这几个衰落的大城市，会被降级吗？
楼市
财经
2023-08-28 15:56
广东
前几天，我曾写过一篇《下一个副省级城市，是谁？》引起了大家的热议。有不少网友建议，把一些衰落的直辖市、副省级城市降级，补充上发展好的城市，形成正向的激励机制。我先给出答案，然后分析。我认为，根据人口、经济的变化，以及国家安全等因素，行政区划一定会不断调整。但中短期看，有必要保持一定的稳定性。未来10到20年，国家可能会增设省级行政区（包括直辖市），但增加副省级城市的必要性不大；把某些直辖市、副省级城市降级，至少在10到20年内可能性不大。
从长远看，衰落的高级别城市被降级，持续繁荣的城市被晋级，则是必然的。
前几天，我曾分析过“新中国城市发展的4个阶段”（下图）。剖析了每个阶段的核心生产要素以及最受益城市，并预言了第四个阶段的到来。改革开放以来，中国城市发展的最大变化是：东北老工业基地城市全面衰落；华北城市在出现了短暂的复苏势头后，大部分开始走下坡路。40多年来，衰落最快的城市有：大连、哈尔滨、长春、沈阳、天津、济南、大庆、石家庄、太原、唐山等。发展最快的城市是：深圳、厦门、苏州、杭州、东莞、佛山、温州、常州、宁波、三亚等。在国家各类规划中地位上升最快的城市有：深圳、重庆、雄安、郑州、西安、合肥、徐州、珠海、舟山等，以及海南省。上图是2022年全年，经济总量超过1万亿的24个内地城市一览。天津是经济总量最小的直辖市，排位已经下降到了第11名。如果算上港澳台，天津的排名是第12名。而在上世纪40年代前后，天津曾长期位居全国第二；计划经济年代，长期位居全国第三。天津的辉煌始于洋务运动、慈禧新政，持续了超过100年。新中国建立的时候，天津是妥妥的北方第一城，经济总量数倍于北京，于是顺理成章成为直辖市。50年代，直辖市经过多次变化，很多城市都短暂成为过直辖市，比如南京、西安、广州、武汉、沈阳、鞍山、抚顺、本溪、旅大、哈尔滨、长春等；但这些城市后来均没有守住直辖市的位置。
1949年至今，始终保持直辖市地位不变的只有北京和上海。天津在1958年2月到1967年1月期间，一度失去了直辖市的地位，成为河北省省会；这期间甚至还有将近1年时间，天津连河北省省会都不是。1954年6月到1997年6月，重庆也曾失去直辖市地位，只是计划单列市。如今的天津，经济总量位居全国第12名，甚至被地级市苏州超过。如果看上市公司数量、上市公司市值等反映经济活跃度的指标，天津就显得更加弱势。天津在媒体上的存在感，也越来越弱。
天津会再次失去直辖市的宝座吗？从长远看，如果发展态势不出现逆转，降级是必然的；但在20年内，即便天津的势头依旧，也不太可能被降级。原因是：如果天津被降级，会进一步加剧南北经济差距，造成京津冀城市群资源进一步向北京集中。
所以，解决天津问题的思路不是降级，而是给资源。比如汇聚在北京的央企总部非常多，可以三分之一留京、三分之一去雄安，三分之一去天津；至于需要分流的高校，也可以一半去雄安、一半去天津。
天津毕竟是直辖市，有高考红利，基础设施比雄安完备，在纾解北京非首都功能的时候，天津可以发挥独特的作用。目前中国设置的省级行政区域较少。美国国土面积跟中国差不多，但有51个省级区域（50个州、1个特区）；国土相当于中国2个省的越南有58个省、5个直辖市；面积比越南稍大一点的日本，有47个“省级区域”。所以，如果将来中国全面调整行政区划，应该适当增加一些省、直辖市。由于目前直辖市只有4个，天津被取消的可能性不大。
1、计划单列市：深圳、厦门、宁波、青岛、大连；
2、非计划单列市、省会城市：广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州。
东北的城市占比非常高，达到了4个，占比超过了26%；而东北地区的经济总量，只占全国的4.8%（历史最高点1960年占比18%）。
东北地区副省级城市多，是历史留下的印记。上世纪50年代东北一度拥有7个直辖市：沈阳、鞍山、抚顺、本溪、旅大、哈尔滨、长春，占了全国的一半。究其原因，是因为新中国建立之初，东北工业、尤其是重工业占比较高，前几个五年计划都把东北作为建设重点。但70多年下来，情况出现了重大变化，昔日的共和国长子衰老了，被传统体制困住了。中央先后出台了多轮振兴东北的方案，也未能扭转这种态势。在南北经济差距日益拉大的情况下，把类似哈尔滨、长春这类经济总量小的城市降级，只会加剧东北的衰落。所以，把部分副省级城市降级，腾出名额奖励发展得比较好的城市（比如苏州、郑州等），至少在10年内很难实现。原因很简单，当时之所以设立副省级城市，是为了强化中央权威，特别是财权。主要是为了设立6个真正的计划单列市——重庆（后升格为直辖市）、深圳、厦门、宁波、青岛、大连。建国之后，先后搞过三轮计划单列市，但只有第三轮才是真正意义上的。
第三轮计划单列市，目的是对经济、人口大省分而治之。6个计划单列市成为准直辖市，财政收入主要上缴国家而不是所在省。这6个城市地位跃升之后，享受省级经济管理权限，需要提高规格，但又不希望设立太多直辖市，所以把他们定义为副省级城市。
而广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春这8个城市一度名列第二批计划单列市，未能纳入第三批。从激励和治理平衡的角度，也被定义为副省级城市，并附带加入了省内有计划单列市的两个省会城市——济南、杭州。如今，全国财政体制中的“央地关系”比较顺畅，以2022年为例：全国一般预算收入20.37万亿，其中中央一般公共预算收入9.5万亿（支出为3.6万亿），地方收入10.9万亿（支出22.5万亿），中央有足够的钱来做转移支付，落实战略目标、重大工程。在这种情况下，没有增加直辖市或者计划单列市的紧迫需求。
而很多重要的地级市，比如省会城市、省域副中心城市，其一把手普遍高配（省委常委、甚至省委副书记兼任），解决了城市级别低带来的治理短板。有了上述两大原因，短期内增加副省级城市只有“增加行政成本”的弊端，而没有什么正向收益。所以，暂时也不会增加副省级城市了。从长远看，通过行政区划级别的调整，奖励发展快的城市和区域，则是历史的必然。比如唐朝开元时，通过设置府（相当于直辖市）把特殊的州和普通州区别开来。唐朝的府，从最初的3个，陆续增加到了晚唐的8个。在府之下，州还被分为“辅州”、“雄州”、“望州”、“紧州”、“上州”、“中州”、“下州”等多个级别，划分的根据是政治地位、人口和经济，甚至治安状况。同一时期唐代的县，则分为赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县。一个经济长期低迷，人口增长缓慢，在全国排位不断下降的城市，如果没有特殊政治、军事原因，却长期占有较高行政级别和定位，一定是反常的，早晚会被调整的。
