田毅鹏 | 完整社区建设何以凸显城市的“人民性” |人民城市”理念提出五周年⑤

如果将《关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号）作为我国城市社区建设的起点，那么城市社区建设至今已经历了20多年的发展进程。在城市社区建设初期，其主要任务是在组织上、体制上初步完成社区的构型和以社区办公活动用房为中心的社区硬件建设。而进入21世纪第二个十年，伴随着国家由社会管理向社会治理模式转变，城市社区建设开始进入到以社会治理为主题的发展阶段。虽然中国的城市社区建设已初具规模，但社会各界仍对社区建设存在的诸多问题保持着某种客观清晰的观察研判，断言中国的城市社区建设目前还处于发展的初级阶段。

这一结论的依据在于，当下的城市社区建设尚存在着“不完整”的缺憾。吴良镛先生曾针对城市社区不完整的问题，最早提出“完整社区”概念,他指出：“社区是人最基本的生活场所，社区规划与建设的出发点是基层居民的切身利益。不仅包括住房问题，还包括服务、治安、卫生、教育、对内对外交通、娱乐、文化公园等多方面因素，既包括硬件又包括软件，内涵非常丰富，应是一个‘完整社区’的概念。”从2019年开始，“完整社区”概念逐步进入政府政策行动视域，逐渐形成了较为系统的完整社区建设实验的政策文件，并展开了初步实践。

运用人民城市理念审视当下中国的城市完整社区建设，我们会发现，如何在社会治理和服务的语境下实现社区完整性意义上的发展升级，已成为当下社区治理问题的关键。从表面上看，“完整社区”似乎主要与社区硬件服务体系等有形的领域密切关联，但实际上其包括了诸多复杂面向，尤其是与人民城市、人民至上，以及满足人民群众日益增长的美好生活需要等重大理论问题有着深度关联，是建设人民城市最为重要的载体和依托。

通过完整社区建设，可以奠定城市社区治理中“共建共治”的基础，进而凸显城市的人民性。理解“完整社区”，最容易将目光集中在社区服务体系等硬件建设上。毫无疑问，没有真实的公共服务和市场化服务的设施和体系构建，完整社区的建设目标难以实现。

值得注意的是，在国家颁布的城市完整社区建设意见中，强调了社区硬件服务体系及服务设施建设的重要性，但是没有局限于此，还将健全社区治理机制纳入意见的核心部分。文件提出，“建立健全党组织领导的社区协商机制，搭建沟通议事平台，推进设计师进社区，引导居民全程参与完整社区建设。对于涉及社区规模调整优化、社区服务设施建设改造、社区综合服务设施功能配置等关系群众切身利益的重大事项，应广泛听取群众意见建议。开展城市管理进社区工作，有效对接群众需求，提高城市管理和服务水平。开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，培育社区文化，凝聚社区共识，增强居民对社区的认同感、归属感”。这实际上是将“共建共治”的治理原则纳入“完整社区”建设的进程之中，通过基层社会共建共治的推进，努力满足人民日益增长的美好生活需要，充分体现和彰显城市的人民性。

从理论上看，“人民城市”理念与社区治理和服务之间存在密切关联。对于新时代城市社区治理和服务体系构建而言，城市的人民性既是其实践目标，也是一个真实而复杂的治理和服务的实践过程。它不仅仅体现为在人民城市理念指导下，城市对居民所给予的宜居、宜业等制度性保障，更重要的还体现在，作为人民重要组成部分的城市居民，在城市治理中积极主动的参与。

党的十九大所提出的“共建共治共享”社会治理理念，实质上就是倡导通过基层社会治理中“共”的逻辑，充分发挥居民的自主性和创造性，并将其纳入具体的治理进程中来。但我们在把握治理实践中诸多“共”的问题时会发现，对于一般意义上的城市社区治理而言，城市居民的治理参与始终存在着较为明显的短板。与乡村相比，城市社区居民普遍缺少主动参与的动力和热情，也缺乏稳定的、带有持续性的参与渠道。这意味着，作为人民城市建设的一个核心指标，城市居民的治理参与始终存在着诸多局限。

城市居民的治理参与

在这一意义上，我们可以说，虽然城市基层社会治理评价存在着多元指标，但其最核心的指标还是应首推城市居民的治理参与。而且“共建共治共享”治理目标的实现，不仅仅是一种理念传输，更是一个真实具体的实践过程，往往会受城市社会不同的治理实践样态的影响和制约。因此，要想真正理解认识基层社会治理的复杂性，就必须从不同的社会样态及条件出发，积极拓展城市居民参与社会治理的渠道，探讨城市居民社会参与何以激发和延续，而完整社区建设恰恰能够抓住这一要点。

完整社区视域下的服务体系建设，可以推进城市社区居民真实的“共享”，进而满足居民日益增长的美好生活需要。如前所述，完整社区建设提出的一个基本的前提，明确地指向当下城市社区治理和服务体系建设中的“不完整性”，这主要表现在城市社区服务设施和服务体系的不完整和不均衡。所谓不完整，主要是指社区范围内公共服务体系和市场化服务体系的不完备，没有形成以居民日益增长美好生活需要为直接导向的较为齐备的服务体系。无论是老龄少子化背景下诸多社会特殊群体的服务需求，还是一般社区居民普惠性的服务诉求，都难以得到满足。所谓不均衡，主要是指在城市的老旧小区、棚户区、城乡接合部等区域，还存在着明显的服务短板，难以满足居民的基本物质生活和精神生活的需求，出现了城市特定空间范围的“服务盲区”。尤其值得注意的是，上述这些特殊空间往往又是弱势群体密集居住之地，存在着较为明显的服务“漏点”，容易引发各种社会治理风险。

