络信息报道和市场推测，现实中，已中标并实施的而没放入库的特许经营项目，远远大于这个数量，这不禁让人思考：新机制的舞台为何如此冷清？
二、严苛的适用条件
为坚持初衷，回归吸引民间资本的本源，新机制对其适用设置了严苛的条件。
新机制要求适用的项目，是具有经营性的使用者付费项目，并且有明确的收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目；物流枢纽、物流园区项目；城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目；城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目；具有发电功能的水利项目；体育、旅游公共服务等社会项目；智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目；城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
上述要求存在的问题是，地方政府往往需要建设的是不适宜市场化和商业化的城市基础设施、公共服务和公共产品项目，这类项目往往与公共利益、基本民生息息相关，既需要提供稳定长期的供给，又需要向公众提供低价格的服务，具有非市场化、低收益甚至零收益的显著特点。因此，新机制关于项目需要达到投资收益自平衡的要求，显然与现实情况的契合度非常弱，致使能够实施的项目较少。
地方政府是基础设施投资建设最大的“老板”，也是最重要的“责任人”，然而：
第一，新机制只能聚焦能投资收益自平衡的使用者付费项目，导致大量的没有使用者付费的项目以及使用者付费收入较小的项目无法实施，而恰恰这两类项目是地方政府迫切需要建设的项目。
第二，新机制要求“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”；“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”；“除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。
这种要求的问题在于：
（1）PPP本身就是一种投融资机制，因为政府资金缺乏才使用的一种融资模式，借来的钱终究要还，未来必然会增加政府的支出责任；
（2）如前所述，大量基础设施项目本来收益不足，远远不能覆盖建设成本，恰恰必须对建设成本进行补贴，而新机制要求不能进行补贴，且补贴只能在建设期补贴。那么一是社会资本算不过账，肯定不愿参与；二是政府债务负担过高，无财力只在建设期补贴，希望拉长“账期”，以后慢慢补贴。
所以，新机制的上述规定，把投融资模式变成了“羊肠小道”，导致地方政府在基础设施建设方面被“捆手捆脚”，既不利于基础设施的完善、公共产品和公共服务的提供，也不利于缓解地方政府的财政压力。当然，新机制确实有利于控制地方债务增加，压制地方政府的投资冲动。
央国企是基础设施参与的主力军，资质齐全、经验丰富、融资能力较强，且对利润要求较低，并能够忍受较长的投资回报周期，是最适合参与PPP新机制的主角。
然而，根据《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》的要求，其中有9类项目要求“应由民营企业独资或控股”，13类项目要求“民营企业股权占比原则上不低于35%”。而这上述22类项目属于比较“优质”的项目，恰恰也是央国企业基于自身利益追求和考核压力而最愿意参与的类型。
上述限制，大大缩小了央国企参与的范围，再加上央国企本身的特性以及与民营企业合作的特殊要求，导致央国企面临着想参与而无法参与，或者难以参与的局面。
新机制本着吸引真正民间资本的初衷，相比旧机制而言，新机制为民营资本的参与大开方便之门，从项目参与层面为其设置了诸多有利条件，甚至强制要求经营性比较强、收效较好的项目必须有民营企业的参与。然而，事实上却没有达到预定的效果，原因不外乎以下三个方面：
第一，过去疫情的折磨、政策预期稳定性的降低以及难以处理的政商合作问题，民企对未来的信心出现了问题。正如经济学家胡祖六在一个论坛上发言所讲，现在许多企业家选择躺平，对未来缺少信心。企业家没有信心，就不会有长久经营企业的打算，更加不能适应PPP长期限的要求。
第二，新机制项目的投资大、期限长、回报低，与中国民营企业本身寿命短、难以忍受长期投资压力的客观情况存在偏差，风险与收益不匹配。甚至对于有些民营企业家说，参与新机制，还不如把钱存银行，更不如把钱借出去收利息。
第三，融资难。国有企业有其本身的国有背景背书，向银行融资比较容易，而民营企业本身存在的弱点导致融资难融资贵，所以，民营企业融资的通道不畅通，就很难参与到PPP项目中来。
社会资本投资基建项目，其收益分为投资端和施工端两个方面，从利益的大小和周期来讲，其更看重施工端的收益，而在新机制模式下，基本是社会资本要风险自担。在此情形下，为了投资端获得更大的利润，只能拼命降低施工端的成本，进而导致施工端基本无利可图，即使有利，也可能是挤压投资端的利润空间。
所以，PPP模式对社会资本来讲，由原来的旧机制下投资端和施工端利益并行不悖，均可共享的模式，变成了新机制下，投资端和施工端利益零和博弈的模式，变成了单纯是投资，严重影响社会资本参与的积极性，增大了社会资本的投资风险。
三、建议
PPP新机制的一周年，是一次反思与展望的契机。让我们以政治和法律的智慧，共同探索如何让这场事关公共利益和人民福祉的舞蹈更加精彩，让每一个参与者都能在其中找到自己的位置，共同舞出美好的未来。我们的主要建议是：
1、转变实施理念，发展问题应在发展中解决，不宜一刀切和层层加码的踩刹车式治理。新机制出台的主要原因是控制地方政府债务，抑制地方政府投资和政绩冲动，确实也取得了良好的效果。但是，这些问题是长期存在的问题，不是单由PPP模式带来的，同时对出现的问题，既不能马上断药食、急转弯式的一刀切，更不能刚出ICU马上进KTV。针对发展问题，要在发展中解决，特别是法律、政策以及实际执行需要平滑过渡，更要避免在实际操作中层层加码，处处不求有功，但求无过。
2、适时对目前涉及投融资和地方政府隐性债务的相关政策、规范性文件进行评估和调整，适应社会发展需要，抓住问题的主要矛盾，不要放大次要矛盾，或顾此失彼。
3、要加强法治政府建设，增强行政合规意识，理清政商关系，提升民营企业参与的信心并为此信心提供切实有效的保障，同时给央国企平等打开参与之门，也许才能有助于新机制的发展。
李仰德律师团队长期从事基建投融资的法律服务，包括但不限于基建项目的投融资、建设、合规管理、风险化解、不良项目的矫治等，为政府方、央企、地方国企等上百个项目提供咨询、方案编制与评审等服务，具有丰富的实践经验和实操能力。
联合撰写作者：
德恒重庆见习生 张译丹（西南政法大学 2021级本科生）
本文作者
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