張偉:人民陪審員實質性參審的理論闡釋與實踐路徑

人民陪審制承載著依靠人民實現司法民主和保障司法公正的價值功能。然而，該制度實踐中存在的“陪而不審”、“審而不議”等現象無疑影響了其價值功能的實現。為了有效應對人民陪審制功能虛化問題，最高人民法院和司法部于2014年聯合印發了《人民陪審員制度改革試點方案》以及《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》，試圖探索人民陪審員制度改革的有效路徑。改革歷時四年，立法機關在總結全國10個省50家試點法院相關經驗的基礎上，於2018年制定了專門的《人民陪審員法》。該法所承載的重大歷史使命之一是促進人民陪審員實質性參審。根據該法第21條和22條的規定，人民陪審員參加三人合議庭審判案件，對事實認定、法律適用，獨立發表意見，行使表決權；人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對事實認定，獨立發表意見，並與法官共同表決；對法律適用，可以發表意見，但不參加表決。從這兩條規定不難看出，所謂人民陪審員實質性參審，是指陪審員對其所參審案件的事實認定和法律適用能夠獨立發表意見，並行使表決權。然而，在司法實踐中，由於陪審員和法官之間存在信息差量、陪審員權責不一導致內在動力缺失及陪審員對法官存在認知依附等因素，使得陪審員難以實質性參與審判。《人民陪審員法》實施之後，地方法院紛紛開展人民陪審員實質性參審試點工作。習近平總書記強調：“對已經出台的改革舉措，要加強改革效果評估，及時總結經驗，注意發現和解決苗頭性、傾向性、潛在性問題。要下功夫凝聚共識，充分調動一切積極因素，形成推進改革強大力量。”在該法實施五周年之後的後立法背景下，進一步探尋人民陪審員實質性參審的理論基礎，以及通過考察地方法院人民陪審員實質性參審的試點實踐，總結其中的經驗，分析存在的問題，並基於相關問題提出有針對性的對策建議，是貫徹習總書記重要指示和進一步深化人民陪審員制度改革的現實需求。

（一）陪審員實質性參審，彰顯司法民主

在美國國家科學基金會（National Science Foundation）的資助下，John Gastil及 Hiroshi Fukurai等七位法律學者對當今陪審制度之于司法民主和公正產生的影響進行了系統研究。其中一項研究結果表明，社會大眾從其不斷地陪審經驗中培養和塑造了他們的法律觀和政治觀。試想，如果每年有一百萬美國公民能夠獲得陪審的機會，那就意味著有更多的人能夠從陪審經驗中，形成其公民責任及合法政府的意識，並在日後對公民積極參與司法表現出更多的興趣。

陪審員代表人民參與到國家的司法活動中，正如同議會成員代表人民參與國家的行政活動那樣，社區成員通過行使投票權及作為陪審員參與到司法活動中，使得他們切身感受到了，作為普通公民對法律的制定和實施所肩負的責任和使命，而不再認為法律是強加於每個社會成員的。所謂民主，是基於這樣一種信仰，即通過大眾參與政治的過程，使得一種集體的智慧得以產生，並使人們認識到法律是可以接近的。社區成員直接參與審判活動，使得社會大眾能夠在司法活動中以主人自居，並在事實認定的過程中切身感受到法律和法官的公平正義，並將參與陪審的經歷與感受與身邊的同事、朋友及鄰居等分享，這能增進人們對於司法活動的認同感，提升司法公信力。同時，陪審團的集體商議過程集結了眾人的智慧，使法律更加貼近生活和體現民意，促進人們對法律的信仰。其實，關於陪審制度這一樸素地內在價值，彭真也表達了類似觀點，由群眾選舉公正的陪審員參加審判，不僅容易在較短時間內把案情弄清。因而使案件容易得到正確處理，並且可以密切法院與群眾的聯繫，使群眾切實感到自己是國家的主人，增強群眾對國家的責任感。

