旅游业长期面临融资约束和困境，兼顾政府引导和市场激励的旅游投资基金应运而生。政府引导型旅游投资基金是政府财政资金出资、引导社会资本共同出资设立的股权投资资金，致力于支持旅游业发展中的重点领域和薄弱环节。政府引导基金作为一级市场最大的有限合伙人（limited partner，LP），由普通合伙人（general partner，GP）管理，是助推旅游业高质量发展的重要投融资工具。政府引导型旅游投资基金分为母子基金型、直接投资型以及母子基金与直接投资相结合型，以直接或间接投资的方式最终投向旅游企业或项目（图1）。
二、政府引导型旅游投资基金的高效驱动模式
截至 2023 年底，我国已有超过75只政府引导型旅游投资基金，累计金额超过1000亿元。政府引导型旅游投资基金不仅具有规模性和稳定性，还要充分发挥其经济效益、社会效益、行业效益和管理效益。通过分析政府引导型旅游投资基金绩效，可以总结4种基金高效驱动模式。
一是杠杆驱动型高效。该模式是指基金以其良好的财政出资与社会资本结构、多元的社会投资人以及强大的吸引异地社会资本投资的能力，最大程度地以财政出资撬动社会资本联合投资。以新疆阿勒泰浦银旅游产业发展基金为例，此类基金通常位于旅游资源禀赋高且资源独特性强的地区，因其旅游资源开发空间大、旅游经济发展潜力大而在基金招商时表现突出，发挥更强的杠杆效益。
二是投资拉动型高效。该模式是指基金具有更高频次的对外投资行为，被投旅游企业质量优且被投企业获得投资后发展好，拥有较高的投资效益。例如，陕西旅游产业投资基金自2017年设立以来，以直接投资的方式成功投向21家旅游企业，累计投资近5亿元，培育了一批优质的旅游经营主体。
三是社会普惠型高效。该模式是指基金有着较强创新引领性、兼顾普惠性和就业带动性等社会效益，投向独角兽、专精特新中小企业等创新型企业或扶持小微企业的比例更高，且能带动更大规模就业。例如，湖南文化旅游创业投资基金成功投向新三板企业中惠旅智慧景区管理股份有限公司，其投资的石牛寨景区和怀化雪峰山建设项目均为旅游扶贫和乡村旅游典范。
三、政府引导型旅游投资基金的低效问题及原因
政府引导型旅游投资基金存在“只建不投”的 “形式基金”、“只建未撬”的“政府独资”、“投而不实”的“伪投旅游”等问题。部分基金只是为完成上 级政策指示或业绩要求而设立，尚未进行对外投资，存在多只基金重复投向同一旅游企业的情况；或是仅有政府出资，没有社会资本跟进投资，尚未发挥对社会资本的撬动作用；抑或是投向“伪旅游” 项目、打着旅游旗号的“硬科技”项目。产生以上问题的原因如下。
一是缺乏针对性的政策指导。大多政府引导型旅游投资基金没有专门的管理办法，仅遵循上级政府引导基金管理办法，缺少从产业特性视角出台 专项的支持政策和基金管理办法。基金管理规范性强而创新不足，缺少激励机制，导致社会资本参与积极性不高。此外，存在行业主管部门管理缺位现象，缺乏多部门联合协调机制以及基金管理机构与行业主管部门定期沟通机制，从而影响行业主管部门的政策引领和指导作用。
二是社会性与经济性难平衡。财政资金追求社会效益与社会资本追求经济效益的目标不一致，导致社会募资难。政府更注重社会公益、产业引领和资产安全，而社会资本方更青睐高投资回报率。激励来源、风险偏好和投资目标等矛盾导致 GP 与 LP之间存在理念差异，继而引发决策分歧。旅游业重资产项目投资的长期性与基金的短期逐利性相矛盾，导致投资主体对旅游项目的兴趣不足。
三是政府干预与市场自主难平衡。政府作为基金运作初期主要出资人，“政府引导”易成为“政府主导”，过度干预或寻租行为将限制基金的市场 化运作。国资 GP 可能因投资经验不足、市场化运 作机制不完善等缺乏专业运作能力，限制基金创新和高效运行。此外，严格的返投要求阻碍社会资本投资。政府引导基金通常规定投向某个区域或行业，且须要达到一定规模、解决一定数量就业等，但欠发达地区往往因营商环境、产业基础等因素导致返投要求难以实现。
四、政府引导型旅游投资基金的优化方向
第一，规范基金管理，完善政策支持。首先，制定针对政府引导型旅游投资基金运行的指导意见，通过顶层设计规范基金“募、投、管、退”等各个环节；明确政府职责与权限，减少不必要的政府干预，提高基金使用效率。其次，加强对资金投向决策关键环节的监督管理和严格把关，避免基金投向“伪旅游”企业和项目，确保资金用在实处。再次，落实政府引导基金绩效评价工作，通过发布基金绩效评价报告，对低效基金提出警示，倒逼基金提质增效。
第二，改革体制机制，创新招商路径。首先，推进体制机制改革创新。完善基金管理人容错或免责机制、优化官员绩效考核机制，避免政府因过度规避风险影响基金绩效，提高政府投资决策效率；创新市场化运作与激励机制，聘请文旅投资经验丰富的基金管理团队，根据市场规律管理运作基金；从股权激励、业绩挂钩、风险共担等方面创新激励机制，推动GP与LP共存共荣。其次，创新招商引资模式，加强基金成功投资案例的宣传工作，发挥典型案例的示范引领效应。
第三，加强多元互动，共建金融生态。首先，建立多元投入机制。加强政府引导基金与多元社会资本的良性互动，联动数字普惠金融、传统金融等其他金融支持方式，构建服务旅游业的金融生态体系。其次，建立多级联动机制。推动实现基金的纵向联动，形成“省–市–区”多级联动机制，以省级母基金下设成立市级、区县级子基金，聚焦扶持本地产业发展。再次，建立区域帮扶机制。加强欠发达地区基金设立与管理。依托城市群或经济带建立跨区域的基金合作联盟，加强横向合作与帮扶机制，缓解弱势地区募资难的困境。
第四，立足本地实际，明确赋能路径。首先，动态布局适配本地市场的基金体系。推动设立旅游与文化、科技、健康等本地优势产业关联的融合型基金，引导资金助力新业态培育和产业结构优化。其次，差异化设定基金运行规则。各地区应结合地区政策导向和实际发展需要，在返投要求、投资方向、标的要求等细则上进行动态调整，避免“一刀切”或生搬硬套。再次，因地制宜找准基金赋能增效路径。根据旅游资源禀赋、城市区位、经济规模等因素，找准基金投资策略，充分发挥其经济社会综合效应。
引用本文
宋昌耀，顾嘉倩. 政府引导型旅游投资基金的战略价值与优化方向[J]. 旅游学刊, 2024, 39(9): 8-10.
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