赵德余 | 社会政策实施的扭曲逻辑与纠偏路径 | 民生福祉：迈向高质量发展的社会政策⑤

人类对政策成功的关注远不及对政策实施扭曲或实践偏差的关注，这并非因为政策的成功通常被视为理所当然或偶然的巧合，一个重要原因是政策实施的扭曲或失败往往会给人类带来深刻的痛苦、焦虑和创伤。学术界对政策实施扭曲的关注也由来已久，自20世纪70年代美国学者普瑞斯曼和威尔达夫斯基出版《执行：华盛顿的美好愿望为何会在奥克兰落空》一书后，政策实施失败问题一直是政策科学研究的重要议题。其中，对政策实施扭曲的形式及其根源的探讨范围日益广泛，从早期的政策目标与具体行动之间的偏差，以及不同行动者联合行动（合作）的失灵，拓展到信息不对称下行动者策略性扭曲行为（寻租），乃至一般意义上组织与个人行为的有限理性等。

讨论政策实施的扭曲对当下政策实施效果的评价具有重要的启示意义。事实上，真实世界中的各类公共政策实施往往更接近于部分成功与部分失败中间的扭曲状态。当我们聚焦于政策实施扭曲时，显然是侧重阐释介于政策实施成功和失败之间，或存在扭曲的那一部分问题。关注“政策实施为什么会扭曲”这个问题本身，亦清晰地表明了我们研讨的主要目标：试图从最一般意义或抽象意义解释公共政策是如何实施的？评价政策实施扭曲的标准是什么？影响政策实施扭曲的因素有哪些？如何构建政策实施扭曲研究的理论和模型？如何推动我国迈向高质量发展的各类政策的高质量实施？

对于任何一项政策成功或失败的判定，其标准一般都具有高度争议性，这里涉及诸多问题，比如谁来判断政策的成败得失？判定政策成败的标准是什么？标准选择的依据是什么？一般而言，我们倾向于将政策成败的标准和政策意图或目标相联系，即以政策目标或意图实现的程度作为判断政策得失成败的标准。其困难在于政策意图和目标并不容易确定，很多政策意图和目标是隐含的甚至是存在高度分歧的。更严重的问题在于，不同行动者或派别对于政策目标或意图的相对重要性或优先顺序也可能存在不同的判断。接下来，本文将着重讨论几种流行的政策实施扭曲的形式及其成像解释的视角。

其一，政策实施中信息不对称与道德风险造成的策略性扭曲。对制度经济学而言，研究政策实施为什么会扭曲，经常会借助奥尔森集体行动的逻辑、奥斯特罗姆的公共事务治理之道、威廉姆森的治理机制、哈特的不完全合约理论等。这些制度分析理论有助于洞悉各类政策实施过程中利益相关者或各类行动者之间的潜在合作难题，其中既有信息不对称造成的逆向选择或道德风险问题，也有多边治理合约中的专用性投资、套牢以及寻租等不完全合约难题及其对政策目标不利的各类后果。这类问题在医疗卫生政策、长期护理保险政策以及各类农业和新能源汽车产业补贴政策，尤其是在社会福利政策实施过程中普遍存在。由于政策实施过程中出现的信息不对称和道德风险性质的各种欺诈行为防不胜防，难以完全查处和杜绝，相对于乐观的社会构建主义者而言，那些悲观者更担心政策实施的意图或目标难以实现。也因此，像长期护理保险和老年人照护等社会福利政策的实施一定要量力而行，否则最终不仅相关福利资金可能难以为继，各类照护服务质量也难以得到保障。

其二，法或政策的行为约束与行动者的行为惯习之间的个体偏差性扭曲。除了传统的对政策实施的治理机制或不完全合约等制度分析之外，各类法律制度本身也可以进行相关政策分析，其研究的关键点在于人的行为有可以改变或难以改变之处。一般法律可以被理解为一种稳定的制度化的政策规则，这些政策规则对于社会公众而言会形成所谓的禁止、限制、允许等行为的条件。违背法律所规定的行为约束条件或禁止条件，就将面临强制性惩罚的风险。然而，无论是食品安全监管执法，还是未成年人权利保护政策的执行，都会面临相关行动者特别是执法者之间权力和责任划分不清的问题。诸如未成年人本身存在抑郁症，或由家庭矛盾、学习压力造成心理焦虑问题甚至校园霸凌行为等，都不是仅靠作为“法”的政策规则可以轻易改变的。这类政策相关行动者特定扭曲性行为特性，加大了政策实施行动者之间协同博弈的难度。

