刘能 | 从城市韧性到韧性人民城市 |“人民城市”理念提出五周年⑦

作为高密度人口栖息地、资源消费的节点空间、知识/技术的创新中心，城市在当代全球空间等级制中扮演着日益重要的生态—结构角色，行使着多重战略功能。通过强大的治理基础设施和治理能力的供给、合理有效的政策体系的建构，以及人类积极动机下协调一致的努力，我们能够预见很多城市都可以完成它被期待行使的上述多重战略功能。当然，当城市成为各类风险、威胁和发展障碍联合冲击的对象并且此类冲击隐含着城市居民、地方性社会和整个城市能动性体系的巨大福利损失时，一般就认为城市处于一种脆弱状态。

从当前的研究态势来看，全球研究者尤其关心城市发展和城市脆弱性之间的关系，以及特定区域的城市体系如何应对气候变化带来的危机和挑战。韧性作为一个学术词汇，最近20年来受到学术界的极大关注，因为韧性恰好指向了脆弱性的反面：“较高水平的韧性确保了较低的脆弱性。”这也解释了为何韧性概念会得到学术界如此重视，因为“一方面，很多人都不自觉地形成了一种以不确定性和不安全感为核心的当代概化意识（a generalized contemporary sense）；另一方面，他们也迫切需要寻找到并掌握适应和生存的办法（formulas for adaptation and survival）”。可见，韧性是一种能力，一种内在的力量，以确保我们所谈论的主体——城市及其内含的多重社会行动者能够拥有应对变化与挑战的意志和手段。

城市脆弱性概念的提出和围绕城市韧性的多维度研究的持续深入，意味着学术界关于不确定性、风险和城市危机管理的理论视野进入到一个更深的层面。

1973年，C. S. Holling的《生态系统的韧性和稳定性》揭开了韧性研究的序幕。关于“韧性”的一个较为简洁的定义可概括如下：“韧性可被定义为一种由四种要素——准备和计划、吸收和消化、恢复，以及成功适应——集合而成的能力，最终能够对潜在的不利事件作出系统回应。”这基本上可以看作是关于韧性的一个时间序列上的理解，因为它指向了韧性达成的时间上前后接续的四个行动和应对阶段。

C. S. Holling的《生态系统的韧性和稳定性》的部分截图

伴随着城市化率的稳步提升，学术界关于韧性的研究，逐渐被等同于城市韧性研究。城市韧性的讨论一开始主要集中在工程学、生态学、城市规划和建成环境设计等学科，但伴随着“社区韧性”概念的提出，社会学、政治学、心理学和社会工作等学科也开始日益聚焦城市脆弱性问题。除了对传统的阶级、贫困、种族对立和一系列与之相联系的社会问题的关注之外，也开始对社区层面的公共参与和共意行动动员，及其与社区应对紧急社会冲击的能力建设之间的关系产生研究兴趣。2016年，Meerow等提出了一个更为完整的关于城市韧性的定义：城市韧性是“某个城市系统以及所有构成该系统的、跨越多个时空尺度的社会—生态网络和社会—技术网络，在面临外部干扰时，能够维持或迅速恢复自己所期待行使的功能、适应变化，并迅速改造那些对当前或未来的适应潜力产生限制的子系统的能力”。在此基础上，笔者认为：韧性城市是“一个具有良好适应能力、能够解决和抑制社会问题发生，同时具有可持续发展潜力的城市的同义词。……是能够有效应对和抵御各类自然灾害、风险和社会危机，并从中快速恢复起来的大型高密度人类聚居空间”。

在Meerow等人2016年的论文中，他们还创造性地提出了关于韧性城市大致由四个图层叠加构成的总体性空间想象（图1）：

第一层为“城市基础设施或物质形式”（也即城市建成环境），第二层为“网络化的物资流和能量流”（也即城市新陈代谢），第三和第四层则更为抽象，分别为“治理网络”（拥有决策权的行动者和法人组织的互动关系及其空间分布）和“社会动力机制”（解释城市社会生态进程及其结果的稳定因果关系）。后两个图层的出现，意味着他们对韧性城市的理解已经达到了整体论的层次。因为这个图层体系把城市物态基础、象征城市运行活力的要素流、自然人和法人行动者间的互动博弈，以及决定城市人类福利的因果性四个理论因素自然地纳入同一个场域之中。“前两者深刻阐述了静和动、空间和时间、形式和内容之间的关系，后两者则昭示了具形行动和抽象机制之间的关系；前两者和后两者之间的关系，又是技术—物理过程和社会—政治过程之间的一个类比关系。”

