八民会纪要第19条 在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。
在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。
【条文主旨】
宅基地使用权抵押、转让的效力。
【条文理解】
纪要第19条规定了农村宅基地房屋买卖合同的效力及无效后如何处理的问题，虽该问题本质上属于合同法范畴，但考虑到农村房屋买卖纠纷并不属于通常意义上的房地产纠纷，无法归入纪要“关于房地产纠纷案件的审理”部分，并且该问题实际上关涉宅基地使用权这一用益物权的流转，故纪要将其列入“物权纠纷案件的审理”中加以规定。
一、农村宅基地房屋买卖合同的效力认定
就广义而言，所谓农村房屋，是建造于集体所有的土地上的房屋，系相对于在城镇区域开发的建造于国有土地上的房屋而言的，主要包括宅基地房屋与“小产权房”两类。宅基地房屋系村民在审批的宅基地上自建的用于居住的房屋，是典型的传统意义上的农村房屋。《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第三款规定：“农村村民住宅用地经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”上述法律确立了“一户一处宅基地”原则，农村村民主要通过申请并获得批准的方式取得宅基地使用权，由于法律、行政法规及部门规章未对宅基地使用权及宅基地房屋所有权登记发证进行明确规定，现实中大部分宅基地及地上房屋并未进行权属登记，近几年这项工作正在推进，从目前有关法律、行政法规及政策的规定及精神看，农村村民享有宅基地使用权及宅基地房屋所有权，并不需要登记作为生效要件，故未进行权属登记并不影响农村村民对于该两项权利的取得。而“小产权房”并非法律概念，一般是指未经法定征地和审批等程序，由村集体或镇政府独立或与房地产开发企业联合在集体所有的土地上开发建设的房屋。根据《物权法》的规定，建于农村集体建设用地、甚至于农业用地上的农村房屋权属，往往取决于建造者是否获得行政部门有关土地规划、建设审批。未履行合法审批程序，因违反土地管理法规，建造者无法取得房屋所有权，此类房屋在性质上应归属于违法建筑，无法获得国家法律认可，自然也无法办理权属登记。纪要第十九条并未涉及后者，而是仅针对宅基地房屋买卖的情形作出了规定。
如何认定买卖合同的效力，是审理宅基地房屋买卖纠纷的难点所在。对于宅基地房屋的买卖，主要涉及《合同法》《物权法》《土地管理法》的规定。宅基地房屋买卖合同是一种民商事合同关系，当然受《合同法》的调整，故在认定其合同效力时，应适用《合同法》中关于合同效力的一般规定，这主要是指《合同法》第五十二条的规定，即“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”这其中，对所有宅基地房屋买卖合同效力认定具有普遍适用意义的是第(四)项和第(五)项。同时，由于农村房屋买卖所涉标的物的特殊性，故除了《合同法》的一般规定之外，对宅基地房屋买卖合同的效力认定还需结合其他法律的规定，并参考国家政策，涉及的法律主要有《物权法》第一百五十三条的规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第二条第三款的规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第六十二条第一款的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款的规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”涉及的国家政策主要有：国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月2日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有上地搞房地产开发。”此外，历年中央一号文件中亦多次强调城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。
根据购买主体的不同，宅基地房屋买卖可分为三种类型：第一类是本集体经济组织的成员购买宅基地房屋，第二类是其他集体经济组织的成员购买宅基地房屋，第三类是城镇居民购买宅基地房屋；后两者可统称为非本集体经济组织成员购买宅基地房屋，基于房地一体原则，其与第一类宅基地房屋买卖最重要的区别就在于，第一类宅基地房屋买卖合同主体均系本集体经济组织成员，合同履行并不会导致宅基地使用权流转到本集体经济组织之外，对本集体经济组织享有的集体土地所有权不构成影响，而后两类合同的履行与法律规定的这一原则相悖。故对本集体经济组织成员购买宅基地房屋与非本集体经济组织成员购买宅基地房屋所涉买卖合同的效力，不宜等同视之。同一集体经济组织的成员之间进行房屋买卖在法律上并无重大障碍，司法实践中也多予以认可。
