正文字数共计3230字，大约花费10分钟阅读时间。
专栏介绍：
城市更新，是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动。国内城市更新实践发源于深圳、上海、广州等沿海城市，2021年11月，住房和城乡建设部将21个城市纳入城市更新试点范围。可以预见的是，在城市建成区内，城市更新将逐步取代传统意义的地产开发，成为城市高质量发展的新模式。
对于国内大多数城市而言，城市更新尚处于探索阶段，需要通过不断实践来积累城市更新的经验并逐步上升到立法高度。因此，对实践经验及立法进行比较研究、解读，有着非常重要的意义。
位于重庆万象城和龙湖重庆西城天街之间的民主村社区，是重庆市九龙坡区新晋网红打卡地。民主村社区的前身是原国营建设机床厂的配套家属区，2021年，重庆市九龙坡区入选全国首批城市更新试点名单，民主村社区城市更新项目正式拉开帷幕。
民主村城市更新项目共分三期建设，2023年4月，民主村社区顺利完成第一期更新项目，并入选了住房和城乡建设部第一批城市更新典型案例，二期更新项目正在实施过程中，三期更新项目为商业地产的新建与运营。
（图源自网络）
民主村的更新蜕变之路吸引了各界的关注，2024年4月，习近平总书记在重庆考察时，也走进了民主村社区，深入了解了该社区城市更新和保障改善民生等情况。从破旧的老厂家属院到新晋网红打卡地，民主村社区有哪些更新亮点，笔者有幸跟随重庆市律师协会城市更新专业委员会的脚步，一探究竟。
一、民主村社区的“前世”与“今生”
如前所述，民主村社区原本是原国营建设机床厂的家属区 ，承载着很多人的记忆。但随着城市的发展，社区逐渐显露出基础设施老化、配套设施不齐全、房屋老旧等问题，与周边的万象城商圈形成了鲜明的对比。
而经过了此轮的城市更新改造，民主村已焕发了新的活力，曾经盘绕在上空的杂乱“蜘蛛电网”全都埋进了地下，新建了道路、排水系统等基础设施，补齐了短板，还新建了社区会客厅、社区食堂，完善了社区功能，居民的生活品质得到了显著的提升。
（图源自网络）
二、民主村社区的更新方式——“留改拆增”
民主村社区此次的更新，摈弃了以往大拆大建的传统模式，而是根据住建部规范性文件的要求，采用了“留改拆增”的更新方式，“留”住本底，“改”善品质，“拆”出空间，“增”强功能。此次城市更新一、二期项目的实施范围占地面积约510亩，保留老旧居民楼更新面积332908.71平方米，改建公建面积7800平方米，拆除房屋75599.39平方米，三期新建约150000平方米，整个项目留改拆增比为33：1：7：14。
民主村在更新过程中保留了具有保护价值的建筑，同时也延续了原有的住宅肌理和街巷的格局和历史风貌。例如，保留了部分红砖老墙体，并加设了钢结构和玻璃罩，对老旧居民楼外立面进行重新粉刷时，颜色尽量还原了上世纪八九十年代的风貌。
此次更新，民主村共计拆除了约1.65万平方米的违章建筑，为更新提供了空间。在改建和新建环节，利用社区部分闲置空间和资源植入社区所需配套功能，对闲置土地和闲置建筑进行再开发利用，补齐短板，建设了社区食堂、社区会客厅、社区党群工作服务中心、社区卫生服务中心、社区“三师”工作站等，很大程度解决了老旧社区群众吃饭难、就医难、缺乏活动空间等问题。同时，还新增了170多个停车位和几处立体停车设施，有效缓解了停车难问题。
（图源自网络）
三、民主村社区的实施与建设模式
本次民主村社区更新项目的立项，经九龙坡区政府批准后，由九龙坡区成立的国有城市更新平台公司负责具体实施。在实施过程中，九龙坡区政府为此成立专门的领导小组，负责统筹整个城市更新项目的日常工作。
民主村社区的城市更新，采用了EPC总承包模式，由设计单位牵头，与施工单位等主体组成联合体，共同承担此次更新建设任务。建设方案经过多轮论证研究，并经区级及市级两级批准后最终予以确定。
四、民主村社区的投融资模式
