关信平 :改革关键期，中国社会政策应关注八大议题 | 民生福祉：迈向高质量发展的社会政策①

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》，再次强调了当前和今后一个时期中国式现代化进程中的高质量发展。高质量发展是全方位的，不仅体现在经济领域，也涵盖社会各个方面，包括社会政策的高质量发展。我国新时期的高质量发展对社会政策提出了两个重要要求：一是社会政策要不断提高民生保障质量和水平，满足人民群众不断提高的基本生活需要，并增强民众的公平感、获得感和满足感；二是社会政策要对经济高质量发展作出积极贡献。两个方面相辅相成，共同为共同富裕目标的实现奠定坚实基础。

当代社会政策是在国家发展价值目标引领下的系统化行动体系，合理的目标定位对社会政策的质量具有重要作用。我国新形势下社会政策高质量发展首先要从提升目标入手。总体上看，我国社会政策的基本价值目标是保障和改善民生、解决社会问题、维护社会公平与促进经济社会发展。但在过去几十年里，我国社会政策的目标更多集中在构建和完善民生保障的基本制度体系上，重点满足民众的基本需要，而提高民生保障质量、维护社会公平和促进经济转型发展等方面的目标还不够突出。党的二十届三中全会提出了“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的更高目标。面向未来高质量发展和共同富裕的新要求，我国的社会政策应当设定更高且更加积极的目标。一方面，社会政策在民生保障方面的基本目标要从夯实基本保障体系提升到提高民生保障质量，从保障困难群众的基本生活提升到缩小实际生活差距和促进共同富裕，从保障民众基本权利深化到维护权利平等。另一方面，要通过更加积极和更有作为的社会政策，在全面提高人力资本和促进国内消费方面发挥重要作用，为新质生产力和双循环经济发展作出更大贡献。

总体福利水平的高低是社会政策发展中重要的基础性和焦点性议题，其核心是福利水平与经济发展之间的关系。高质量社会政策目标的提升，首先要通过总体福利水平的提高来实现。在过去以劳动密集型制造业为主导的初级工业化经济发展模式下，国家的福利支出最终会对劳动力成本产生较大影响，而其带来的人力资本提升对经济发展的贡献相对有限。尤其是在经济全球化的背景下，以劳动密集型经济发展模式为主的国家，劳动力成本的大幅提升会带来经济竞争力的下降，进而削弱经济发展的动力，“高福利”政策自然会对经济发展产生较大的负面影响。因此，政府制定和实施社会政策要考虑民生保障与经济发展之间的平衡，控制社会支出水平，避免福利水平快速增长对经济长期发展造成不利影响。而在以技术密集型为主的高质量发展模式下，劳动力成本对经济发展的影响会下降，而人力资本的作用会大幅度上升，人才和人力资本水平将成为一国参与国际经济竞争的主要优势。同时，随着经济发展方式从过去重度依赖外向型经济转变为内外平衡的双循环经济，国内消费对经济发展的拉动作用将愈发重要。这些情况都将导致福利支出与经济发展之间的关系出现逆转。我国当前正处于这一转型的关键时期。在未来的发展中，应坚定不移地遵循“在发展中保障和改善民生”的要求。与此同时，应转变思维，树立“福利也是生产力”的积极福利观。特别是在高质量发展体制机制不断优化的条件下，合理扩大社会支出将有效支撑高质量发展和新质生产力的培育。为此，要认真分析当前我国总体福利水平的实际状况，尤其是要深入剖析民生保障各领域中的短板，坚定在发展中不断改善民生的方向。社会政策的决策者、实施者和研究者应聚焦进一步优化社会政策结构与体制机制，使总体福利水平的提升不仅能提高民生保障的质量和水平，不断增强人民群众的公平感、获得感和满足感，还能在支撑经济高质量发展方面发挥更加积极的作用。