对于买受人为非本集体经济组织成员的宅基地房屋买卖合同的效力，主要存在着有效说、无效说两种观点。有效说认为，公民个人对其房屋享有受法律保护的财产所有权，有权依法对自己的财产以出卖、互易、赠与等方式进行处分。现行有效的法律、行政法规，并无禁止农民处分其房屋的规定。《土地管理法》第六十二条第四款、第六十三条的规定并非禁止农村房屋的出卖。按照“法不禁止即属自由”的私法原则，农民原则上可以出卖自己的房屋，买受人是否为本集体经济组织成员在所不问。而且，从社会效果方面看，认定此类合同无效会破坏交易秩序的安全和稳定，损害农民和农村的利益。反之，如果认定合同有效，不仅有利于制约农民随意处分自己的房屋和宅基地，有利于稳定现有的房屋占有关系；而且对出卖人事后主张合同无效进行必要的限制，还有利于维护买受人的善意信赖和诚实信用原则的要求。①无效说则认为，第一，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。第二，目前农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，故买卖虽完成但买受人无法获得所有权人的保护。第三，宅基地使用权的流转必然带来宅基地需求的加大，造成住宅用地向耕地延伸，显然不符合《土地管理法》等相关法律关于保护耕地的立法意图。①
实践中，认定合同无效的依据和理由又存在不同。归纳起来，主要有：
1.因违反法律、行政法规的强制性规定而无效
主张买受人为非本集体经济组织成员的宅基地房屋买卖合同为无效的观点，最主要的理由就是该合同违反了法律、行政法规的强制性规定，故应依《合同法》第五十二条第(五)项的规定认定合同无效。但具体到该类合同违反的为何具体的法律、行政法规的强制性规定，则又有不同观点。一种观点认为，违反了《土地管理法》第六十三条的规定。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”其基本逻辑为：《土地管理法》第六十三条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。在房地一体原则下，房屋买卖必然涉及宅基地买卖，农村村民在处分自己房屋的同时也处分了宅基地，而其作为集体经济组织成员只享有对集体所有土地的使用权，擅自转让房屋给非本集体经济组织成员将导致宅基地用于非农业建设，违反了《土地管理法》第六十三条之规定，故合同应认定为无效。②
另一种观点认为，违反了《土地管理法》第六十二条的规定。《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”其基本逻辑为：宅基地是农民的重要财产权利，严禁宅基地进入市场进行交易。由于宅基地关系到农民的基本居住条件，所以获得农村宅基地要受农业人口身份上的限制，只有具有农村户口的人才能在本集体所有的土地范围内申请宅基地。由于农村房屋的转让必然导致宅基地使用权的转移，故该类合同违反了《土地管理法》第六十二条之规定，应认定为无效。③
2.因违反国家政策而无效该观点认为，《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”据此可知，法院审理的民事案件如果法律没有规定而国家政策有规定的，应当适用国家政策进行裁判。对于集体土地上的宅基地使用权的买卖问题，包括《物权法》在内的现行法律均没有明确规定，故应适用国家有关政策的规定进行裁判。由于国家现行政策明确禁止非本集体经济组织成员购买宅基地或者地上建筑物，因此法院应当认定买受人为非本集体经济组织成员的宅基地房屋买卖合同为无效。
3.因损害社会公共利益而无效
该种观点认为，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。故买受人为非本集体经济组织成员的宅基地房屋买卖合同应认定为无效。①
我们认为，《物权法》《土地管理法》等法律以及行政法规对于非本集体经济组织成员能否通过购买农村房屋取得宅基地使用权均没有明确规定，这导致了在认定宅基地房屋买卖合同效力时法律适用的困惑。对此，唯有综合法律、行政法规的规定，并考虑国家政策的精神综合加以考虑。
首先，《土地管理法》第六十三条的立法目的是加强土地用途管制，限制农用地转为建设用地。但宅基地的性质为建设用地，使用权主体的变更并不会改变宅基地的性质，故第六十三条显然不能用来调整宅基地使用权的流转问题。②而且，《土地管理法》第六十三条禁止的是将集体土地的使用权以出让、转让或者出租的形式用于非农业建设，并未禁止已在集体土地上合法建造的房屋及其土地使用权的转让，也未禁止农村村民出卖其房屋，当然更谈不上禁止非本集体经济组织成员购买农村房屋的问题。③因此，《土地管理法》第六十三条不属于《合同法》第五十二条第(五)项中所称的“法律、行政法规的强制性规定”,不能作为认定宅基地房屋买卖合同无效的法律依据。
其次，根据《土地管理法》第五十九条的规定可知，农村村民建住宅需要使用集体土地的，应当依照第六十二条的规定办理审批手续。而第六十二条第一款规范农村村民拥有宅基地的数量和面积，第二款规范农村村民建住宅的基本要求，第三款规定农村村民申请宅基地的审批程序，第四款禁止农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地。据此可知，《土地管理法》第六十二条乃是对农村村民通过“申请—审批”程序初始取得宅基地使用权的规定，其中既未禁止农村村民出卖住房，也未禁止非本集体经济组织成员购买农村房屋，①故不宜将其作为认定合同无效的法律根据。