这样的创新性想象，为我们理解当代中国城市的建设和治理实践提供了一个很好的理论出发点——城市建设/治理体系的物质层面、技术层面、社会制度层面和城市精神气质层面，以及城市决策的政治层面，其实可以全都统合到一起，由此所观照到的社会事实进而也是全谱系的。

随着日益成熟的城市韧性概念越来越多地得到学术界的采纳，一系列经验研究也纷纷出炉。其中很大一部分聚焦城市世界的某一特定威胁及其应对，如自然灾害、气候变化、都市恐怖主义等，而很少实际运用跨图层的整合视角。也有研究注意到城市作为充分反映和投射制度—文化差异性的空间实体的这一特性，对城市韧性研究的议题选择产生的决定性影响。比如，在发达城市的视野下，日本学者山形与志树和丸山宏主编的《城市韧性：一个转型视角》一书，就呈现了学术界对于高度工业化地区韧性城市研究的具体关注议题：城市如何应对极端气候挑战（澳大利亚阿德莱德）；随着湾区和沿河地区遭受暴风雨、洪涝灾害袭击风险的增加，如何面对都市风景线维持和洪灾风险管理之两难选择的政策争议（日本东京湾）；随着人口减少和老龄化社会的到来，如何做好城市土地使用规划的更新（日本全境）；地方性社会如何行动起来推行能源利用的韧性策略（美国曼哈顿地区的电网改造）；等等。上述经验研究共享了相似的制度—文化背景，包括议会政治的决策背景，资本主导的城市规划和城市更新，以及新自由主义福利供给模式（及其局限性）等。

而在非西方和发展中国家城市的视野下，韧性城市研究也有着独特的制度—文化背景。举例来说，在很大程度上，“分割城市”（divided city）这一概念逐渐成为全球南方语境下韧性城市研究的一个主要制度背景，也即当城市从空间形态上分化为阶层和结构上互相分裂的部分时，富人区和贫民区所拥有的、用于应对种种风险和挑战的物质资源规模、社会动员能力和文化信仰力，显然也处在不同的水平上。因此，当研究者们在“分割城市”的背景下讨论环境正义和韧性之间的理论关系时，权力关系、竞争、对抗和妥协等意象就成了理论讨论所无法避免的一系列主题。

当然，即使在非西方和发展中国家城市的视野下，也有一个相同的制度—文化背景重复出现，那就是新自由主义作为一种宏观话语和意识形态的强悍覆盖能力。它在很大程度上也成为研究者们在诸如拉丁美洲和东欧之类的社会地理区域内讨论韧性城市实践的制度背景。下文在讨论韧性人民城市概念时，将对其在制度上和文化上的支撑条件做专门阐述，进一步拓展关于韧性城市之制度—文化差异性的理解。

从城市发展的历史来看，中国城市曾经作为军事和政治据点的历史，以及作为主要消费地点（围绕着它的是更广泛的行使生产功能的农业地区）的历史，与全球北方城市作为封建庄园制度外自由人所组成的工商业城市，以及全球南方作为世界体系下的物资攫取据点（港口和通商口岸）的历史，有着相当的不同。

新中国成立以来，在一个长时段的时间序列中，人民城市的建设围绕着多条主线展开：分别是城市政治仪式空间的主线（相对传统的空间继承的部分），社会主义生产力空间规划的主线（表征空间现代化的种种建设实践），以及空间平等和空间正义的主线（城市更新、城市重建和城市应急秩序建设等空间福利再分配的部分）。

在西方语境下的城市研究中，也不乏一些相对清醒的研究者，如Jan Gehl提出了“为人民的城市”（Cities for People）之类的说法。但他们在这么说时，这个“人民”实际上是“市民”和“城市公众”的同义语，因为这些研究者在做此类处理的时候，主要意图是要将“市民”或“城市公众”变动中的人口学要素和生活方式要素加入城市规划和城市建设的考量之中。

而当我们在韧性城市之中加入“人民”二字时，首先是将城市全体人民的整体福利，而非西方的“部分”——如上面提到的人口学要素和生活方式要素——纳入城市应对风险和挑战的建设和治理实践中来。这是“韧性人民城市”一个最基本的出发点。在此意义上，“韧性人民城市”这个概念，既弥补了我们仅仅从技术理性的角度出发来理解韧性城市实践的不足，也为我们更充分地理解制度—文化背景对城市韧性实践的决定性影响提供了一个新的经验切入点。

在本文中，韧性人民城市更多地是在第三条主线下展开的，它指的是这样一类城市，它以城市全体人民在应对风险、不确定性和危机时的整体上的空间利益再分配为最终目标，并且其所发动的韧性动员将会覆盖最大范围的社会基础，也即人民或都市居民中的全部个体都必然要加入城市韧性的集体行动之中。

