马西恒 | 人民城市建设与市域社会的治理逻辑 | “人民城市”理念提出五周年②

何谓人民城市？自2015年12月中央城市工作会议以来，习近平总书记先后提出“人民城市为人民”“城市是人民的城市”“人民城市人民建”等重要论断，构建了人民城市理念的核心内容。在此论域下，人民城市理念不仅有了明确的现实问题指向，而且与“转变城市发展方式”“提高城市治理能力”等战略命题紧密关联。将城市的目的、权属和动力全部归结于人民，属于本体论层面的阐释，其事关战略命题，亦表明建设人民城市是一项整体性任务。因此，仅仅基于道德情怀去追寻城市的人民性，或者把人民城市建设等同于落实若干标志性的民生项目，都是不够的。从根本上说，人民城市理念是中国共产党对社会主义城市的本质揭示和整体想象，指明了新时代中国特色社会主义城市的发展逻辑和必然趋向。

“城市生活从一开始就被人们拿来与乡村生活相比较，比较的结果是，城市在每一个方面都被视为理想化的乡村的对立面。”对照乡村来定义城市，把城市作为发展的理想之地，这是当下认识城市的普遍方式，可反映各国城市化和现代化的一般规律。但在唯物史观看来，城市的本质应当取决于其所处的历史环境和所依托的生产方式。既然资本主义运作规律导致城市一极“是财富的积累”，另一极“是贫困、劳动折磨、受奴役、无知、粗野和道德堕落的积累”，那么社会主义城市就要恢复历史正义，真正变成人民的理想家园。

对于这一点，中国共产党从着手布局大城市的治理时就有着自觉认识。毛泽东明确指出，“城市已经属于人民，一切应该以城市由人民自己负责管理的精神为出发点”，“城市一经由我们管理，就必须有计划地逐步解决贫民的生活问题”。需要强调的是，对于走“农村包围城市、武装夺取政权”革命道路的中国共产党来说，“人民是创造历史的主体”在这时已经不只是理论信条，更是由弱到强一路积累起来的共同经验。在这个基础上，拓展城市的人民性自然成为社会主义制度的规范性要求和中国式现代化的内生性需求。而以人民性超越资本主义城市，以现代性领先乡村，则构成中国式城市新模式的时空坐标。当代中国的城市发展逻辑正是在这样的坐标中生发延展的。进一步厘清这个逻辑，需要以近代中国的困局为起点，那是一个“挨打”“挨饿”“落后”交织纠缠的“死结”，其中任何一个问题的解决都会遭遇另外两个问题的掣肘。破解这个困局的愿望形塑了中华民族的整体意志，也注定中国共产党承担的必然是一个总体性使命，即把建设民族国家、发展现代生产力、改善人民生活作为一个过程的三个面向。

城市作为工人阶级的聚集地，既是支撑新政权的基础，也是统筹推进各项事业的战略空间。新中国成立伊始，社会主义理想和“一盘散沙”“一穷二白”的现实共同塑造了中国共产党的城市社会改造方案。城市先用“包起来”的政策保证民众工作和生活出路，再按“组织起来”的原则整合基层社会，以“集中起来”的思路启动工业化进程。这场改造不仅迅速凝聚了人心、稳固了政权，而且建立起了具有现代性的生产关系，从而盘活了近代中国的“死局”。紧接着，国家通过强化“集中”加快工业化进程，建立起了总体性支配体制，按照高积累、低消费的原则对城乡资源进行提取和再分配，形成了农村补贴城市、城市聚焦工业、控制城市规模的格局。这个过程虽然在一定程度上固化了城乡差距、延缓了城市化进程、造成了城市建设失衡，但在保障人民基本生活的前提下，充分调动了城市生产潜力，用不到30年时间建成了相对完整的民族工业体系，基本解决了“挨打”的问题。

随后的改革开放是国家向城市分权，城市向市场、社会放权的过程，旨在“以经济建设为中心”全面推进现代化建设。这时，城市的集聚效应和消费属性得到重视，人口和生产要素流动逐步放开，住房商品化更是带动了土地的市场化开发。于是，“城市经营”成为潮流，招商引资如火如荼，产业集聚与人口集聚相互涌动，新区建设和旧城改造轰轰烈烈，城市化由此进入了加速发展时期。尽管增长冲动和资本驱动导致了一系列新的城市问题，但城市称职地充当了“增长机器”，支撑起了小康社会建设，并且唤起了人民对美好生活的向往。