再次，《合同法》第七条要求“当事人订立、履行合同，应当……尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”,并未沿袭《民法通则》第六条有关民事活动应当遵守国家政策的规定。并且，《合同法》第五十二条规定的合同无效的五种事由中，也不包括违反国家政策一项。2017年3月15日公布的《民法总则》第十条规定：处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序民俗。据此可以断定，实际上《民法通则》第六条关于遵守国家政策的规定已不再适用。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”即认定合同效力的依据只能是法律和行政法规。从有关政策文件的发文机构及名称看，国务院文件居多，名称均为“通知”“决定”或“若干意见”,不属于法律和行政法规的范畴，自不得作为认定合同无效的根据；另有一部分则是中共中央发布的党的政策，党的政策在转化为到具体的法律规定之前，虽然有相当强的指引意义，但毕竟不属于法律和行政法规的范畴，因此，亦不应作为认定宅基地房屋买卖合同效力的依据。
最后，基于“房地一体”主义，农村房屋的流转必然会导致宅基地随之流转，故对于此类合同的效力之认定，无法离开对有关宅基地使用权流转的法律乃至政策的综合考量。而审理涉农案件，必须坚持公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民权益不能受损“三条底线”。在当前，土地承包经营权、宅基地使用权仍负有农民基本生存生活保障的主要功能。就宅基地使用权而言，其通常是与本集体经济组织的成员权联系在一起的，集体经济组织的成员虽然只享有宅基地的使用权，但这种使用权也是农民的一项重要财产。《物权法》肯定了农民宅基地及其房屋的财产利益，规定在国家征收宅基地时，应当给予农民适当的经济补助。因此，宅基地使用权具有福利和社会保障功能，能够使农村居民享有基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。《土地管理法》第四条明确规定“国家实行土地用途管制制度”,并将集体土地主要限定在农业使用和特定范围的建设使用上。这种管制体现了浓厚的双重保障色彩：就包括基本农田在内的耕地而言，它一方面是农民的生产资料和生活来源，另一方面是整个国家公民的基本生活来源，任何时候都是保护以及管制的重中之重；就宅基地和乡村公共设施、公益事业而言，它们也是一方面保证农民的基本居住及参与社会生活需要，另一方面是为实现耕地功能服务的。①因此，虽然就客观而言，农村房屋作为农民的私有财产，其自由流转受法律保护，故主张非集体经济组织成员购买农村房屋的合同为有效的观点，不无一定道理。但倘若如此，将难以避免宅基地使用权流转到本集体经济组织以外，而丧失了宅基地使用权的村民依法将无法再申请宅基地，并最终导致出现流离失所的情况。而且，根据现行法律的规定，宅基地归农民集体所有，宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，原则上只能由宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用，如果允许非本集体经济组织成员通过购买宅基地房屋的方式取得宅基地使用权，将在实质上构成对集体在该宅基地上行使所有权的障碍，导致集体所有权的落空。此外，宅基地的流转必然带来宅基地需求的加大，造成住宅用地向耕地扩张，这也与我国保护耕地的基本国策相违背。有关法律、行政法规对宅基地使用权流转的规定，以及中共中央、国务院对非本集体经济组织成员购买宅基地房屋的政策，均系基于保护农民利益，保持农村稳定，保障经济社会可持续发展，这些应属于社会公共利益的范畴。故笔者倾向于认为，因非本集体经济组织成员购买宅基地房屋的合同，损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益，属于《合同法》第五十二条第(四)项规定的情形，应认定无效。《八民会纪要(民事部分)》对此明确规定，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应该依法认定合同无效。
但同时，从发展趋势看，宅基地使用权系农民应该享有的集体福利，完全禁止宅基地的流转不利于农村土地资源的合理利用，应允许农民在法律允许的框架内秉承物尽其用的原则从中获取合法利益，而且随着城镇化进程的加快，农民对土地的依赖程度也逐渐降低，宅基地使用权的流转逐步放宽已经是大势所趋。党的十八届三中全会关于农村土地改革方案中明确提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农村住房抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2015年2月27日，全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。国务院2015年8月24日发布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号),开始农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。农村土地制度的改革是全面深化改革的重要内容，对于培育发展新动力，优化土地要素配置，促进创新发展具有重要意义。涉农民事审判就是要依法保护好农民的土地承包经营权和宅基地使用权。要在坚持确保土地集体所有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照稳定农户承包权、放活土地经营权的要求，因此，本着依法鼓励创新土地流转形式，为稳步推进土地经营权抵押、担保试点提供有力司法保障的精神，《八民会纪要(民事部分)》明确规定，在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷，依法认定有关合同有效，但同时，对合同具体履行问题，也要注意不能突破“三条红线”,尤其是耕地红线不突破，要积极运用司法手段防止流转农田“非粮化”“非农化”,切实保护当事人权益，保障农业基础地位。
