【特别推荐】高山冰 | 数据赋能县级融媒体参与基层治理的实践逻辑与优化路径

县级融媒体要承载县域社会治理转型和社会治理能力提升，这既是媒介发展对社会发展的回应，也是县级融媒体建设顶层设计的应有之义。县级融媒体作为改进基层宣传工作，引导群众、服务群众的重要途径，能够有效凝聚基层社会发展共识，促进政府工作有效落实，实现服务供给定向提供。推进县级融媒体建设是新时代治国理政的重大举措。

从国家治理视角看，县级融媒体既是国家治理的对象，也是国家治理的主体之一，还是国家治理的一种方式。其功能定位从原来主要承担信息传播的功能转型为集信息传播、基层治理与公共服务于一体的社会治理整合功能。从宏观层面来看，经济社会加速向信息化、数据化方向发展，传统的权威治理方式逐渐弱化，社会治理呈现出治理格局立体化、治理主体跨界化、治理方式精准化等特征。在实践中，县域社会治理和公共服务体系正在从以经济效益主导转向以提升人民幸福感、获得感为核心。作为与基层联系紧密的组织，县级融媒体与县域民众最基础的信息需求、服务需求与表达需求密切相连。其通过新媒体技术赋能，不断扩大自身影响力，影响着县域群众的生活方式、价值观念、信息接收渠道。同时，也对基层治理产生着深刻的影响。县级融媒体在创新发展过程中，充分发挥扎根基层与立足群众的天然优势，因地制宜、因时而谋，广泛调动县域范围内的积极因素，打造贴合基层群众需求的为人民服务的基层治理智慧枢纽，提升基层社会治理水平，起到稳定县域社会与县域民心的作用。

随着人工智能等信息技术的不断发展，大数据的价值越发凸显，日益深刻地影响着经济社会的发展，成为各类治理主体现代化转型的核心议题。大数据的开发和利用已经成为驱动经济社会高质量发展的新动能、提升国家治理现代化的新途径、满足人民美好生活需要的新举措。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，要加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。以数据驱动代替经验依赖，推动国家治理体系和治理能力现代化势在必行。数据驱动型是数字化转型的方式之一，对于数据的应用创新已经超越了数据技术本身。面对全新的传播环境和舆论格局，媒体应该创新传播模式和传播理念，通过数据驱动的智能化传播达到畅通的信息传播和社会互动。数据对于全面发挥县级融媒体建设的作用具有一定的重要性，县级融媒体通过建立数字化服务平台、同政府和相关部门合作建立舆论引导和舆情治理机制等多种途径助力基层治理创新。通过信息发布、舆论监督、提供服务、整合资源、沟通连接等方式激发村民参与公共事务的意识，赋予村民更多的叙事可能和参与公共生活的渠道，真正赋权村民，使村民通过参与媒介实践产生公共联结。从助力于维护基层社会稳定与安全、优化基层管理与公共决策、提升基层民主政治水平等维度发挥其特殊的协同作用。

综合现有研究来看，学界业界都已经关注到了数据对于县级融媒体建设的重要意义。有关数据价值的分析和探讨散落于媒体融合、县级融媒体建设等相关研究中，更多强调了经验性与实践性，相对忽视了全局观念，鲜有综合性的研析与思考。本研究聚焦于县级融媒体参与基层治理的现场，全面考察数据价值如何转化为融合效能，为大数据时代的媒体转型提供理论支持与经验参考。

信息技术的日新月异，数据要素战略资源地位的不断提高，为县级融媒体参与基层治理提供了新的驱动力。主要体现在通过数据标识汇集媒体资源，通过数据智能实现关系匹配，通过数据预测驱动科学决策，通过数据评估完成全面连接。从冰冷的数据到人利用好数据，再到通过数据形成人与人新的连接，最后达成人与人的和谐共生，进而塑造了数据驱动县级融媒体参与基层治理的现代图景。