高质量社会政策目标的实现除了要求提高福利水平之外，还需要优化社会政策的结构，重点包括主体结构和对象结构。首先，制定和实施社会政策是一套系统化的行动体系，需要根据新时期高质量发展的要求，进一步优化社会政策结构，包括主体行动者结构、对象结构和内容结构。在社会政策的主体行动者方面，主要是要优化政府和社会力量之间以及政府内部各部门间的关系。就前者而言，要进一步加强社会力量在民生保障参与方面的积极性。尽管我国民间公益慈善事业有了明显进步，但发展步伐仍然偏慢。2018—2022年社会组织捐赠收入在千亿元左右，折射出社会力量在公益慈善方面的投入水平仍然很低，公益慈善事业的发展有待大力加强。因此，应进一步推动公益慈善事业的发展。同时，更加重视民间资源与政府公共资源的有机结合，将民间公益慈善事业纳入政府社会政策规划中，形成民间公益慈善行动与政府社会政策的紧密配合与有效衔接，以期产生更好的民生保障效益。就后者而言，首先要进一步优化各级政府之间的责任关系，强化中央和省级政府在社会政策制度建构、标准设定和资源供给中的责任，以促进社会政策的均衡发展。其次要进一步加强各级政府对社会政策的统筹领导，优化政府各个部门之间在社会政策制定和实施中的分工与合作。应建立和完善各级政府对社会政策统筹领导的实体机构，进一步完善社会政策各个领域跨部门的协调机制，使各级政府能够更好地应对社会政策领域不断出现的新议题，提高制定和实施社会政策的工作效能，促进社会政策的高质量发展。此外，要合理建构社会政策对象结构。从一般意义上看，社会政策是面向全体民众的，但具体的社会政策项目则需要区分不同的对象并分别提供保障和服务。由于各类人群的需要和困难并不完全相同，因此在制定和实施社会政策时要科学合理地界定其保障和服务的对象，遵循“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”的要求，根据各个领域的实际需要、资源和管理条件等因素，合理构建普惠性和兜底性（特惠性）相结合的社会政策模式，更有针对性地满足民众的需要和解决各类社会问题。在公共产品特性较为突出（如公共卫生等）或民众需要面广且能保证可持续资源供给（如义务教育、养老保险和医疗保险等）的领域，可继续积极推行普惠性项目。同时，可根据实际需要重点加强针对弱势群体的“群体性普惠”项目，包括针对老年人和残疾人的长期照料、无障碍环境建设、残疾儿童早期康复、婴幼儿托育及儿童大病医疗服务等领域，优先发展群体性普惠项目。在不宜或暂时不具备实施普惠性项目的领域，则应加强特惠性项目，重点向有需要的困难群众提供更有针对性和更加精准的兜底保障和服务。

制定和实施社会政策要根据民众的实际需要和经济社会发展的条件，不断完善民生保障及相关公共服务的内容。高质量的社会政策需要通过优化具体的行动内容来加以体现。完善社会政策内容体系既要注重内容的全面性，也要注重内容的结构性，即根据各类民众实际需要的情况，分轻重缓急地制定和实施相关社会政策，既要全面保障和改善民生，也要重点加强薄弱环节保障，及时弥补民生短板。在完善社会政策内容体系的过程中，应优先完善基础性民生保障层次的社会政策内容，构建能够全面覆盖全体民众基本需要的民生保障与公共服务体系，同时，高度重视基础性民生保障及相关公共服务供给的均等性、稳定性和可持续性。在此基础上，再根据需求的广泛程度、发展前景和资源情况，有序发展非基础层次的民生保障与服务项目。尤其要避免在基础性民生保障尚未完善的情况下，将过多公共资源投入到同一领域的非基础性层次项目中。进一步看，基础性民生需要的内容边界也不是一成不变的，而是随着经济社会发展和民众需要水平的提升而不断提高。因此，社会政策各领域都应重视对民众基本需要的调查，并以前瞻性眼光将民众的实际需要及其发展趋势作为确定基础性民生保障及相关公共服务内容的重要依据。 

制定和实施社会政策的一项重要目标是维护社会公平。要实现这一目标，要求在调动和分配资源时应确保社会政策本身的公平性，即社会政策行动应公平地分配公共资源。在高质量发展的目标下，随着社会政策实践的扩展和水平的提升，对公平分配公共资源的要求也将日益提高。由于历史和现实中的一些深层次原因，我国社会政策的公平性尚未达到理想状态。从历史上看，传统计划经济体制下“按劳分配”原则在社会政策中占据较大比重，导致公共资源分配中存在显著的不平等。尽管当前社会政策的再分配原则总体上已转向平等分配或按需分配，但传统做法的残余仍在，强势群体在公共资源分配中仍享有更多优势。从现实条件来看，社会政策行动（特别是资源供给环节）在很大程度上具有地方化的特点，导致城乡之间和地区之间在社会政策质量水平上存在显著差距。此外，部分社会政策项目（如养老保险）在制度设计上融合了贡献性原则与互济性原则，且前者作用更为突出，这进一步加剧了民众待遇水平的不平等，引发一些群众的不满。面向未来，应按照“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”的要求，进一步改变观念，更加重视社会政策的公平性，并针对具体问题，通过改革不断优化公共资源的分配原则，逐步增强社会政策在公共资源分配和使用中的平等性和向弱势群体倾斜。

