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专栏介绍：
城市更新，是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动。国内城市更新实践发源于深圳、上海、广州等沿海城市，2021年11月，住房和城乡建设部将21个城市纳入城市更新试点范围。可以预见的是，在城市建成区内，城市更新将逐步取代传统意义的地产开发，成为城市高质量发展的新模式。
对于国内大多数城市而言，城市更新尚处于探索阶段，需要通过不断实践来积累城市更新的经验并逐步上升到立法高度。因此，对实践经验及立法进行比较研究、解读，有着非常重要的意义。
近年来，我国对于城中村改造工作的推进愈发重视，2023年7月21日，国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进“城中村”改造的指导意见》，该会议中指出，要加大对“城中村”改造的政策支持。2024年3月29日，广州市先行一步，制定并公布了《广州市城中村改造条例》，并于2024年5月1日开始施行。
我国目前尚无国家层面上关于城中村改造的相关法律出台，只出台了一些国家和地方层面的规范性文件，本次广州市出台的城中村改造条例，是我国首个相关领域的地方条例，对城中村改造的推进及落地具有重大的意义。广州是开展城中村改造较早的城市，也是一线城市中城中村数量较多的城市，积累了大量实操经验。下文笔者将与大家分享此次《广州市城中村改造条例》（以下简称“改造条例“）的相关要点。
一、明确城中村范围
城中村并非一个法律术语，从字面上理解，就是城市中的农村，但其法律层面上的严格定义，我国尚未有效力位阶较高的法律法规对其进行释义，而本次改造条例在第二条对“城中村“的概念进行了定义，界定了什么是城中村，也限定了城中村改造的范围，即位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。
二、明确职能主体，强化政府主导作用
该改造条例明确了广州市人民政府负责统筹城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制，制定城中村改造重大政策措施，审定改造计划、资金安排和改造方案等。
各区政府负责组织实施本行政区域内的城中村改造工作；市住房城乡建设行政主管部门，负责组织、协调和管理城中村改造工作，并组织实施该改造条例；街道办事处、镇人民政府，负责协助区人民政府组织实施城中村改造工作；市、区人民政府各相关行政管理部门，在其职责范围内负责城中村改造工作。
由此可见，改造条例建立了一套由市政府统筹，区政府及市住房城乡建设行政主管部门组织实施，街道办事处、镇人民政府及其他行政部门协助的工作机制，明确了各个行政主体的相关职能职责。
这种职能分配机制，也与改造条例第四条规定的城中村改造应当坚持政府主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治的原则相呼应，强化了政府的主导作用。
三、明确听取征求村民意见机制，保障村民合法权益
城中村改造涉及改造范围内的村民重大权益，因此征询和听取村民的意见和合法诉求，保障其知情权、参与权、表达权与监督权，也是改造过程中应当贯穿的宗旨。
本次改造条例主要从两个方面来保障村民的合法权益，听取各方意见。
一是明确改造意愿征询通过比例要求。该条例规定，对于拆除新建类城中村改造项目，需经三分之二以上农村集体经济组织成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意，才可启动改造。
另一方面是明确各类方案的意见听取机制。根据该条例，对于编制城中村改造方案，应当听取农村集体经济组织、村民、居民和利害关系人的意见建议，按规定开展专家论证、听证、公告等工作。
对于征地补偿安置方案，应当先公告并听取被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。如果过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议，或者区人民政府认为确有必要的，应当组织召开听证会。
四、多渠道筹措改造资金来源，提供相关优惠政策
改造条例第八条明确了城中村改造的资金来源主要有五个方向，即：
（1）城中村改造专项借款、专项贷款；
（2）政府专项债券等政府财政资金；
（3）公司信用类债券、基金等社会资金；
（4）国家有关城中村改造项目的专项补助；
（5）其他符合规定的资金。
同时，该条例还提出，对于整治提升类城中村改造工作，应当建立政府与村民、社会力量改造资金共担机制。市、区人民政府应当保障整治提升类城中村改造项目有关消防、排水、环卫、公共道路等公共基础设施的改造资金。