当今中国已经堪称“城市中国”。2011年末，全国常住人口城镇化率首次超过50%。到2022年末，这个比例达到65.22%，与1949年末的10.64%相比更加不可同日而语。城市在带动中国式现代化奇迹般跃升的同时，也根本上改变了自身角色和内外环境。

其一，城市角色发生转变。接近2/3的人口工作生活在城市，意味着城市从实现人民根本利益的工具，变成了人民生产生活的核心空间和满足美好生活需要的家园。全面回应人民美好生活的需要，不仅事关城市正义，而且成为发展和稳定的大局本身。

其二，城市区位结构发生转变。随着人口从乡村向城市流动的势能减弱，观察城市区位的基点也从城乡关系转向了“城城关系”；交通和通信技术的变革不仅连接了城市体系，也增强了城市区位的相对性。于是，在城市集聚要素的方式中，“城市汲取乡村”的绝对优势让位于“城与城竞争”的比较优势，一座城市的竞争力越来越依靠其塑造差异化空间的人文理念、创新能力和服务水平。

其三，城市发展动能发生转变。随着城市的创新能力和消费效应愈发受到重视，城市竞争从“招商引资”转向了“招才引智”乃至“抢人大战”。其表明在城市发展逻辑中，“城兴人、人兴业、业兴城”的路径正在凸显，人的因素被放置到城市动力结构的优先位置。

其四，全球城市竞争格局发生转变。从全球范围看，城市发展的决定力量正在从自然区位和低成本优势转向提升环境质量、生活品质以及培育城市精神，那些注重回应人的需求的“人性化城市”，如今更受资本、技术和劳动力等要素的青睐。中国经济正在向高质量发展转型，通过彰显社会主义城市的人民性赢得全球竞争优势面临重大契机。

基于上述转变，国家布局人民城市建设自然不是“老调重弹”，而是顺应时势的必然选择。综上，如果单从现象看，新中国的城市化进程确实具有明显的阶段性特征，每一个阶段都承载着特定的国家治理目标，打上了国家主导的烙印。但仅把中国城市概括为“国家城市”，虽然能够反映城市蕴含的“国家内涵”，却不能厘清贯穿于城市发展各阶段的历史逻辑。事实上，中国城市化进程不是国家随意切割出来的一个个孤立阶段，而是在国家战略谋划与城市自身发展规律相互作用下环环相扣向前推进的连续过程。在贫穷落后的历史起点上，实现现代化作为全民族的整体意志，内蕴着人民根本利益和现实利益之间的巨大张力，这个张力驱动社会主义国家以其应有的理性统筹谋划实现多重目标的优先次序，从而形成了中国式城市化道路的特有逻辑。

就此而言，中国城市作为弥合人民根本利益与现实利益张力的空间载体，同时受到人民根本利益与现实利益之间张力的驱动。随着现代化的推进，城市发展从坚守保障基本民生、避免两极分化的底线，逐步走向了以回应人民美好生活需要、实现全体人民共同富裕为主线。在这个过程中，城市的人民性与现代性正在从外源性的机械组合转化为内生性的有机融合，而人民城市理念的系统化提出，正是在新的历史条件下对中国城市发展规律的敏锐洞察和理性自觉。

厘清人民城市内含的发展逻辑，是为了更好地开展人民城市的建设实践。而建设人民城市，还需要把人民城市从概念还原为实体，弄清其空间尺度、结构形态和多元行动者，关注资本、权力和国内外经济秩序对城市建设的影响，以及城市发展成果在不同人群中的分配、人们之间的现实关系和国家职能，这就进入了“市域社会”论域。之所以说是“市域社会”而不是“城市社会”，是因为后者通常以城市建成区为边界并且强调与乡村社会的差别，只能体现“市民城市”的格局，却不见“人民城市”的使命。令人遗憾的是，目前关于“市域社会治理现代化”的研究主要围绕“市域”和“社会治理”展开。其实，无论是把建设人民城市等同于建设“市民城市”，还是推进市域社会治理现代化却不问“市域社会”，皆有偏误之处。唯有从深入认识“市域社会”切入，建设人民城市和创新市域社会治理才不会失焦。