二、合同无效后的处理
《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此造成的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”在裁判农村房屋买卖纠纷案件时，确认合同无效后，就应当遵循等价有偿和诚实信用原则，公平地处理无效转让行为，合理地认定当事人的民事责任，均衡保护各方民事主体的利益诉求，避免因简单返还而造成利益失衡。
(一)关于财产还返及折价补偿的问题
根据《合同法》第五十八条的规定，宅基地房屋买卖合同被确认无效后，在房屋存在的情况下，出卖人应当返还买受人购房款，买受人应当向出卖人返还宅基地房屋。严格而言，合同无效后双方当事人返还财产的范围，应当包括原物及孳息，故买受人除须返还房屋外，还应将其占有房屋期间获得的使用利益折价补偿给出卖人；而出卖人除须返还购房款之外，还应向买受人返还占有购房款期间的利息。
买受人购房后，通常会对其所购房屋进行装修、改建、翻建或者扩建。一般说来，出卖人对房屋所做的装修或改建，并未改变原有房屋的性质，此时构成动产对不动产的附合，故应按照添附中有关附合的规则处理，在该添附物附于出卖人的房屋之上而难以剥离的情形下，买受人将添附物随原物一起返还出卖人，出卖人将添附物的价值补偿给买受人。添附物价值的确定，一般由双方当事人协商确定；协商不成的，可由法院委托有资质的机构进行评估。而与装修或改建不同，在翻建或扩建的场合，买受人己将原房屋拆毁重建，或者是在原宅基地的空闲处另建新房，与原有房屋并未构成附合关系。在原房屋被拆除而翻建新房的情况下，原房屋的所有权即因拆除的事实而归于消灭，此时，因原房屋已无法返还，故应当折价补偿。在原房屋未被拆除而扩建新房的情况下，原房屋应当返还自不待言，新房如已经过合法审批批准而建造，因我国奉行房地一体主义，则该房屋可视为附合于宅基地之上，故出卖人得基于宅基地使用权的返还请求权，要求买受人在返还宅基地的同时一并返还房屋，但因该房屋并非出卖人出资建造，基于公平原则，应由出卖人向买受人进行折价补偿。该新房如未经合法审批手续而建造，则该房屋在实质上属于违法建筑，如已经有关行政主管部门确认为违法建筑，则买受人建造新房的行为实际上构成对出卖人宅基地使用权的侵害，应当根据出卖人与买受人各自的过错负相应的损害赔偿责任。如未经有关行政主管部门确认是否为违法建筑的，则根据《八民会纪要(民事部分)》第二十一条的规定，该部分不属于民事案件的受案范围，民事案件对此不予处理。当然，出卖人与买受人也可自行协商该部分新建房屋应如何处理，如买受人无需拆除该房屋，由出卖人接收并给予一定补偿，法院对此自无需干涉，但不宜通过调解书对此进行确认。(二)关于赔偿损失的问题根据《合同法》第五十八条的规定，因合同无效造成损失的，有过错的一方应当赔偿对方损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。所谓“双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”,是指双方当事人都有向对方请求赔偿损失的权利，而非双方各自承受自己的损失，互不赔偿。在双方互负赔偿责任的情况下，于其赔偿数额相同的范围内，可以适用债的抵消规则，结果是由承担赔偿责任较多的一方向对方赔偿相应的差额。在农村宅基地房屋买卖中，由于买卖双方均应知道法律及国家政策对农村房屋交易的限制性规定，故双方对于合同无效均有过错。由于此类纠纷的诱因大多在于土地增值亦或土地及房屋征用与拆迁将获得补偿安置，出卖人受利益驱动等因素，裁判时应视买卖的具体情况适用不同责任比例，不宜采取固定的责任区分标准。
按照《合同法》第五十八条第二句的规定，买卖双方应各自向对方承担缔约过失责任。理论上认为，缔约过失责任的赔偿范围大多为信赖利益的损失，包括直接损失和间接损失。对于出卖人而言，其直接损失主要是买受人居住使用期间的占有使用费用，该部分损失较为容易确定，主要可参照同类房屋出租的租赁费用进行确定。就间接损失的认定而言，由于出卖人拥有的农村房屋通常只允许向符合条件的同村村民转让，而这类交易机会在实践中极为稀少，加之即便其他村民愿意购买，其价格也会较低，所以在城镇居民购买农村房屋的合同被认定无效后，出卖人通常很难举证证明自己因丧失了与第三人另订合同的机会而遭受了间接损失。也就是说，房屋买卖合同被认定无效，对出卖人通常不会造成间接损失，或者仅造成很少的间接损失。非但如此，在房价不断上涨或者房屋面临拆迁的情况下，出卖人主张合同无效后，如能收回房屋，还可获得较多的利益。①对于买受人而言，其直接损失主要包括缔约费用、准备履行所支出的费用。其间接损失则主要是丧失与其他人另订合同的机会而因房屋价格上涨而带来的另行购房的损失。不过，就出卖人承担的赔偿买受人间接损失的责任而言，应当注意两个事项：第一，因买受人实际购买的是农村房屋而非城市中的商品房，且其价格通常大大低于同类型商品房，故买受人不得主张完全按照城市中同类商品房的增值数额来赔偿间接损失。《北京市法院民事审判实务疑难问题研讨会会议纪要》(2006年9月14日)指出：“在合同无效的处理上，应全面考虑出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成损失两方面因素，平衡买卖双方的利益，避免认定合同无效给当事人造成利益失衡。”此一观点可资赞同。第二，由于买受人自身对合同的无效往往也存在过错，故其要求出卖人赔偿间接损失时，应当适用与有过失规则，以便减轻出卖人的赔偿责任。①