（二）陪審員實質參審，將來自社群的集體智慧注入司法裁判

從證據法的角度看，“社群的集體智慧”主要是指來自於社區代表的陪審員運用其“知識庫”，在審判的事實認定過程中進行經驗推論，從而使案件事實更加接近真相。從西方國家的陪審制經驗來看，有專家陪審員和普通陪審員之分，他們所分別對應的“知識庫中”的知識是，科學知識或專家意見及一般知識、經驗和綜合直覺。一般知識（常識），由於其在一個共同體內被廣泛的知曉、相信或分享，相對而言具有較高的認知共識，“它們將直接出現在論證中，其中許多屬於司法認知範疇，它們將在審判的時間和場合中被無可爭辯地接受。”從知識可靠性的屬性來看，本文強調的“集體智慧”是指陪審員的常識。因為，常識性概括表現出的較高確定性，使得各國試圖通過陪審制實現司法公正的願望變得更可能。以英美法傳統為例，大多數法官曾經都是男性、中產階級並產生於盎格魯撒克遜，使得這些來自於“特權”階層的法官們不能充分理解來自普通社群的世界觀或價值標準。而陪審團成員卻是從普通公民中任意挑選出來的，他們擁有區別於“特權”階層的最一般的常識或共識，能在事實認定過程中運用更可靠的常識性概括進行經驗推論，促進司法過程被廣泛信任和認同。法國學者托克維爾在對美國的民主文化進行實地考察時發現：一個國家的法律若要保持穩定，必須以國家的民俗風情為基墊。只有民俗風情才是存在於人民當中最持久和最堅固的力量。刑事法律事務完全取決於案件事實的構建，而事實的構建得益於常識的運用。在美國，陪審團運用常識（common sense）進行事實認定的實踐，甚至被視為一種與宗教和經濟同等（有可能還高於宗教的地位）的文化制度。Geertz教授認為，常識是最易接近的。任何人（不論男女，不論出身，也不論受教育程度高低及富有還是貧窮）都可以運用常識得出可靠的結論。可見，陪審制是一種運用普通公民“常識”的文化，集結眾人智慧，以促進準確裁判。

（三）陪審員實質性參審，強化司法監督

通常，相比外行的陪審員，法官更容易受到政治及特殊利益集團的影響，而且在法官審的法庭上，法官往往會給予檢察官更多的指控被告有罪的機會。法官與檢察官之間似乎形成了天然的結盟關係，比起被告方來，法官更容易相信和採納檢控方的證據，即使在作為法治發達國家的美國也不例外。因此，當大陸法系國家重新掀起新一輪陪審制改革運動時，不得不思考如下問題：如果一個法官在庭審正式開始前，已經研習了包含了充足地有罪認定證據的偵查卷宗，他（她）還能秉持無罪推定並成為不偏不倚地事實認定者嗎？為了客觀地查明事實真相，法官必須獨立於行政或偵查機關，陪審制審判能成為法官獨立的有效催化劑嗎？對於這些問題，俄羅斯的陪審制改革實踐給出了清晰注解。俄羅斯在其1993年的聯邦憲法中明確規定了對抗程序和陪審團審判，並在其同年頒佈的陪審法律中，給予對抗制和陪審團審判高度認可。俄羅斯之所以在新一輪陪審制改革中如此看重對抗制和陪審團審判，是建立在這樣的理性認識之基礎上的，即只有對抗制才能實現直接審理，而直接審理強調審判人員在法庭上直接調查核實證據，不允許依賴偵查卷宗而展開預斷，從而減少了法官在閱讀了偵查卷宗後進行有罪推定的可能性。同時，社會大眾以陪審員身份參與審判進行事實認定，對法官形成監督制約，也有利於抑制法官基於偵查卷宗進行有罪預斷，促成直接審理。

為了踐行《人民陪審員法》關於陪審員選任“廣泛性”的規定，如表一所示，C縣法院從陪審員選任的“行業”和“地域”兩個層面進行落實：一是陪審員的範圍基本涵蓋了各個行業；二是根據下轄各行政區域的規模大小按比例分配陪審員數量。