理解人民城市与市域社会的关联，须从把握城市的“人民性”入手。“人民”和“社会”一样，多年来使用场景繁多，内涵却模糊不清。实际上，这两个概念系出同源，都是现代化的产物。工业化打破了传统“神性”团体的束缚，使获得独立性和自主性的个体越来越多。他们之间自发自愿地结群和交往，就构成现代意义上的“社会”。他们作为一个集合成为国家政治合法性的来源，就是“人民”。正因如此，“人民”和“社会”都常被用来特指那些由普通大众组成的集合以及其中蕴含的易被忽视的力量，而承认和扩大这种力量，实现全人类的“大团结”，也成为进步力量的政治诉求和理想愿景。马克思把共产主义社会设想为“自由人的联合体”，即是其中的典范。

在马克思那里，人民作为创造历史的主体，既不是自由主义者的抽象概念，也不是受资本驱动的“市民”，而是具体地生活着的、在特定阶段上推动历史进步的社会成员，其主体部分是“劳动者阶级”。以引领社会革命为己任的中国共产党所定义的“人民”，其范围虽然随着革命的中心任务而有所变动，但总体上是从核心的“工农联盟”外延至最大多数的社会阶层及其成员，并且把党和国家的人民性具体化为既代表最广大人民的根本利益，又关心群众“急难愁盼”的切身利益。大致说来，这两种人民利益分别呼应了一个美好社会必须兼备的“公共性”和“社会性”，而国家治理现代化则是完善其实现方式的必经之途。可见，在中国，“人民”固然是一个总体性的政治概念，但同时有着明确的社会内涵和阶层包容性，并且具化为人民的根本利益和现实利益，这就为创造美好社会提供了足够的实践指向和操作可能。

城市其实就是孵化并且赋能“人民”和“社会”的场所，马克思恩格斯不仅充分肯定其对阶级生存和社会发展的作用，而且认为城乡分离只是社会大分工的结果， “消灭城乡之间的对立是共同体的首要条件之一”。如果说西方城市有着市民自治的传统，中国城市则向来与国家政权融为一体。新中国成立以来，国家始终按照“全国一盘棋”的原则处理城乡关系，城市既享有农村的支持，也承担着发展全国人民根本利益的使命。

由此再去反观“人民城市”，就有着由里及外的三层含义：内层是一座城市的建成区及其全体居民，这是通常所指的“城市社会”，主要作为经济、社会、文化上的空间实体；中间是一座中心城市管辖的行政区域，包括区域内的大中小城市和所有农村，这就是以城市为中心的“市域社会”，纳入了政治属性；外层是一座承载国家治理目标、服务于全国范围最广大人民利益的政治城市，这座城市的土地为国家所有，其建设也得到全国各地的资源支持。这三层城市定义都是事实，都应当包括在人民城市的视域之内，这既是由中国特色社会主义城市发展逻辑决定的，也是与城市运行的“中心—外围”“集聚—辐射”机制相吻合的。

然而，究竟哪一层才适合作为人民城市建设的操作范畴？人民城市当然要首先关注城市发展质量、回应市民多样化需求。但如果仅止于此，则等于把人民城市窄化为“市民城市”，从而延续城乡差异，漠视总体性责任，这不符合社会主义的城市正义观。如果完全让城市服务于全国最广大人民利益，又无异于把城市变成彻底的“国家城市”，无视了城市的地方性和自主性，也没有可行性。笔者以为，当下最合理的人民城市建设空间应该是取其中间层，以市域为参照，把中心城市及其周边腹地作为一个完整社会生态体系进行整体性建设。其合理性在于：一可兼顾人民城市的内外责任，以建设中心城市为动能，推进城乡融合发展、经济社会与生态环境良性循环；二有充裕的地方资源、多样化的空间载体和社会主体可以调动，使城市兼具“全球连接性”和“地方根植性”，更具活力也更好发挥枢纽功能；三有在国家治理中发挥中间枢纽作用的城市党委政府做统筹，既有足够权威在市域总揽全局、协调各方，又可利用地方立法权及时建构或改变规则，增强市域社会应对内外环境变化的适应性、灵活性。