社会政策要促进经济发展，这是新时期高质量发展对社会政策提出的更高要求。高质量发展为实现民生保障与经济发展的共赢提供了更大的可能性，但也要在合理的社会政策体制机制下才能有效实现这种共赢。因此，在社会政策高质量发展过程中要高度重视那些有利于促进经济发展的体制机制。首先，在社会政策的指导思想上，应高度重视如何实现福利与发展的共赢。其次，要按照“合理增加公共消费”的要求，根据实际需要和条件，继续增大公共社会支出，加强社会政策在增加公共消费和释放居民消费能力两方面的作用力度。再次，要合理构建社会支出的结构，重点加强与人力资本和国内消费关系密切领域的社会支出，更好地实现民生保障与经济发展的共赢。同时还要关注重点人群，优先保障人力资本短缺严重和消费能力不足的群体和个人，在全面提升全社会人力资本的同时，推动人力资本的均等化，实现经济效益与社会效益的共赢。最后，还要进一步优化社会政策的运行机制，确保各项社会支出能够更好地瞄准实际需要，解决紧迫问题，更有效地发挥提升人力资本和促进国内消费的作用。

高质量的社会政策必然依托于高效率的行动体系。社会政策涉及公共资源的大量调动、分配与使用。在福利水平较高的国家，社会支出占GDP的比例通常达到三分之一以上。我国的社会支出在过去二十年里已有较大提升，一些研究者预测未来还将快速增长。如此巨大的资源如何高效率使用，是摆在社会政策决策者、实施者和研究者面前的一个重大课题。提高社会政策的运行效率，应从宏观制度建构和微观机制优化两个维度分别开展。在宏观层面上，制定社会政策要更加注重精准性，将有限的公共资源用到最需要的地方。为此，要在科学研究民生需要的基础上，合理构建普惠性与兜底性、基础性与非基础性相结合的民生项目体系；要在实际需要的基础上，秉持效益最大化原则，合理安排现金型、实物型和服务型项目，并合理分配公共资源，使公共资源使用的社会效益最大化。在微观层面上，普惠性项目要注重优化运行机制，合理引入市场机制，提高服务转化效率；特惠性项目要科学合理界定和识别受益对象，更加精准地向有需要的人提供必要的保障和服务，避免公共资源的无效使用；要加强和优化对社会政策项目资金使用效益及人力绩效等方面的评估和管理，防止因管理不善而导致的保障服务漏洞、低效或浪费。

未来我国经济社会发展的特征之一是不确定性和各种风险的增大。政府制定和实施社会政策能够帮助民众抵御个体性风险，但社会政策自身也会面临风险，这主要是由于外部经济社会环境改变可能导致社会政策运行失调。例如，经济下滑可能导致财政困难，以及社会政策调整导致部分群众利益受损，进而可能引发群体间的利益冲突。由于“福利刚性”效应的影响，人们往往难以接受既得福利利益的损失，这会导致政府在遭遇重大风险和经济严重下滑等特殊困难时，缺乏通过降低社会支出来缓解财政压力的手段，反而面临财政支出增大的压力，使社会政策面临严峻挑战。在未来的发展中，我国将继续直面经济全球化带来的各种不确定性，以及自然、经济、社会等风险，需要通过改革来应对重大风险挑战，推动社会政策行稳致远。在制定和实施社会政策的行动中，必须从多个方面充分考虑各种不确定性和风险冲击因素，做好应对预案。在社会政策制定中，务必要为未来可能出现的风险冲击预留一定的应对空间，包括制度空间和资源空间。而在社会政策行动中，保障和改善民生既要尽力而为，又要量力而行。“量力而行”最主要的就是在资源供给方面为未来的发展和风险应对预留一定的空间，以实现社会政策的平稳和可持续发展。对于政府而言，在风险冲击下可根据实际情况强化“积极的社会财政政策”——政府面对短期经济下滑导致失业率增加等社会问题时，可以通过增加财政公共社会支出来快速应对。未来还可以进一步扩大和优化相关政策手段，在项目选择方面既要做好困难群众的兜底保障，又要向有利于提升人力资本和国内消费的方向发力，实现风险应对与发展促进的综合效益。对于福利接受者来说，也要认识到福利需要具有一定的弹性，从而为政府社会政策行动中福利水平向下的可调节性提供一定的空间。例如，在遭受严重风险冲击的情况下，一些地方政府由于财政困难而不得不在某些领域降低福利供给，导致社会政策对象待遇水平的降低。在不少国家都出现过因政府下调某些方面的福利供给而遭致部分民众抵触，并由此带来社会不稳定的情况。我国未来在社会政策高质量发展中应高度重视这一问题，通过优化社会政策运行的体制机制来增强福利接受者对福利待遇合理调整的可接受性，从而增大政府福利供给的弹性，以适应社会政策风险应对的要求。

总之，中国式现代化实践对社会政策提出了更高要求。面向未来，我国的社会政策应超越过去仅满足人们基本需要的层面，提升到促进共同富裕和助力高质量发展的新高度。为此，需要在社会政策的制度建设与运行体系各个环节加以改进，促进社会政策的水平提升、结构优化、制度完善和功能强化。