2. 用好陪審員

（1）有效的制度保障

第一，縣政法委與法院形成合力，保障人民陪審員依法履職。C縣法院的改革試點經驗顯示，人民陪審員所在單位或所屬組織對於人民陪審工作的積極支援和配合，是促進人民陪審員實質性參審的原動力，至關重要。課題組通過調研瞭解到，2019年3月正式啟動改革試點工作後，C縣法院積極爭取縣委、縣政府的支持，聯合縣委政法委員會制定“關於切實保障人民陪審員依法履職的通知”。該通知將人民陪審員參審工作納入其所在單位的考核體系，使得參審工作不再是一種純義務的個人行為，而是與其所屬單位榮辱與共的集體行為。一方面，由縣黨委政法委對相關單位和組織形成強制力，由人民陪審員所在單位督促其依法積極履職；另一方面，由所在單位為人民陪審員依法履職提供相關便利，並根據法院出具的證明材料對人民陪審員進行工作考核。從應然的層面看，如果以上這兩方面配套舉措得以落實，可以促進人民陪審員由“被動應付”轉變為“積極參審”。在“積極參與”的心理支配下，可以提升人民陪審員參與審理案件的質效。

第二，組建人民陪審員自主管理委員會，抑制人民陪審員的屈從心理。在司法實踐中，人民陪審員與法官在權力層面的非對等性，使得人民陪審員參審案件時可能存在基於法官權力的屈從心理，進而影響其實質性參與審理案件。為了有效抑制人民陪審員的屈從心理，C縣法院試圖通過組建人民陪審員自主管理委員會（一個與法院平等對話的自治組織），以抑制人民陪審員參審時的屈從心理。通過制定“人民陪審員自主管理委員會章程”，C縣法院對該委員會的組織機構及成員（主任、副主任和秘書長各1名）和各機構分別對應的工作職責進行明確規定。

（2）以流程規範保障人民陪審員實質性參審

為了促進和凸顯人民陪審員實質性參審，C縣法院開展了一系列人民陪審員參與審理案件的規範化建設，即對人民陪審員是否進行庭前閱卷、是否在庭審中單獨發問，以及在合議時是否率先發表意見進行評價和考核。C縣法院的“人民陪審員參審案件流程規範”中明確規定：

第一，開庭前3日，審判人員通知人民陪審員閱卷，並將案件事實清單交予陪審員。疑難複雜案件法官認為需要召開庭前會議的，可告知陪審員召開庭前會議。

第二，案件審理過程中，人民陪審員應當依照問題清單等主動圍繞爭議焦點、事實認定等問題進行庭審發問，不得陪而不審。庭審發問應當注意用語規範正確，注意保持中立，不得帶有傾向性和誘導性，引起當事人的合理懷疑。人民陪審員應當認真聽取訴辯主張、理由及質證意見，形成事實認定、證據採信等基本判斷，便於發表合議意見。對於人民陪審員在庭審中的發問，或在庭前會議上的發問，書記員應明確記錄在案，陪審員需在相應筆錄上署名。案件事實清單陪審員將內容簽完並簽名後交書記員進行歸檔。

第三，審判長應當履行與案件審判相關的指引、提示義務，但不得妨礙人民陪審員對案件的獨立判斷。合議庭評議案件，審判長應當對本案中涉及的事實認定、證據規則、法律規定等事項及應當注意的問題，向人民陪審員進行必要的解釋和說明。

第四，合議庭評議案件，實行少數服從多數的原則。人民陪審員同合議庭其他組成人員意見分歧的，應當將其意見寫入筆錄。合議庭組成人員意見有重大分歧的，人民陪審員或者法官可以要求合議庭將案件提請院長決定是否提交審判委員會討論決定。必要時人民陪審員也可列席審判委員會發表意見。

