岳经纶 | 高质量发展需要“作为治理方式”的社会政策体系 | 民生福祉：迈向高质量发展的社会政策④

党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重系统集成……”中国社会政策的高质量发展，同样要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重政策体系的系统集成，突出政策重点和政策实效，推动国家治理与社会发展更好相适应。推进中国式现代化，既要从理论维度思考社会政策体系对于中国式现代化的意义，又要从实践维度思考如何以社会政策体系的创新发展支持中国式现代化进程，充分理解“作为治理方式”的社会政策体系。

尽管社会政策是工业化和城市化进程催生的一种再分配机制，但从历史角度看，社会政策的发展具有明显的社会控制目标。可以说，社会政策在其孕育之初就嵌入了社会控制的基因。以英国为例，当因圈地运动而被逐出土地并丧失生计的农民大量流入城市，危及城市正常生活和社会稳定，英国政府由此开始在全国范围采取应对措施，并于1601年在国家层面进行立法出台《济贫法》。为了强化对穷人的控制，《济贫法》强调区分“值得救济的”穷人和“不值得救济的”穷人，认为只有“值得救济的”穷人，也就是因年老、疾病、残疾等原因而陷入贫困的人，才有资格得到政府救助。获得救助资格的穷人还得进入条件恶劣的济贫院，接受院内救济。为了强化院内救济，英国在1834年又颁布《济贫法修正案》（即《新济贫法》），禁止一切“院外救济”，目的是让更多的劳动力进入就业市场而不是依赖救济。直到1948年英国颁布《国民救助法》，建立现代社会救助制度，《济贫法》的残余才得以清除。

再看社会保险政策的发展。社会保险可以说是当代社会政策的核心形态。世界上第一个全面的社会保险计划是19世纪后期由德国首相俾斯麦创设。这个时期的德国在经济发展上属于后发工业化国家，远远落后于英国；从社会发展看，工人阶级还没有获得投票权。那么，为何德国反而超越了先进的英国最先发展出社会保险制度呢？一个重要原因是，当时的德国政府正试图舒缓因来势汹汹的劳工运动带来的政治压力。俾斯麦的社会保险立法被认为是“一种在面临动荡威胁时，现有的统治精英们努力巩固并使自己的地位合法化的手段”。

尽管社会保险等社会政策的出台也可以被视为资本主义政府对工人权利和需要的一种承认，但社会政策的社会控制目标也是显而易见的。很多社会政策学者都留意到早期社会政策与社会控制之间的这种关系。随着时代的发展和进步，人民福祉不再完全屈服于政治秩序，但任何一个政治共同体又都不能缺失社会控制。如果没有确立一些正式的社会控制机制，社会就会陷入混乱和失序。即使是在现代社会，社会控制或者说社会规制，不仅是必不可少的，也是合意的。

社会治理也离不开社会规制。通过社会政策实现的社会规制，往往涉及个人或群体的健康与福祉。从西方工业化国家看，作为规制的社会政策最早出现在劳工和公共卫生领域。从19世纪初开始，英国制定《学徒健康与道德法案》和其他工厂立法，尝试以社会立法和社会政策对工人特别是童工进行保障。随着工业化的推进，劳工领域的社会政策进一步完善，如出台禁止童工、保护女工的立法，关于最长工作时间与最低工资标准的立法等。这些政策立法都具有以集体方式干预个人自由的特性，也具有以集体方式规避个人风险和应对个人问题的性质。从这个意义上讲，作为规制机制的社会政策在支持集体安全和民众福祉方面具有积极的意义，甚至是促进社会平等和社会正义的必要条件。可以说，社会政策是合意的、良性的社会规制机制。

作为良性的社会规制机制，社会政策对现代社会的善治具有重要作用。例如，新加坡不是典型的福利国家，也不是高福利的发达国家，但它的社会政策设计独具匠心，充分发挥了社会政策的社会规制功能。新加坡在公共社会支出占比不高的情况下，建立完善的卫生医疗健康体系、公共教育服务体系以及公共住房服务体系，回应公众最为基本的社会需要，巩固了社会秩序，增强了社会共识，确保了社会稳定，充分证明了社会政策是一种理想的善治工具。

社会政策的社会规制作用亦显著区别于刑法之类的法律规制作用。前者是柔性的、间接的，后者是刚性的、直接的。可以说，社会政策与刑事司法代表两种不同的治理工具和治理路径，尽管治理者不乏交替使用这两种工具和路径。与英国相比，美国是一个更倾向于使用惩罚性政策的国家，因为它选择将刑法置于社会政策之上，让惩罚高于社会福利。其结果是，美国的治安预算占政府公共预算的比重比英国高得多，而其社会福利支出则比英国低很多。简单地说，美国更愿意把公共资金花在治安上，而不是社会保障、住房和医疗等社会政策议题上。也因此，与英国相比，美国通常面临着更多的社会问题，有着更高的犯罪率，难以实现社会善治。