此外，还需注意的是，相当大部分农村房屋买卖纠纷是因征地拆迁补偿利益分配而引发的，这就涉及拆迁补偿利益的分配问题。农村房屋被征收后，一般有两种补偿方式，即调产安置与货币补偿，由于各地具体补偿标准不同，农村房屋的产权人常因补偿方式不同而获利差别明显。基于房地一体的原则，农村房屋拆迁安置时，一般有三种补偿模式：一是仅对房屋进行补偿；二是对房屋和土地分别补偿；三是不区分房屋和土地，确定一定的方案进行补偿，其中第二种模式涉及了农村宅基地的补偿，与特定身份有密切关系。而第一、三项则无需考虑特定身份的问题。故对第一、三项模式下，对双方损失标准参照房屋征收部门规定的各项补偿标准确定，对于第二种情况，由于拆迁补偿是针对占用土地的补偿，与原农村集体土地使用权人的身份相关联，建议该部分补偿费用应由出卖人享有。在货币补偿形态，出卖人在取得安置补偿款后，应将其中的大部分直接赔偿给买受人；在调产安置形态，可以按安置房市场价格由双方合理分配，并确定安置房归一方所有，取得安置房的一方按前述的损害赔偿模式原则由法院确定分配比例向另一方找付差价。关于部分特定补偿款项的分配，比如临时过渡补贴损失、搬家补贴损失、搬迁误工费、提前搬迁奖等，该部分费用的产生是与房屋使用人的使用行为密切相关的，是对拆迁前房屋实际居住人的补偿，与房屋及宅基地的权属关系不大，故应当归拆迁前房屋的实际居住人通常为买受人所有。②
【相关规定】
《中华人民共和国物权法》(2007年3月16日)
第一百五十三条宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
第一百八十四条 下列财产不得抵押：
(一)土地所有权；
(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法
律规定可以抵押的除外；
(三)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；(四)所有权、使用权不明或者有争议的财产；(五)依法被查封、扣押、监管的财产；(六)法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。
《中华人民共和国担保法》(1995年6月30日发布)
第三十七条下列财产不得抵押：
(一)土地所有权：
(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本
法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外；
(三)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；(四)所有权、使用权不明或者有争议的财产；(五)依法被查封、扣押、监管的财产；(六)依法不得抵押的其他财产。
《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日修正)
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
·农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
《中华人民共和国合同法》(1999年3月15日)
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
(三)以合法形式掩盖非法目的；
(四)损害社会公共利益；
(五)违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
全国人民代表大会常务委员会
关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定
(2015年2月27日)
为了改革完善农村土地制度，为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行。暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜。国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。
三十三个试点县(市、区)名单和暂时调整实施有关法律规定目录附后。
本决定自公布之日起施行。
附：
三十三个试点县(市、区)名单
北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郸县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。