3. 管好陪審員

對人民陪審員進行有效激勵，是保障其實質性參審的根本條件。C縣法院主要通過經濟保障和提升人民陪審員的職業尊榮感，從物質和精神兩個方面有效激勵其實質性參與案件審理。

（1）給予陪審員經濟保障

C縣法院“人民陪審員考核管理辦法”主要從以下幾方面為人民陪審員提供經濟保障：第一，人民陪審員參加審判活動，按照每件100元予以補助，因此支出的交通、就餐等費用據實報銷，按當地國家機關工作人員出差補助標準執行；第二，參與培訓、庭審觀摩等院內組織的有關陪審員活動，每次按參審一件案件計算予以補助；第三，有工作單位的人民陪審員因參加培訓、審判活動，被所在單位克扣或者變相克扣工資、獎金及其他福利待遇的，由院政工科向其所在單位，或所在單位的主管部門提出糾正意見。建立人民陪審員補貼增長機制，適時提高人民陪審員補貼標準。

（2）提升陪審員的職業尊榮感和認同感

提升陪審員的職業尊榮感和認同感，是一種有效的職業激勵機制，不僅可以優化職業隊伍，還可以激勵職業人員創造出更好的“產品”。在C縣法院的試點改革舉措中，就包含了一系列有助於提升陪審員職業尊榮感和認同感的激勵機制：一是為人民陪審員統一定制高檔制服；二是為每名人民陪審員購買一份人身意外保險；三是表彰優秀陪審員。這一系列的激勵機制，使得陪審員們在陪審工作中獲得較強的滿足感，並以對陪審工作的熱情反哺滿足感。

自2019年3月開始人民陪審員實質性參審改革試點，至2020年9月，C縣法院共受理各類案件2245件，在其中適用普通程序審理的240件案件中，人民陪審員參與審判的案件194件（其中刑事案件44件，民事案件137件）。通過與改革試點前一段時間（2017年9月至2019年2月）的相關資料進行對比，可以更加直觀地評估改革試點效果。

表二：C縣法院改革試點前後相關資料對比

表二的資料表明，C縣法院關於陪審員實質性參審的改革試點取得了明顯成效，具體表現為：相較改革前的相同時間段，改革後的C縣法院在案件受理總量略有下降的情形下，人民陪審案件數卻翻了一倍，且陪審案件的上訴率也低於改革前。這表明，C縣的陪審員不僅積極參與審判工作，且對審判工作產生了實質性影響，提升了審判質效。

（二）人民陪審員實質性參審的實踐困境

為了進一步檢驗C縣法院促進人民陪審員實質性參審試點改革效果，以及深挖陪審員實質參審所面臨的困境，課題組面向S省下轄各縣（區）登記在冊的人民陪審員發放電子問卷，收回有效問卷2540份。最能反映人民陪審員實質參審所面臨困境的是問卷最後一道開放式問題，即“您在參與審理案件的過程中，遇到的困難有哪些？”針對該問題，2540名參與填寫問卷的人民陪審員中，有66%的陪審員將自己在參與人民陪審工作中遇到的問題及相關意見進行了描述，其餘34%的陪審員表示沒有困難和意見。值得一提的是，在這66%的陪審員中，僅有3名來自C縣。對1000多名人民陪審員所反映的問題和意見的梳理發現，人民陪審員實質性參審的困境主要體現在以下幾方面：

第一，人民陪審員參審頻率呈現“非均衡性”。所謂參審頻率的非均衡性，是指絕大部分的陪審工作由少部分人完成，而很大一部分陪審員沒有或者鮮有機會參與陪審。許多來自非C縣的陪審員表示，“從來沒參加過陪審，很希望獲得陪審機會”；或者是“偶爾參加過陪審，希望能有更多機會參與到陪審工作中”。從問卷中所反應的這些問題來看，不少非試點法院並沒有貫徹落實《人民陪審員法》關於人民陪審員選任程序的隨機性，依然延續了“誰好用用誰”的傳統模式。