目前关于市域社会治理现代化的研究，大多赞成把“市域”界定在城市所辖行政区域内，“包含城市规划区，也包含范围内的乡镇街道和农村区域，属于更大范畴的复杂社会系统”。从社会学角度看，“所谓市域，当视为包含一定乡村在内的自成一体的空间体系，聚集了一定规模的人群，内部形成了相对完整的分工和交换体系，同时在全球分工体系中居于特定的位置”，由此就可延伸出市域社会的内涵。现实地看，过去在总体性支配体制下，人口流动被严格限制，城乡之间壁垒分明，市域罕有一体化的社会内涵。改革开放以来，各种刚性的行政界限或被打破或转为弹性界限，市域开始形成多样化的社会连接和关系形态：道路、通信等基础设施已经相对匀质地延伸到各处村落，空间一体化框架基本形成；由市场、生计与交往驱动的流动性全面蔓延，经济、社会和文化生活的一体化连接不断拓展；城乡之间公共服务体系、社会保障体系、生态环保体系、信息传播体系的统合，也在催生市域一体化的公共生活。

如今，村庄和城镇的大多数居民主要依靠城市获取就业机会和收入，城市的辐射面经由产业转移、人员往来和信息传播波及区域各个角落，市域作为一个真实的社会场域，不断演绎着更大范围的生活连接、更加复杂的社群分化与组合。由此，乡村因为搭上了城市的节点而连接全球，更加有了振兴的希望；城市也因为连接乡村而获得发展腹地，实现了生活必需品的基本自足；城市之间的竞争开始影响市域社会的兴衰走向，邻近的大中小城市相互组建城市群，以“抱团取暖”方式共同应对外部挑战。凡此种种，表明市域社会作为多元行动者在谋生与活动中自发推演的空间型构，在适应外部变化和调整内部结构上具备了一定自主性，市域社会生活的基础结构已基本形成。

然而，市域社会显然也是中国过往发展中不平衡不充分格局的缩小版，全国范围的发展成就和矛盾问题几乎都在市域社会有所反映。比如，计划经济时期形成的一些身份壁垒和城乡差别化制度安排仍然似一扇“玻璃门”存在；市域内部的竞争不时显得激烈和无序，“增长机器”意义上的城市一边无序蔓延，一边通过各种机制设置向农村和农民转嫁风险，带来了城市空间碎片化、城市风险郊区化、远郊农村空心化等困境；即便在城市中心区，依然存在不同程度的“空间极化”“社区隔离”“身份排斥”等问题；患有“绅士化洁癖”的城市由于忽略不同社群的共生关系，对待底层就业人口和流动商贩的政策不友好，造成外来青年人群的生活成本升高，容易引发人们对“进入都市的权利”的担忧。

概括来说，上述现象突出表现在三个层面：一是人民生活品质依然受限，各类安全风险在市域交叠共生，城区病态和郊区衰落交叉互生；二是多维度的发展不平衡仍然存在，而资源错配是制约城市建设质量和市域社会融合发展的根本；三是基层治理“内卷化”突出，由于身处“碎片化”空间且制度上难以“自给”，不少基层选择在事务性应对上开展“创新竞赛”却无法实现结构性变革。

本文讨论的焦点不在于人民城市的人民性应当如何理想化地展现，而在于人民城市的“人民性”实际是如何实现的、未来将会如何实现。人民性内在于社会主义制度和经济社会发展需求，参与中国式城市定义和城市塑造，早已进入历史的实践进程。在贫穷落后的历史条件下，满足人民现实生活需求与推进现代化所需积累之间的矛盾，也即人民现实利益与根本利益之间的巨大张力。这个张力决定了不同时期推动发展的优先次序，也塑造了中国的城市形态和城乡关系。如今，中国发展的物质基础和制度保证得到极大改善，人民美好生活需要已成为全面推进中国式现代化的现实依据和创新动力，这使得人民根本利益开始向现实利益回归，城市的现代性与人民性进一步融合，由此开启了人民城市建设的新时代。可见，实现城市人民性是一个客观条件约束下的探索攀爬过程。

新时代的人民城市建设仍将遵循自身发展逻辑，“从中国特色社会主义总体框架来认识和把握”，这要求人民城市建设的视野需要放眼于“市域社会”。依此逻辑，“市域社会”就是建设“人民城市”和推进“市域社会治理现代化”共同的行动场域，两者必须也必然相互衔接，共同承担构建市域社会共同体的新使命。人民城市理念推动城市回归人民生活家园的本源意义，这界定了乡村与城市的平等地位，为实现市域社会融合发展指明了目标方向。而市域社会治理现代化内含着动员市域各方行动者共建共治共享的制度创新要求，当然要以人民城市的建设目标为依据。这就是说，人民城市建设既是市域社会治理的“治理目标”，也要通过推进市域社会治理现代化才能更好实现。