（一）从封闭系统到开放生态：平台驱动媒体资源整合

县级融媒体参与基层治理，是一场深刻而深远的意识观念变革。传统的基层治理主要依靠行政体系自上而下进行，管理思维较为典型，具有一定的封闭性。县级融媒体将基层治理领域和范围延伸至与政府服务职能相关的更为广泛的社会化服务领域，有效拓宽了政府单一主体进行治理的外延，使得基层治理所呈现的内容更加丰富、渠道更加多样。县级融媒体的数据分析平台可以通过用户在手机客户端、微信公众号等平台所呈现出的使用习惯、沉淀时间、交互信息等数据，对本地用户特征、偏好等有所把握，进而对可能的路径展开科学地分析和研判。以县级融媒体参与治理的方式进行跨界融合、互联互通、开放共享，促进传统政府治理的思维方式进行改变，实现从封闭到开放的传播理念创新。在数据价值的加持下，县级融媒体在原有信息服务基础上，延伸了公共服务功能，拓展了服务的平台与窗口，满足了人们日常生活中的在线政务、交通出行、医疗卫生、文明实践、志愿服务等基础服务的一站式需求。运用数据思维，调动县域资源，在移动端深度连接产业发展链、政务服务链、生活服务链等。例如，枞阳县融媒体中心打通县长信箱、网上信访投诉平台等县级政务平台的数据端口，实现数据共享，搭建“枞情民意”问政平台，将新闻线索、问题投诉及意见建议功能融为一体，推动了服务效能的提升。

（二）从单向输出到关系匹配：智能驱动融媒平台质优 

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》指出，媒体融合要打造自主可控的新型传播平台。一方面，县级融媒体作为综合服务平台，在数据智能技术的辅助下，可以增强信息的互动性，让基层群众融入信息的生产和传播中来，有效解决传播信息不对称的问题。可以发挥平台的交互性，在交流沟通中，提升广大群众的参与感和获得感。另一方面，通过用户画像可以更为精准地了解基层群众的习惯、喜好以及需求。通过精准的信息供给，让县域老百姓聚合到融媒平台，使县级融媒体成为老百姓信赖的服务枢纽。以乡村振兴为例，县级融媒体可以在数据的辅助下，扩大乡村振兴战略内容传播的广度、深度和精度，让农户便捷、高效地获取党和政府新出台的有关“三农”工作的政策，新的农业科技、市场供求变化等相关信息，真正做到“想群众之所想，急群众之所急，解群众之所难”，提升信息的到达率。利用县级融媒体的互动优势和内容生产、传播优势，帮助农户从信息的被动接收者转变为信息生产的主动参与者和传播者，在解决供需信息不对称问题的同时激发农村用户参与产业信息传播的积极性和主动性。例如，宜兴市融媒体中心通过客户端及抖音号等新媒体直播平台，与市供销合作社联合推出了“主播搭把手”直播带货活动，在媒体数据的支撑下，通过互动的形式为农解困、为民解忧，践行了基层主流媒体的社会责任。

（三）从经验判断到科学决策：算法驱动服务策略精准 

作为基层治理的主体之一，县级融媒体能够帮助基层政府部门在保持独立性的同时，实现基层数据和架构的共享，避免同类数据的重复调查，提高数据资源的利用效率。在算法技术的支撑下，可将县级融媒体打造为县域治理数据终端，驱动治理的决策机制来源于数据提供的实证模型而非治理主体自身的经验与判断，推动决策从经验主导走向数据驱动。数据赋能作为县级融媒体参与社会治理的主要竞争力，推动政府治理在数据技术的驱动下由经验主义向科学精准的数据化、智能化、现代化治理方式转变。从更宽领域、更长时段、更精细度对公共事务和政策过程进行分析，更加准确、及时、深入地把握多元诉求，预测研判社会发展趋势及潜在社会风险，助力提升政府决策、监管和服务能力。例如，昆山市融媒体中心通过采用大数据算法技术等对各职能部门之间的数据进行聚合、分析和处置，实现用“数据跑路”代替“群众跑腿”，高效而精准地为群众提供服务。在数字化平台的建设过程中，从数据资源和群众需求出发倒逼政府优化服务，促进政府的科学决策。同时，有依据、有效地将政府自上而下的经验性的“供给决定需求”的行为转变为依靠真实数据的“需求引导决策”。