其三，系统性集成的不确定性效应对政策目标的整体偏离性扭曲。考虑到政策系统的动态变化是一个整体性集成结构，不仅有系统内部复杂因素的交互作用，而且受到外部环境及其不确定性冲击的影响。如何对政策工具进行类型化就非常关键。这需要对不同类型的政策工具进行集成和控制性的干预实验研究，需要发展一种公共政策的实验研究系统，基于循证研究的实验政策科学未来将会成为重要的研究方向。外部环境条件对于政策实施的影响还涉及地理、人口与外交等各种外在因素。对于一个国家而言，在人口老龄化不太严重的时候，经济社会发展可能得益于充足的劳动力供给，以及相对充分的劳动力市场竞争，通过压低劳动力的工资成本，国家经济和企业发展中会出现所谓的“人口红利”。可是，一旦这样的“人口红利”渐趋消退，就可能对其内部政策形成整体性的冲击，这就隐含了某种潜在的政策偏离或扭曲。

其四，政策目标冲突引发的“目标—行为”内生性扭曲。政策的道德基础或不同政策目标的优先次序会影响政策的扭曲程度。几乎所有公共政策都会面临不同道德伦理即不同目标优先级之间的冲突或紧张状态。比如，我国农村第二轮土地延包政策的设计，就存在一个道德正义性与实施有效性之间的难题或冲突，面临村集体成员的优先承包权和土地实际控制权（即第二轮土地承包者）之间的不平衡问题。其中，仅评价第二轮土地延包政策设计的道德法则或正义准则，就有功利主义原则、赞同原则、公平原则（罗尔斯极大极小原则、诺齐克持有正义原则、帕累托原则）等。依据不同的原则，未来农村第二轮土地延包资格权配置给集体经济组织还是实际控制者将面临明显的差异。又如枪支持有权虽然保证了美国公民枪支持有的合法性，但是由此引发的枪杀事件层出不穷，无辜者死亡人数高企不下，也属于政策实施扭曲。

现有的各种解释政策实施的研究模型，无论是自上而下和自下而上的研究范式，还是各种综合性政策实施研究模型，都旨在揭示影响政策实施效果的各种因素之间的逻辑关系。然而，这些影响因素之间的假设性逻辑关系并不总是具备强有力的解释性和预测性。这一点与新古典经济学模型相似，其解释力依赖许多假设条件以及变量作用的不确定性程度。就政策实施模型而言，上文讨论的若干因素是政策研究者经常关注的可能导致政策实施扭曲的原因，如信息不对称下的策略性行为、行动者的惯习、系统集成偏差效应、多目标内生冲突等。但扭曲的更深层次根源其实来自政策实施过程本身所涉及的时间动态性、不确定性、可计算性、政治性等复杂因素的交互作用。

首先，“时间动态性”会造成政策实施中短期易变和长期难以改变的扭曲问题。某些政策可能短期效果显著，但从长期来看其持续性面临挑战。例如，脱贫攻坚战以及长期护理等社会化养老服务体系建设，在短期内可能取得显著成效，但其长期成效由于高度依赖资源和政策关注度的可持续性，一旦持续的资源输入中断，出现返贫和长期护理服务质量下滑的风险便会增加。因此，政策实施需明确政策系统或经济社会系统中哪些因素可通过政策干预工具改变，哪些因素则难以改变（如人的行为偏好、习俗和观念价值等）。由于对那些难以改变的因素进行干预往往更为困难，需要重点关注此类政策实施过程中的扭曲。

其次，“不确定性”会弱化政策实施的预期结果，并强化未曾预期的扭曲后果。很多政策在实施过程中都会出现意料之外的后果。对于美国而言，中美贸易冲突中的相关政策，会对中国特定行业或企业造成一定的冲击，但也会出现一些未曾预期的后果，像双边贸易继续增长、美国对华贸易赤字继续上升。又如，研究生培养导师出资政策的初衷是增强导师对于学生培育的主体责任或话语权，然而，这一政策对于不同类型导师和跨学科人才培养的影响却是不同的。要求“项目分包制”导师和方法理论类导师同样承担研究生培养出资责任的做法，会在一定程度上扭曲并削弱方法理论类导师出资和跨学科指导学生的积极性。因为，“项目分包制”导师将学生作为项目研究的参与者，可以获得直接劳力和智力贡献收益，而方法理论类导师往往并不需要学生参与项目研究。

再次，政策功利价值的“可测算性和可比性”会加剧政策实施扭曲。政策成本与收益测算的不确定性增加了决策风险，使得政策实施扭曲难以得到及时矫正而出现失灵。高估政策收益和低估政策成本的代价都是非常危险的，常常是政治冒险主义的重要根源。由于信息不完全和理性有限，政策的社会成本和收益难以全面计算，但任何一项政策对于个体或组织的成本收益却相对容易评估，即从个体和组织对政策的福利感知中理论上可以获得一定的信息。在民主制度下，政策决策者借助社会公众或利益集团对政策的反馈来判断政策实施的难易程度，并适时加以调整或纠错，其对政策的社会总体收益和成本的关注度相较于对特定利益集团福利的关注度会弱一些。而在威权体制下，政策决策者需要获取有关政策的社会总体收益和成本等相关信息，才能判断政策实施的得失成败。这也是我们在政策实施中常听到的“算大账”，这意味着很多政策的社会收益中包含了难以量化的隐性收益或隐性成本。如何测量政策的社会隐性成本和隐性收益存在巨大的分歧和争议，一旦判断失误就会导致政策失败的风险加剧，如果政策的社会收益或成本的测算在不同利益集团之间存在严重分歧，那么给出政策实施的恰当性或合理性的评价就更为困难。