就融资模式而言，民主村社区更新项目的资金主要来自于银行贷款。在项目前期，主要依靠政策性银行即国家开发银行提供的城市更新项目贷款。国开行提供的贷款通常利率低，贷款期限长，对于降低项目的整体融资成本、缓解政府财政压力具有显著效果。在项目推进过程中，三家商业银行组成了商业银团，共同为该项目提供了更低息的贷款，并对前述国开行的贷款进行了置换。
商业银团的贷款模式，相较于一般的贷款模式，在保障资金供给时效性方面具有明显的优势，在项目有资金贷款需求时，三家银行互相可进行协调，结合各个银行实际情况，统筹安排制定放款计划，保证资金随用随贷，为建设进程保驾护航。
虽然民主村更新改造的前期资金问题可通过贷款解决，但如何实现融资平衡，也是项目实施过程中需要考虑的重要问题。
民主村城市更新项目中，国有城市更新平台公司的投资逻辑是，以获取土地使用权及新建商业的经营收益来平衡一、二期更新项目中的资金投入。具体而言，此次更新中，国有城市更新平台公司拆除并收购了区域内的一所学校和学校周边的零星地块，后将该地块打造成有价值的商业项目，利用该商业项目的经营收入来覆盖前期更新改造的成本。因此，从民主村社区城市更新项目的投融资逻辑来看，本质上仍然类似传统房地产开发模式。
五、民主村社区城市更新推进中的法律障碍
民主村项目作为全国首批城市更新试点项目，走在了很多城市前列。据介绍，在项目推进过程中，最大的法律障碍是现行城市更新领域缺乏效力位阶较高的法律法规作为支撑。
以重庆市为例，目前仅有2021年6月由重庆市人民政府印发的《重庆市城市更新管理办法》作为专项规范性文件，但该文件效力位阶较低。
城市更新项目往往涉及多个方面的法律问题，涵盖了土地、规划、建筑等多个领域，整个法律体系需跨越多个法律部门，实操过程中，由市政府印发的《重庆市城市更新管理办法》常常与诸如《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规发生冲突，因此需要在更高位阶提供有别于与传统房地产开发的规划、建设方面的法律制度，才能为城市更新项目提供强有力的法律支撑。
六、结论
民主村社区城市更新项目作为住房城乡建设部第一批城市更新典型案例，为后续开展的城市更新和老旧居住区提升改造项目提供了很多值得借鉴的经验。整个项目采用了留改拆增的模式，保留了历史风貌，留住了城市记忆，通过改建与新建，改善了居民的生活环境，提升了社区功能。
项目推进过程中，九龙坡区通过成立专班小组，统筹整个更新工作，并采用EPC总承包模式进行建设。在资金方面，通过多家银行低息贷款，为项目提供融资，后续利用新建商业项目经营收入实现资金平衡。
民主村项目落地过程中，缺乏高效力位阶的法律支撑也是一个值得关注的问题，期待后续能有更多城市更新领域内的法律法规出台弥补前述立法空白。
本专栏作者何骞、路梅律师负责的团队，长期致力于为各级政府部门和地产类企业提供法律服务，团队律师将结合自身执业经验，从不同角度解读城市更新实践中的各种法律问题，并为城市更新中政府方、权利人、投资人等各参与主体规避法律风险，维护自身合法权益提出各种法律分析意见和建议。
本文作者
声明：
本文由德恒律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为德恒律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。
往期文章链接：
专栏丨从“新旧合体”浅谈对重庆地区城市更新与历史文化保护的思考
专栏丨城市更新中房屋征收建设项目是否符合公共利益需要之审查认定
专栏丨关于老旧小区拆除重建自主更新模式相关法律问题的探讨（一）
专栏丨关于老旧小区拆除重建自主更新模式相关法律问题的探讨（二）
专栏丨关于老旧小区拆除重建自主更新模式相关法律问题的探讨（三）
专栏丨谈城市更新背景下的市场主体引入——以深圳、上海地区为例
专栏丨全国首个城中村改造地方条例——广州市城中村改造条例要点解读