（四）从模糊治理到精准连接：数据驱动治理质效提升 

作为连接社区群众与政府之间的纽带，服务精准供给是县级融媒体参与基层治理的重心及其核心能力。一方面，对大量的结构性与非结构性数据，通过清洗、整理、统计及分析，借助大数据赋能帮助群众参与到基层服务方案、服务主体选择以及服务监督过程中；另一方面，充分利用数据的价值，驱动基层治理向精准的靶向治理目标转变，精准作用于基层问题的处置与解决、治理方案的应用与评估、社会风险的监测与预警等多场景，促进基层治理的规范化、标准化、程序化，进而提高治理效率。例如，在突发公共卫生事件防控中，通过大数据技术分析病毒的传播路径，预测其发展态势。在脱贫攻坚中，通过大数据技术精准梳理帮扶对象，完善减贫脱贫的高效机制等。此外，基层社会服务供给精准化还体现为供给过程的严格把控。县级融媒体可以将具体公共服务的处理状态、处理进度以及具体的责任人信息在大数据平台进行公示，方便用户了解具体的内容、过程和各种资源的使用情况，可以随时查看、追踪和进一步分析，并通过对最终服务效果的科学分析发现问题，进而为后续的相关措施提供有效的指引。

随着信息技术的不断发展，数据赋能全媒体传播体系的建设，为县级融媒体参与基层治理提供了新思路和新方法。然而在具体操作过程中，由于体制机制等的束缚，县级融媒体在数据赋能治理的实践中依旧存在着一些现实问题。

（一）数据失真：问题判断和需求识别偏差

数据来源可靠，采集方式合理、科学、准确、全面，分析过程规范，能够对决策起到正向指导作用。反之，低质、主观、片面的数据会导致风险增加。县级融媒体技术力量相对薄弱，数据挖掘与数据分析的能力很难跟上技术发展的步伐。对于媒体数据的采集仍处于初级阶段，局限于用户的基本信息，对于用户参与、感知及情感关联的数据尚未能完全掌握。加之算力的不足，无法有效地获得用户行为数据，也就无法展示过去、把握现在、预测未来。此外，由于依托于省级技术平台开展业务运行，且更多的政务数据信息散落于各个行政机构，致使县级融媒体自身的数据资源有限，且数据质量参差不齐，这导致了用于治理实践的数据难以满足算法的训练和优化需求。分散在不同部门的治理数据混杂，有可能带来规律的误判或严重失真。无法获取全面的用户数据，同时对数据采集过程中的噪声和异常值无法有效处理，数据失真会影响到后续的分析和决策。

（二）数据孤岛：多元主体低效能协同约束

如前文所述，县域政务资源相对分散，各类政务服务信息归属于不同部门。数据采集、计算、匹配、反馈的一系列过程也未能形成部门联动共享机制。县级融媒体想要打通壁垒获得相关数据的难度较大。就算能够获得不同部门的数据使用，但由于一些主要数据的编码不统一，更新的频次不同步，不同渠道提供的数据格式存在差异，整合起来并进行分析也较为复杂和困难。此外，县级融媒体内部数据资源存在共享不畅的问题，分散的、独立的系统较多，覆盖所有业务的数据集成系统尚欠缺。相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换，数据与业务流程和应用相互脱节，不便于数据的迅速传递、汇总、查询和加工。“信息孤岛”问题导致多元主体间的治理协同优势无法有效发挥。

（三）数据悬浮：黏性不足阻滞治理有效性

县级融媒体对于数据价值的发现尚处于初级阶段，加之政府、社会组织、公众的数据往往互不融通，大量的治理数据处于悬浮状态，无法实现数据汇集、协同和整合。缺少了数据的支撑，就无法精准施策或有效治理。另外，面对大数据、算法、人工智能等新技术，县级融媒体从业者由于数据素养不足，加上原本就人手不足，自身业务繁杂，应接不暇，仍然按照旧有的模式、思维展开治理实践，“悬浮”在数据赋能基层治理的体系之外，无法积极参与其中。在此背景下，县级融媒体在参与基层治理的过程中，无法获得用户的社会属性、使用习惯、偏好特征等各个维度的数据，也就无法提高用户体验，进行精准治理。由此导致无法将县域百姓吸引到融媒平台，难以打造出百姓喜欢、离不开的综合治理平台。