第二，陪審員未能參與庭前閱卷，也未收到其參審案件的判決書。在C縣法院促進陪審員實質性參審的試點改革舉措中，包括邀請陪審員參與庭前閱卷和向陪審員送達其參審案件的裁判文書，這些舉措有利於提升陪審員參審積極性和促進其實質性參與案件審理及評議。然而，不少來自非C縣的人民陪審員在問卷中表示：一是從未參加過庭前閱卷，致使在案件審理過程中對案情一無所知，不敢進行庭審發問，也未能在案件評議階段發表有效意見；二是從未收到過法院寄送的其參審案件裁判文書，致使缺乏對於陪審工作的認同感和成就感。

第三，參與陪審的補貼太少，缺乏工作動力和積極性。針對參審工作的補貼問題，不少非C縣法院的人民陪審員表示：參與一個案件的陪審，只能獲得50元補貼。有時參與陪審一個案件，需要往返法院好幾次，這50元補貼還不夠來回幾次的停車費。如果偶爾幾次參與陪審，熱心的陪審員們或許可以不計較利益得失。但若從長遠來看，缺少利益驅動的陪審工作，必將逐漸將陪審員們的工作熱情和積極心消磨殆盡，進而使陪審工作成為民眾疲于應付的“苦差”。

第四，陪審員所在單位不支持其參與陪審工作。陪審員所在單位是否支援職工參與陪審工作，是影響陪審員能否實質性參審的重要因素。通過對問捲進行分析，有不少非C縣的陪審員表示：由於所在單位不是很支援其參加陪審工作，致使不能順利從單位獲得批假。同時，法院往往臨近開庭日才通知陪審員參與陪審，導致陪審員所在單位本職工作和陪審工作時間相衝突，進而不能實質性參與陪審。

第五，陪審員未獲得法官的應有尊重和認同。陪審員能否實質性參與審判工作，除了來自陪審員一方的各種影響因素外，法官對於人民陪審制度的態度和價值取向，也是重要影響因素。一些非C縣的人民陪審員在問卷中反應：有些法官對陪審員很不友好，在庭審和案件評議過程中幾乎不徵求陪審員的意見，使得陪審員淪落為只負責在裁判文書中簽字的“擺設品”。法官對待陪審員的消極態度，不僅遏制了陪審員實質性參審，也極大挫傷了陪審員對於陪審工作的積極性，甚至有可能瓦解陪審制度意欲構建的司法民主之基石。

非C縣法院人民陪審員在問卷中所反應的以上五點主要困境，恰好反襯出C縣法院在改革試點工作中探索出來的一些促進陪審員實質參審的經驗是有效的，這些經驗分別為：一是盡可能借助“三隨機”選任程序，保障參審陪審員的均衡性；二是盡可能邀請陪審員參與庭前閱卷和向陪審員送達其參審案件的裁判文書；三是通過構建精神和物質層面的雙層激勵機制而調動人民陪審員實質參審的積極性；四是在縣政法委的引領下，通過協同機制促進各單位積極支援其單位員工參審；五是通過組建人民陪審員自主管理委員會而構建陪審員與法官的分權制衡機制。該委員會隸屬於人民法院政工部門，委員會設置主任1名、副主任若干名（依據人民陪審員人數而定）、秘書長1名。在日常工作中，委員會成員可輪流值崗或隨機抽取人民陪審員輪流值崗，負責陪審員的日常管理事務。其主要職責包括：隨機抽取陪審員並發出到庭通知，協助法官庭前閱卷，回收雙向測評表，計件和經費申請，宣傳工作，制定培訓計劃，維護人員信息等。通過這些工作，人民陪審員自主管理委員會可以更好地推動人民陪審員參審的實質性工作。截至2023年6月，S省109家基層法院已全部建立了人民陪審員自主管理委員會。該項制度創新最高人民法院的認可，被視為推動人民陪審員實質性參審的一項有益嘗試。自主管理委員會的存在，使得人民陪審員能夠抑制因自身“弱勢地位”對法官產生的屈從心理，進而促進其實質參審。

圖一：您在參審過程中，最想獲得哪方面的指引？

如圖一所示，參與問卷調查的2000多名陪審員中，絕大部分人都想獲得證據分析和法律基礎知識的指引。而且如圖二所示，絕大部分陪審員希望獲得非常詳細的證據分析指引。