最后，“政治性”会复杂化政策实施过程，而“参与性和民主性”规则则有助于纠正政策扭曲。民主参与本身有其独特的价值，在基层治理中，我国村民议事厅就能够发挥村民参与议事的功能。比如，在关于村庄墓地拆迁以集中修建公墓的政策建议中，村民的争论和参与建议最终为政策实施创造了有利条件。也就是说，民主参与虽然在一定程度上可能增加冲突和辩论的风险，但同时有助于获得民众的支持，并降低政策实施失败的概率。民众的参与也能够为政策决策者和实施者提供更直接、更详尽的有关政策实施细节的信息，有助于政策决策者和执行者及时纠正扭曲或错误，从而提高政策的可实施性。除了提供信息和纠错机制之外，在特定情形下，民众的参与还会提供政策实施过程中的志愿服务甚至调剂紧缺物资。

讨论政策实施扭曲这个问题，并不意味着真实世界中的各类政策实施都一定会遭遇失败。事实上，现实世界中成功的政策实施也是常见的，如20世纪80年代初我国的家庭联产承包责任制，无论是政府、学者还是农业生产者，几乎在所有的行动者看来都是成功的。以经济学的话语来说，这是一种帕累托改进的政策变迁或政策实施，其成功的概率非常高，扭曲的风险也相对较低。改革开放以来，一些市场化取向的经济改革政策普遍具有类似的帕累托改进的效率特征。然而，我们也必须正视那些评价比较负面、扭曲较为严重的政策实施案例，恰如快速集体化或公社化时期的农业政策，这些政策实施扭曲也是社会对政策本身产生异议或分歧的关键所在。

当前，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。以迈向高质量发展为契机与目标，社会政策的制定与实施应特别关注政策实施扭曲的矫正机制和社会科学研究的科学性两方面议题。一方面，要重视社会政策潜在扭曲的纠偏机制建设。政策扭曲的纠偏应具有针对性，针对信息不对称、行为惯习、系统集成偏误、合法性危机、内生目标冲突等问题，分别设置政策偏差的应对办法或实施预防性干预矫正机制，以便在政策实施扭曲或偏差真正出现并危及政策目标时，为政策执行者提供明确的纠偏工具指引或行动原则。另一方面，要加强社会政策科学的研究与预警能力建设。一种理论方法越是能够实现对政策扭曲现象或政策系统的描述、解释和预测，这种理论方法就越具有说服力和科学性。

此外，在现有的政策实施研究范式和方法基础上，我们还需要进一步增强对政策实施扭曲和失败现象的理解，以提升宏观经济与社会政策目标取向及实施策略的一致性。由于经济系统具有类似于经济人假说的标准化程度较高和规律性较强的特性，经济主体之间的经济行为关系包括扭曲模式，相对容易进行数理化或标准化分析，这在一定程度上增强了经济政策分析的可预测性和科学性。相比之下，社会政策研究涉及公共安全、环境治理、未成年人保护乃至战争等社会性政策议题，各种干预政策对于经济社会行为系统的作用路径，往往缺乏一个类似于阿罗－德布鲁一般均衡模型那样的标准模式可供参考。如何从纷繁复杂的社会行为系统中梳理出影响政策实施的扭曲程度或成败得失的主线与逻辑，是当前政策研究的中心任务。诺斯、奥斯特罗姆和威廉姆森等制度学派的学者，曾运用非典型的制度方法对传统经济标准模型所忽视或难以分析的经济社会关系进行模式化分析。公共政策研究的学者也在不断开发新一代政策实施解释模型，以改进第一代自上而下、第二代自下而上以及第三代政策实施综合范式，克服现有研究的局限性，增强政策实施解释模型对行为扭曲后果的可实验性、可评估性和可预测性能力。这些跨学科视角下政策实施扭曲研究的理论和方法，对于我们理解当下正在发生的各类政策议题包括城乡融合发展、经济政策和社会保障等都具有重要启示。

党的二十届三中全会指出：“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求……增强宏观政策取向一致性。”这一论述提醒我们，宏观政策取向包括其目标和策略在不同部门和不同领域之间并不总是能自然而然地保持一致，一旦这些不一致性积累到一定程度，就可能导致宏观政策整体上的扭曲。就此而言，预防、应对和矫正这种政策实施扭曲或与政策目标的不一致性，关乎纠正或预防政府部门的潜在利益诉求或政治性目标不一致甚至冲突的问题，需要考虑宏观政策目标本身的正当性和科学性，特别是不同政策目标之间如何保持一致性这一难题。当下，至关重要的一点是，降低政策实施过程中不同行动者之间的信息不对称程度，有效控制潜在的行动者与政策目标不一致的策略性行为风险或寻租空间。