（四）数据依赖：过度强调技术决定性作用

科技是一把双刃剑，新技术在为人们创造美好生活的同时，也会带来一些已知或未知的风险。大数据对于县级融媒体参与基层治理具有较强的支撑力，但并不是万能的。如果一味地迷信数据，认为有了数据支撑，可以百事无忧，就显得片面和简单。对于业务决策来说，数据分析只是辅助手段，而不是核心推动力。事实上，许多数据是无意义的，过度依赖数据对于治理实践并没有帮助，甚至有可能作出错误的决策。同时，我们应该认识到，数据是冰冷的，只有使用者赋予其思维和智慧，其才能成为有益的资源。一个有效的决策或是一份有价值的分析报告，既包含了对关键数据的分析，也源于经验的累积，来源于从业者对于媒体融合战略、融媒体体业务的认识和理解。

党的十九届四中全会首次提出，数据作为一种新型生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素并列。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出，要“充分激活数据要素价值”，“推动构建新发展格局，促进高质量发展”。当前，县级融媒体建设还面临着思维转换、队伍建设、自我造血等方面的问题，改善传统体制和落后生产机制，成为县级融媒体完成数据化转型、参与基层治理的关键。在数据的赋能下，推进县级融媒体参与基层治理，需要对其理念、体系、实践路径等方面进行创新，使其成为县域综合治理平台的智慧枢纽，与基层治理需求紧密结合，补齐治理短板，推进基层治理的现代化。

（一）政媒协同：创设多元主体参与的良性体系

政府支撑打破壁垒实现数据共享。数据作为新型生产要素，只有流动、分享、加工处理才能创造价值。统筹县域治理数据，建立职能部门之间的协调合作机制，是县级融媒体为基层社会提供服务的重要基础。数据资源的合作共享可以帮助县级融媒体成为平台运行与使用的切入口，对接各类政务平台资源和数据，实现县域政务数据的共建共享共融。当前，县级融媒体建设过程中遇到的一大问题是很多政务数据无法全面掌握，极大地影响了参与基层治理的效能。为了更好地发挥县级融媒体的积极性和能动性，通过对存量数据的深度挖掘，并辅以媒体数据的全面读取，发挥大数据在基层社会服务中的叠加优势，需要党委政府从顶层设计层面为县级融媒体赋能，统筹政务数据共享开放，建立县级融媒体与其他部门的协同机制，打通不同基层组织的数据壁垒。在数据管理方面，紧跟国家数据共享交换政策，建立基层共享的数据收集中心，保障政务数据的来源规范性、准确性和安全性。在数据使用方面，县级融媒体作为基层治理的主体之一，可以充分运用自身资源扎实推进政务信息资源整合共享工作，形成“基层治理数据库”，实现政务数据全生命周期的信息化管理。也可以作为日常数据使用统一接入口对基层职能部门的数据进行融合互通，最大限度地挖掘政务数据价值，提高数据质量和可用性，助力提高基层治理社会化、智能化、专业化水平。 

建设数据驱动的协同合作机制。由于资源供给、资金投入及政策扶持的力度不同，现阶段县级融媒体仍存在一定的发展差异。通过数据驱动实现区域融合和协同共振，可以促进县级融媒体共享发展成果及治理经验互鉴。一方面，可以积极融入本地政务服务体系，合作推动县域一体化，建立数据共享、协同联动的通办模式，打破地域空间和区域数据壁垒。通过数据平台共享融媒资源，建立云端协同机制，运用移植、合作、创新等手段实现信息整合，共享数据成果，共建“治理大脑”。另一方面，融入“全省一盘棋”，对接省级技术平台的同时，实现区域内功能互补和资源融合，推动整体性的协调发展。在实现发展成果共享的同时，发挥中心基层资源优势，做大做强大数据互联网市场，推动资源共融、内容共建及传播共振，构建高效集约的现代传播体系。