附二：
授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定目录
序号：1法律规定：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批糕准使用农民集体所有的土地的除外。”
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”内容：暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
序号：2法律规定：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款、第四款：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”内容：暂时调整实施宅基地审批权限的规定。使用存量建设用地的，下放至乡(镇)人民政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。
序号：3法律规定：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款至第四款、第六款：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”内容：暂时调整实施征收集体土地补偿的规定。综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障；加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系；有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。
【权威观点】
关于农村房屋买卖问题
这是社会主义新农村建设中的重大问题，这个问题比较复杂，我们的总体意见是，要密切关注国家相关政策规定，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应该依法认定合同无效。但是可以探索合同无效后的损失范围和过错比例的研究。比如，出卖人因房屋涨价、拆迁补偿等原因主张合同无效，要求返还房屋或拆迁补偿款的，可以考虑根据案件实际情况，扩大信赖利益范围，合理确定过错大小，避免出现利益严重失衡的情况。
[程新文：《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》(2015年12月24日),载《民事法律文件解读》总第134辑，人民法院出版社2016年版]
关于宅基地使用权的转让
处理宅基地使用权转让纠纷，应当把握以下原则：
1.宅基地使用权不得单独转让。在下列情况下，转让农村住房或宅基地使用权的，应当认定为无效：(1)城镇居民购买农村住房和宅基地的，因违反国家有关规定，应认定无效；(2)法人或其他组织购买农村住房和宅基地的，因不具备宅基地使用权人主体资格，应认定无效；(3)《土地管理法》规定，取得宅基地使用权应先经过集体经济组织批准，擅自转让农村住房和宅基地，未征得本集体经济组织同意的，应认定无效；(4)向本集体经济组织以外的农村村民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应当认定无效；(5)受让人已经有住房，不符合宅基地分配条件的，应认定无效。
2.转让宅基地使用权，必须同时具备以下条件的：(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);(2)转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员：(3)受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件；(4)转让行为须征得本集体经济组织同意；(5)宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的住房一并转让。
(最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版)
关于宅基地使用权的抵押
宅基地使用权的抵押一般都是由抵押住房而来，如果允许抵押宅基地，存在诸多问题。比如，因实现抵押权而丧失宅基地使用权的村民，如不能再次分得宅基地，其居住将难以解决；在实现抵押权时，房屋可以查封，但地不能卖，也将导致抵押权无法实现。因此担保法明确规定宅基地使用权不得抵押。既然法律已有明确规定，则无论在集体经济组织外部，还是集体经济组织内部，均不得将宅基地使用权用于抵押。而且，不仅宅基地使用权不能抵押，在宅基地上建造的房屋也不能抵押，否则由于存在宅基地不得抵押的法律规定而使房屋的抵押权人不能实现房屋的抵押权。实践中出现以农村房屋或宅基地使用权作为抵押的，应当认定为无效。
(最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版)
【延伸阅读】
法信码：A2.F506转让
A2.G5443不得抵押
A2.I16366耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权