韧性人民城市视角下的应急秩序，不仅仅由正式体系来供给，也可以在社区、家庭或个体的层面以分散的方式出现。比如，市民们在城市公园搭帐篷露宿以应对热浪袭击；人们在自媒体舆论空间中自发传播紧急避险知识。当然，韧性人民城市也隐含着最终要将此类非正式韧性努力逐渐制度化、常规化的一个过程。

市民在城市公园搭帐篷露宿

基于对西方发达国家城市，以及非西方和发展中国家城市（全球南方城市）中韧性城市研究所嵌入的制度—文化背景的分析，笔者认为，中国韧性人民城市建设需要四个重要的支撑性条件。

第一，发展主义财政观。发展主义财政观在这里主要指，政体财务安排的出发点是建立在财政开支的伦理性之上，而非财政开支的工具性之上。发展主义财政观指向的是价值理性的财政实践。具体来说，关于财政安排优先顺序的考量，起决定性作用的首先不是政务执行的费效比等工具指标，而是政务事项是否是实现社会整体发展目标的有机组成部分这一判断。如果政务事项是实现社会整体发展目标的有机组成部分，那就值得做。换言之，韧性人民城市建设的首要支撑条件之一，就是以发展主义财政观增加城市韧性，以应对风险、挑战和危机，从而确保城市整体民众的福利实现这一目标。

第二，智慧城市大脑。当前城市治理领域的智慧城市这一新概念/新实践方兴未艾，韧性城市和智慧城市的结合，将会给韧性人民城市带来何种新的可能性呢？过去人工智能技术介入公共卫生事件治理的案例已经充分表明，城市危机实际上提供了智能城市运行的一次框架演练。也许我们未来的一个研究焦点，就是要在韧性人民城市+韧性智慧城市的背景下，围绕应急能力供给和应急排序（需求/难度/代价），去考虑机器/人工智能与人类志愿小组之间的相互替代和任务分配问题。当前，中国不同层级的城市已经在尝试实验不同的智慧城市大脑的建设模式，这一尝试也是我们谈论韧性人民城市建设时的一个重要的技术支撑条件。

而当我们采用韧性人民城市这个说法的时候，其实已将研究视域扩展到了另两个新的研究议题，即韧性决策的伦理原则和韧性动员的常规维持。这两者也构成韧性人民城市的重要支撑条件。

第三，韧性决策的认知基础：人民利益至上的伦理原则。当各种各样应急需求出现的时候，或者当各种各样应急方案出台的时候，如何确保人民利益的最大化，将成为决定决策优先顺序的一个最基本的原则。这一原则指向了任何一个韧性城市集体行动都将涉及的潜在后果分析，也即韧性城市秩序之社会收益和社会成本（而非财务成本）分析的问题。因此，研究者需要询问这样一系列问题：当城市运行遭受危机状态而发生停滞时，哪些需要面临持续供给的危机？这些需要满足的优先顺序如何？这样的优先顺序能否确保城市人民的整体利益最大化？这样的发问，不仅涉及需要的排序，也涉及需要满足的难度排序，以及并行的需要满足的代价排序问题。每一座韧性人民城市都应花时间，尤其是在充分吸取之前应急实践经验的基础上去研究这些排序问题。

第四，韧性动员的吸纳及其常规维持：自发性与韧性角色分配/扮演。与非正式应急参与的逐步正规化和制度化相对应，一个理想的韧性人民城市应该有极大的潜力，将分散的替代性适应实践逐步纳入城市整体的危机应急秩序之中，这就涉及自发性与韧性角色分配和韧性角色扮演的议题。具体而言，社区层面的自发性和能动性建设（社区组织、社区公共参与和社区高密度互动）将确保韧性人民城市拥有最广泛的社会动员基础。因此，首先，未来的相关研究应该持续关注应急集体行动中的人类自发实践，并将由此引发的有效紧急动员逐渐容纳到常规动员之中。其次，应该推出特殊的政策供给，以便在常规时期，确保城市人民的总体及其每一个成员处在一个由韧性角色分配和韧性角色扮演所支撑的常规动员之中，从而将其纳入城市的韧性基础设施（the Infrastructure of Resilience）之中，并最终在城市应急场景中激发其高水平的功能化表现。

总之，作为理解当代中国城市应急秩序建设的核心概念，韧性人民城市既包含城市人民总体福利提升的建设目标，又涉及韧性建设的社会动员基础和伦理原则，还涉及财务和技术方面的支撑性条件。相较之下，市域治理则更多地指向常规时期的城市治理实践。当市域治理和韧性人民城市两相结合时，一个完整的中国式城市新模式就呼之欲出了。