提升数据效能，打造社区信息枢纽。传统的基层治理以行政体系的层级划分为参考，采用自上而下的方式进行。在传统社会治理体系中，群众是管理对象而非服务对象，基层政府的行为由较为鲜明的管理思维进行指导。通过县级融媒体赋能基层治理创新，意味着县级融媒体的服务模式建立需要结合现代治理理念的变革，以数据思维来观察和解决现有问题，这是一场深刻而深远的意识观念变革。在推进县级融媒体参与基层治理的过程中，应当理念先行，对封闭式的传播理念进行更新。一方面，要充分认识并发挥大数据的治理优势，通过加大数据供给赋能县级融媒体提升基层服务水平；另一方面，要规范县级融媒体对数据资源的采集、存储、传输及处理程序，推动建立安全可靠的社区信息枢纽。

（二）平台吸纳：激发数据活力深度融入治理

平台驱动资源整合与主体吸纳。首先，需要将县级融媒体移动客户端、各类账号整合打造成一个综合治理平台，以无缝连接、跨机构、跨功能的一体化服务为标准，通过信息供给、政务服务及商务活动等，吸纳政府、县域百姓、县级融媒体从业者、企业等基层治理主体沉淀到数字平台，形成新型的基层治理共同体。通过综合治理平台获取全面的多主体数据，进而形成数据产品，提供精准服务，在提升用户服务体验的过程中培育更广泛的用户合作。其次，提升融媒从业者的数据显示。数据赋能基层治理需要从业者认识数据的价值，增强数据使用的意识，创新思维方式，提升数据运用的技能，只有这样才能真正发挥数据的优势，辅以人的经验与智慧，激励治理知识生产和方法的创新。再次，通过数据降低信息差。信息差包括用户需要与媒体供给、政企目标与县级融媒体实践等之间的差异。通过有效的量化、合适的算法、科学的制度来推动多方治理主体形成合力，构建一个技术、服务、主体等资源高效聚合的治理生态。

平台数据汇集拓展治理边界。互联网已成为舆论斗争的主战场，随着互联网的市场下沉，县域用户成为互联网的重要群体，在各大社交平台的活跃度不断提升，网络舆情事件频发。因此，县级融媒体应当充分利用大数据技术，形成新的传播合力。通过聚集海量基层用户实现传播渠道的下沉，预防和减少基层负面舆情发生，从而引导并培育良性的基层舆论生态。通过县级融媒体平台的数据汇集，在常规监测的同时，重点关注基层重要网站、民间意见领袖账号、论坛、易产生敏感问题的公共领域，以及重大活动、节假日等特殊时间，充分考虑舆情发酵的可能性。借助系统内舆情专家团队的智力支持与大数据平台的综合分析，系统评估经济社会文化发展趋势及舆情风险，使县级融媒体平台成为维系社会稳定的基石和协助舆情治理的有效工具，从一个新的维度拓展县级融媒体参与基层治理的边界。以南京市江宁区融媒体中心的舆情治理为例，中心通过建设舆情信息数据库，对区内突发舆情的关注群体、热度变化进行监控与分析。在2020年疫情防控期间，对于恶意散布恐慌情绪和虚假内容的舆情信息，中心迅速发布辟谣信息，发挥权威主流媒体的优势，起到稳定县域民心、减轻负面舆情的作用。

（三）精准识别：提升数据的全面性与准确性

建立数据化的信息处理机制。随着时代变革和大数据技术的不断发展，信息呈现出爆炸式生产和裂变式传播的特点，给内容采编带来了新的挑战与机遇。同时，在大数据的助力下，能够发现许多看似偶然的群众反馈的背后逻辑，为基层治理提供治理内容或治理策略上的帮助。对县级融媒体而言，首先，要运用数据技术发现选题、预测热点，通过算法与智能分析技术，实现数据的同步和处理，及时发现有价值的新闻线索，挖掘县域百姓关注的热点话题。在做好舆论引导的同时，倾听群众所想，满足群众所需。其次，要建设智能内容管理系统，利用中心数据库对采集到的文字、图片、音频、视频分类储存，同时根据时间线、关键词、新闻事件、关注热度等信息对历史稿件进行整理归纳。在提升内部效率的同时，把最好的内容以融合传播方式触及最大范围的用户，满足百姓的信息获取需要。再次，通过数据分析与算法推荐，提升信息投放和服务的精准化。同时，能够追溯和评估引导群众、服务群众的有效性并及时调整。在满足“千人千面”精细化需求的同时，有效开展舆论引导和价值引领。