就此而言，加快推进市域社会治理现代化，必须按照人民城市的建设规律，以实践的人民性为“道”，以道驭术，以术明道。通过充分发挥城市“化人”的作用，着力构建市域层级统筹有力、基层治理扎实有效的多层级、多领域的共建共治共享格局，使人民在主体性参与的实践中共同创造社会文明新形态。

其一，确立城市总体性思维。把城市视为有机整体，统筹市域发展与安全，带动“五大建设”均衡协调发展，反映的即是总体性思维。这要求行动者“不仅要关注单一改革进程内的技术问题，更应该关注多进程之间的相互衔接与匹配”。为此就要理解，社会的总体性特征源于人类需求的有机性，基于生产关系和多样化生态中的相互依赖。因而，要想统筹谋划人民城市的功能提升与全面拓展，要使社会治理在市域层级和市域空间两个维度中找准“关联机制”，就必须回归本源，以人民为中心，以各阶层人民的美好生活需要为牵引。这也正是中国特色社会主义制度建构和完善的内在依据。

其二，构建社会共生型治理。现代化的内生动力，在于使成分复杂、类型各异的社会因子立足同一共同体，实现互惠共生、合作共赢。因而市域社会作为一个整体，与基层社区多样性相辅相成，后者是前者的活力之源，前者是后者的秩序引导。与之相对应，市域社会治理与基层社区治理之间并不是替代关系或者竞争关系，而是功能有别、相互支撑的总体协调关系，也即“大治理”和“小治理”的关系。基层社区治理重在维护和促进基于日常生活的社会连接，为此需要发现、梳理、修复群众生活中的共生链条，解决困难群体的“急难愁盼”问题，确保“一个也不落下”，这就是切实维护群众切身利益。市域社会治理作为基层社区治理的整体提升，应重点疏通并拓展衔接社会系统各部分的关联纽带，致力于扩大协商参与、组织集体行动、培育社会公共精神，以此促进社会团结、增进人民共同利益。

基层社区治理

其三，推进市域行政体制改革。市域层面在国家治理中处于中间枢纽位置，但也可能成为社会治理的“中梗阻”。基层治理创新已经行之有年，而近年来“内卷化”问题不断暴露，这不是因为社会治理重心下沉，而是因为市域层面既没有及时把基层治理创新经验吸纳为制度性要素巩固下来，也鲜少为基层治理实现结构性突破提供创新性制度供给。“条块矛盾”一直是困扰基层治理的“心病”，党建引领虽然使其得到缓解，但毕竟还属于“软办法”，行政权力才是“硬约束”。诸如此类的基层问题，唯有通过市域层面的行政体制改革才能得到根治。

其四，强化市级党委统筹协调。党的全面领导是保证人民城市人民性的根本，是贯彻总体性思维的化身，也是连接市域各级各类行动者的组织纽带。历史地看，正因为中国共产党“将民生福祉与国家建设紧密相连”，中国式现代化才能引领社会预期、凝聚社会力量、增强发展信心，从而创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。现实地看，市级党委作为“超越政党政治、行政的制度性统合器”，要在市域范围更好发挥总揽全局、协调各方作用，集中力量解决重大矛盾问题，并且通过创新社会政策、推动行政改革、均衡配置公共资源，使中心城市的集聚效应与辐射效应相得益彰，城市与乡村优势互补，空间与技术、人才、包容性有机组合。同时，要进一步完善上下联动、左右协同的党建工作机制，为各级各类治理主体增强协同性提供系统支撑。

市域空间作为当今中国社会发展格局的某种缩小版，拥有丰富的物质资源、创新动能和制度潜力，是解决发展不平衡不充分问题的最佳实践单元。全国现有297个地级及以上城市，且地域分布相对均匀，如果都能以建设人民城市为指引，以市域社会体制改革为动力，则构建新发展格局、实现全体人民共同富裕就有了强大支撑，在现代化条件下建设人民共同体就有了坚实基石。

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