社会政策是工业化的产物。随着工业化而兴起的市场经济，其显著特征是将包括劳动力在内的一切资源商品化，导致个人只有进入劳动力市场获得工作和收入，才能满足生存和发展的需要。然而，市场竞争必然带来社会分化及社会冲突。为了满足弱势群体的需要，维护市场体系的有效运作，避免社会震荡，制定和实施社会政策成为市场经济社会的必然选择，并演变为政府的基本职能之一。在发达的市场经济体中，社会政策的全面发展不仅构筑了一个国家或地区的社会政策体系，而且促成了福利国家体制的诞生和运作。

社会保险制度在19世纪末的创立和扩展标志着社会政策体系（福利国家）的初步形成。此后，社会政策的干预范围持续扩大，从最初的劳工社会保险逐步延伸至儿童和家庭福利，从收入维持扩展到更广泛的社会服务领域。与此同时，政府管理社会政策的能力也得到了提升。到了20世纪40年代，两次世界大战的深刻影响极大地拓宽了国家调控、规划以及物资供应和生产的范畴，推动了社会政策体系（福利国家）在战后的发展。随着社会政策体系的不断完善，市场经济体中政府与市场之间的关系也发生了根本性转变。

类似社会养老保险和社会医疗保险这样大型社会政策项目的实施，不仅彰显了社会政策体系的影响范围和力度，而且加深了社会领域与经济领域的联系。这些社会政策项目支出在GDP中占据重要份额，且其支付能力直接依赖提高税收、维持就业和促进经济增长的政府政策。为了维持社会政策体系的有效运行，国家需要对经济行为进行社会规制，政府的管理对象由此扩大到整个劳动力市场、产业结构乃至国民经济的方方面面。与此同时，社会政策项目也借助平滑消费、增强劳动力市场灵活性、为经济提供稳定支持及反周期支出等措施，助力政府施政目标的实现。从这个意义上看，社会政策体系已不再是经济发展的对立物，而是市场经济国家不可或缺的一种社会经济治理方式。

在资本主义市场经济中，社会政策体系发挥着多种社会经济治理功能。例如，通过提供一系列社会保护措施，调节市场经济并使之道德化，即对市场经济进行社会规制；通过缓和经济结构调整和失业带来的冲击，帮助调节劳动力市场；通过赋予资本主义公平和平等机会的人性化特质，缓冲政治危机的影响；通过提供教育、培训及健康服务，满足资本主义经济对劳动力的需求，使劳动力保持在合理的健康状态。如果说市场经济是一台通过竞争性生产和市场交换来制造私人利润的发动机，那么，社会政策体系就是一套经过改造的齿轮、制动器和配电器，旨在引导市场经济这台重型卡车沿着一条更易为社会所接受的道路前进。

作为一种社会经济治理方式，社会政策体系也致力于在经济与社会之间保持平衡：既要矫正经济增长带来的不良社会后果，又要不妨碍企业的自主发展；既要保护劳动者权益，又要不影响就业市场的顺畅运作；既要通过征税维持社会福利与公共服务，又要不损害经济增长和投资促进；既要动员和配置政府权力，又要制衡国家权力的过度扩张，维护个人自由。然而，资本主义私有制的本质在一定程度上也制约了社会政策的治理功能。在资本主义社会，社会政策与资本主义市场经济构成了一个矛盾的混合体：在功能上，资本主义离不开社会政策的支持；但在结构上，社会政策与资本主义又是矛盾的。由于需要维护资本主义市场体系和保护私人财产权，社会政策虽然可以降低社会不安全感和不确定性，但并不能从根本上消除产生这些问题的结构性原因，毕竟经济行为主要由私人部门主导，社会政策往往处于从属或辅助的地位。从本质上讲，作为一种社会经济治理方式，社会政策的功能更多是舒缓性的而不是治疗性的。也因此，资本主义社会经常反复出现市场失灵和分配不公等社会经济问题，难以实现长期的社会善治。

不同于资本主义市场经济，社会主义市场经济能够为社会政策发挥社会经济治理功能提供更好的条件。在社会主义基本经济制度的基础上，社会政策体系能够与市场经济更好整合，在促进国民经济增长、保持经济繁荣的同时，缩小贫富差距，增进人民福祉，最终实现社会善治。作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，高质量发展体现在我国经济、社会、文化、生态各个方面。从社会维度看，高质量发展既需要重视关键社会经济问题的解决和重大社会风险的化解，又需要创造良好的社会环境，激发社会活力，注入发展动力。因此，需要构建有利于高质量发展的新社会治理格局，既能协调经济增长与社会发展，又能整合社会目标与生态目标，还能平衡社会规制与社会活力。社会政策体系不仅是宏观经济治理体系的关键构成，更是推动高质量发展的重要体制机制。为此，必须充分发挥社会政策体系的社会经济治理功能。