在优惠政策方面，规定了市住房城乡建设行政主管部门，应当会同财政、税务等行政管理部门，编制城中村改造项目按规定享受的减免等优惠政策清单，相关项目按规定享受行政事业性收费减免和政府性基金支持，相关纳税人按规定享受税收优惠政策。
可以看出，广州市的上述规定，为城中村改造项目畅通了资金筹措通道，也响应了《关于在超大特大城市积极稳步推进“城中村”改造的指导意见》中提出的，多渠道筹措改造资金的精神。尤其是城中村改造专项借款，其利率低、额度高，既可以减轻征收项目的财政压力，也能在一定程度上避免过度市场化导致的烂尾风险，将是城中村改造项目的重要资金来源。
2024年初，广州获得全国首批城中村改造专项借款，政策性银行授信1426亿元，首批共发放借款15亿元。截至2024年8月初，广州市就有56个改造项目纳入专项借款授信名单。
五、明确改造方式和土地供应方式
改造条例第十条延续了《关于在超大特大城市积极稳步推进“城中村”改造的指导意见》的指导思想，明确了城中村改造主要采取三种方式，即拆除新建、拆整结合和整治提升，并在条例末尾对每种方式专门进行了释义，上述改造方式，实质上也对应了城市更新领域俗称的全面改造、微改造及混合改造。
对于土地供应方式，改造条例规定，除按规定可以划拨的以外，应以公开方式净地出让，在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，相应城中村改造项目内的土地，可以依法实施综合评价出让或者带设计方案出让。上述规定，同样是沿袭了《关于在超大特大城市积极稳步推进“城中村”改造的指导意见》的精神，在坚持净地出让的同时，也为探索在城中村改造项目中采取带方案出让方式，提供了可能性及合规依据。
此前广州旧改项目的土地供应方式很多采取的是一二级联动模式，但近年来国家愈发强调和坚持“依法征收，净地出让”，对带方案供地等供应方式越来越谨慎。之所以做出此种安排，主要是为了规避某些方案或条件为特定竞争主体量身定做，进而锁定土地二级开发中标人的风险。
城中村改造是一个复杂的系统工程，涉及市场研究、设计规划、开发建设、运营等多个环节，对专业化要求较高，在守住竞标流程公平公正红线的情况下，优化出让政策，探索带方案出让等模式，有助于提高优秀专业的市场主体参与城中村改造的积极性，也有利于提升城中村改造项目的质量。
六、明确征收纠纷解决机制
在城中村改造项目推进过程中，时常会遇到“钉子户”拒不交地，导致政府难以收回相应土地使用权的难题。改造条例结合广州当地情况，特别规定了对于个别未达成征地补偿安置协议的，区人民政府在征收土地公告期限届满后依法及时作出征收补偿安置决定。
同时也规定，被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后，不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。
人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。当然，如果权利人对相关决定不服，也赋予了其相应的救济方式，即可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
由此，遇到对于个别土地权利人拒不交地的情况，政府可以先行做出征收补偿安置决定及交地决定，经政府处理仍无法收回的，可以申请法院按进行强制执行，同时区政府对执行还负有协助义务。
上述机制与广东高院《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》中行政先行的要求一致，将为破解拆迁征收难题提供非常有力的法律支持，实践中，广州此前也有诸如天河区猎德村城中村改造等多个项目，运用此种方式收回了土地。
七、结语
城中村改造本质上也属于城市更新，其伴随着城市城镇化工业化进程而形成，广州基于其地理位置、历史原因等因素在全国较早地开展了城中村改造，积累了丰富的实操经验。
本次改造条例作为全国首个出台的城中村改造地方条例，在改造范围、改造职能主体、改造资金、土地征收、纠纷解决等多个方面都作了较为详细的规定，不仅为广州当地的城中村改造项目提供了较高位阶的法规依据，也为其他城市提供了可借鉴的立法经验和范本。
本专栏作者何骞、路梅律师负责的团队，长期致力于为各级政府部门和地产类企业提供法律服务，团队律师将结合自身执业经验，从不同角度解读城市更新实践中的各种法律问题，并为城市更新中政府方、权利人、投资人等各参与主体规避法律风险，维护自身合法权益提出各种法律分析意见和建议。
本文作者
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