用户画像数据库助力精准供给。随着智能传播技术的发展，内容策划、生产、分发及反馈越来越依赖于数据的支撑作用。县级融媒体在建设过程中，需要盘活当地基层用户数据，不断优化信息生产传播流程，精准把握用户需求，深度参与基层治理。通过建立数据化的传播评估体系，推动县级融媒体参与基层治理的效能提升。

在县级融媒体建设过程中，需要充分发挥用户画像数据库的作用，基于用户习惯、行为等数据的详细分析，建立真实用户的虚拟化表征，将用户的行为信息用于个性化推荐、智能化搜索、信息精准投放和服务定向支撑等领域，刻画精准的县域用户画像，驱动媒体更好地理解用户、服务用户。基于用户画像构建数据分析平台，用于产品创新、用户服务等，为媒体转型发展与政府决策提供数据支持和事实依据，从而设计出更适合本地百姓的融媒产品，为基层群众提供更为精准和个性化的媒体服务，增强用户黏性，提升用户体验，成为县域治理的中心枢纽。同时，在高质量媒体服务供给的同时，开展数据的市场化运营，在购物消费、居家生活、旅游休闲、交通出行、培训教育等各类数字经济场景中发挥作用，提升自我持续造血能力，进而更好地推动县域经济社会发展。

（四）人机共振：媒介技术与人类智慧融合共创

人类智慧赋予数据新活力。县级融媒体所使用的数据化信息生成机制和产品样式，大多集中于基础的数据使用层面，已不能满足时代发展的需要，必须用数据化的思维方式革新固有理念，利用先进的信息技术，丰富报道方式，善于利用“外脑”，借势、借力、借平台，促进传播效果最大化。在数据的支撑下，发挥人的主观能动性，激发用户参与生产和传播全过程的活力，建成群众离不开的渠道。同时，在机器学习和数据算法的进一步加持下，实时和全面掌握与基层治理密切相关的信息，实现人机共创新治理格局的全链条支撑。

从经验主导转向数据驱动。随着基层治理领域的事务日趋复杂，传统治理方式已与基层社会的快速发展不相匹配，基层亟须通过更为科学的决策来提升社会治理的精准度和有效性。县级融媒体应该积极发挥数据赋能的作用，推动相关决策的制定从经验主导走向数据驱动。要将大数据、云计算、人工智能等技术融入基层治理的全流程，最大化地发挥各类优质资源的优势。通过信息高效供给、服务提质创新等全流程、全过程的发展，实现从连接能力和服务广度的扩张到信息整合能力和综合服务深度的拓展。

数据评估与治理深度融合。县级融媒体参与基层治理过程中，不仅仅需要关注“如何建”的问题，更需要掌握“建得如何”。只有在了解建设效果的基础上，才能发现存在的问题，找出参与中的基本矛盾，进而制订切实解决问题的方案。大数据为治理效果监测的科学性、精准性、实时性提供了可能，也为媒体运营提供了有效的指导和策略支撑。县级融媒体参与基层治理，需要建立一套完整的、科学的，来源于实践、有数据支撑的治理效能评估体系。建立覆盖多场景多维度衡量、全过程评估的评价流程，全方位精准反映治理状况，为融媒发展、绩效考核等提供科学依据。通过设定可操作、易量化的效果评价指标，精准把握县级融媒体在推进基层治理过程中的践行现状。同时，将评价指标引入实践过程中，检视所存在的问题并探析其背后的致因要素。

当下，媒体改革发展进入深水区，面对科技革命、 产业变革及生态重塑带来的机遇与挑战，亟须从存量中挖掘潜力，探寻增量。数据作为新型生产要素，打破了传统生产要素的质态，成为驱动质态跃升的新质生产力要素。县级融媒体起步于大数据时代，自成立之日起，便“包裹”在数据之中。重视数据、尊重数据，让数据更智能，让数据更好用，理应成为县级融媒体壮大新动能的良方妙策。推动数据赋能，提高内外部数据应用的广度与深度，日益成为县级融媒体创新基层治理理念和方式的重要举措，成为县级融媒体高质量发展的有力抓手。

本期责编：王子涵

（中国人民大学新闻学院硕士研究生）