首先，要重视社会政策体系在平衡经济增长与社会发展关系中的作用。现代市场经济的发展充分表明，社会政策体系不是经济发展的对立物，而是市场经济国家不可或缺的社会经济治理方式。在资本主义私有制主导的经济结构中，财产拥有者控制着政府决策，私人部门决定着经济行为。社会政策体系作为一种社会经济治理手段，在资本主义制度中只能发挥有限作用。中国实行社会主义市场经济，由于政府决策不受资本力量和私人部门的干预，为社会政策体系推动社会善治提供了基本的制度保障。具体来说，一方面，社会主义市场经济的有效运行离不开社会政策体系。社会政策体系不仅可以降低市场经济给劳动者带来的不安全感和不确定性，而且能够通过完善收入分配和就业制度、健全社会保障体系、增强基本公共服务均衡性和可及性，提高人民生活品质，进而推动人的全面发展，实现全体人民共同富裕。另一方面，社会主义市场经济与社会政策体系在结构上具有耦合性和亲和性。社会政策体系可以超越资本和利益集团的主导，自主地对市场失灵和功能失调进行有效管理和调适。换言之，在社会主义市场经济中，社会政策体系能够促进劳动权益与资本收益、经济增长与社会福祉、个人利益与集体利益、部门利益与整体利益、短期利益与长期利益、城市与农村、经济目标与生态目标之间的协调与整合，从而实现长期的社会善治。

其次，要充分发挥社会政策体系的再分配功能，不断提升人民收入和福祉水平，进而提高人民生活品质。再分配作为社会政策的基本特征，其公平合理性不仅可以缩小贫富差距，预防和减少社会矛盾与冲突，而且能够有效提升人民福祉和生活品质，推动实现共同富裕。初次分配、二次分配、三次分配的协调配套，是实现共同富裕的基础性制度安排。资本主义私有制在一定程度上制约了社会政策体系的再分配功能。而中国共产党的领导和社会主义制度安排，则为发挥社会政策体系在促进共同富裕中的关键作用创造了条件。各级政府要善于利用社会政策体系对三次分配进行有效干预，实现合理的收入和财富分配。在初次分配中，要通过社会政策体系的创新，为劳动者充权赋能，不断增加劳动者收入在国民收入中的占比；在再分配中，要通过社会政策体系的创新，强化社会救助的减贫效果，加大社会保险的互助共济力度，不断强化基本公共服务的普惠性和均等性；在三次分配中，同样需要社会政策体系的创新，为社会组织创造更大的活动空间，为慈善捐赠提供更有力的激励。社会政策体系再分配功能的强化，不仅可以消除贫困，为低收入群体提供更有效的保障，还能缩小不同群体之间的收入差距，扩大中等收入群体规模，促进社会团结与和谐，从而为高质量发展提供更坚实的社会支撑。

再次，要重视社会政策体系对创新的促进作用。传统观念认为，由税收支持的社会福利可能会阻碍企业家精神和企业的创新动力。然而，创新研究揭示，社会不平等才是增长和创新的关键障碍。北欧国家在创新领域长期处于领先地位，正是与其发达的社会政策体系所带来的高水平社会平等密切相关。北欧经验表明，社会政策体系对于创造一个使个人能够充分发挥其能力的环境至关重要。反观韩国，其忽视社会政策的发展，以及由此带来的低水平社会福利，导致韩国出现了严重的社会不平等，进而制约了创新能力的提高。高质量发展是创新导向的发展，亟须构建支持全面创新的体制机制，其中社会政策体系的作用至关重要，要通过社会政策体系的创新减少社会不平等，从而为企业、社会和科技创新提供动能。

最后，要以社会政策体系创新整合生态目标与社会目标。对生态问题的关注是社会政策研究的一个传统。早期的社会政策研究主要涵盖公共卫生立法和城市规划以应对环境议题。现在的社会政策体系像医疗卫生政策、社会救助政策等，还处于被动地回应环境问题挑战的阶段。一些生态环境治理的公共政策本身，甚至还会带来新的社会问题。例如，工业脱碳政策可能带来工厂关闭、工人失业、社区衰败等社会风险与社会问题。因此，健全生态环境治理体系需要主动发挥社会政策体系的作用。高质量发展也是绿色发展，推动经济社会发展绿色化、低碳化转型是实现高质量发展的关键环节，相应的社会政策体系需要促进低碳发展和绿色转型，并把经济目标建立在生态可持续性的基础上。实现以碳达峰和碳中和的“双碳”目标为标志的绿色转型，是一场广泛而深刻的经济社会体系变革，需要有力的社会政策的支持与配合。为此，应让社会政策体系成为创造、维持乃至调整经济与环境关系的有力主体，通过优化和创新社会政策体系不断推动绿色转型和绿色发展。