造成上述城市社区服务困境的原因是多元的。一方面，长期以来，在单位体制下城市的公共服务体系是与单位组织的空间高度同构的，很多公共服务设施都是依托单位组织的小公共性构建起来的，以单位人为服务对象，具有较为明显的封闭性和排他性。另一方面，以发端于20世纪90年代的国家住房改革为背景，城市居民的住宅建设及服务主要由房地产商主导，这种以房地产开发为主的市场主导的建设及服务经营模式，虽然发挥了重要作用，但却存在着较为明显的使得各种社区服务资源配置不均衡的缺陷，与居民日益增长的美好生活需要契合度不高。此外，在城市化和郊区化的浪潮中，大量中产阶层和年轻人群体迁往郊区，导致城市的中心空间—内城在某种程度上开始走向衰落。个人主义取向下城市社会家庭的小型化及原子化特征凸显，而老龄化时代到来引发的社会活力的丧失也成为一个不争的事实。这些都给城市的治理和服务带来了挑战。

从功能上看，这种城市社区治理和服务体系建设中的不完整和不均衡，直接后果便是居民在社区难以享受到各种服务，其日益增长的美好生活需要难以得到满足，自然也就难以产生对社区的归属感和认同感。针对上述问题，城市完整社区建设首先应是一个健全社区服务和治理体系的“补短板”的问题。从人民至上的理念出发，也就是应努力解决社区居民的“急难愁盼”问题，整合动员各种资源，改善社区居民的居住环境，补齐社区服务设施的各种短板，不断提升城市社区为民服务的水平。2023年7 月 24 日，住房和城乡建设部、国家发展改革委等七部门《关于印发完整社区建设试点名单的通知》所指出，当下完整社区建设主要包括完善社区服务设施、打造宜居生活环境、推进智能化服务等方面，其重点应集中在持续推进老旧小区改造，抓好由“楼道革命”“环境革命”“管理革命”构成的三个“革命”，努力通过社区服务体系的再造，满足居民的各种合理需求，从而实现完整社区的建设目标。2023年10月23日，民政部等十一部委印发《积极发展老年助餐服务行动方案》，试图以发展老年助餐服务这一小切口撬动大民生，在带有普惠性的老年人助餐服务广泛开展的前提下，进一步加大对特殊困难老年人（指最低生活保障对象、特困人员、最低生活保障边缘家庭成员等低收入人口中的老年人，以及独居、空巢、留守、失能、残疾、高龄、计划生育特殊家庭等老年人）的助餐服务力度，从而使得社区服务真实地嵌入社区居民的生活世界，加快社区完整性和实体性建设实现的步伐。

普惠性的老年人助餐服务

从市域社会治理角度审视城市完整社区建设，完整社区建设的推进无疑有助于市域社会治理效能的提升。在国家对市域社会治理的界定中，主要强调“市域”在国家治理中所具有的承上启下的枢纽作用，认为“市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理过程中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，处于推进基层治理现代化的前线位置”。市域社会治理所强调的市域，主要包括城市行政管辖的全部地域，以城市为主，覆盖乡村。而从层级性的角度看，市域处于社会治理的“中位”节点，具有承上启下的枢纽作用，既是国家治理大政方针的执行者和落实者，又是基层治理的引导者和推动者。将完整社区建设与市域社会治理结合起来看，我们会发现，完整社区建设对于市域社会治理水平的提升，主要是通过其基础性、覆盖性和化解性等功能性特征体现出来的。

一般说来，任何意义的市域，都是由数量众多的具有极强基础性意义的社区构成。社区不仅仅是一般意义上的空间区划的产物，而且是一个真实的充满温情的生活空间，正如英国社会学家齐格蒙特·鲍曼在《共同体》一书中所言，社区共同体是一个“温馨的地方，一个温暖而又舒适的场所。它就好像是一个家，在它的下面，可以遮风避雨；它又像是一个壁炉，在严寒的日子里，靠近它，可以暖和我们的手……在共同体中，我们能够互相依靠对方。如果我们跌倒了，其他人会帮助我们重新站立起来”。在这里我们可以看到，居民之间存在一种紧密的、相互依赖的人际关系，也可找到城市居民持久的和真正的共同生活。

《共同体》，齐格蒙特·鲍曼著，江苏人民出版社

同时，城市社区还是作为社会治理的一种基本单元而存在的。如果在社区空间内没有建立起健全的、体系化的公共服务和市场化服务的设施和项目，便不可能发展成为完整社区，居民之间也不会产生密切的互动关系和参与行动，市域社会治理所追求的秩序和美好生活需要的满足便无从谈起。由此，我们可以循着治理和服务两种密切关联的路径来切实推进市域社会治理。在城市社区服务体系构建的同时，尤其要注意社区治理中以城市居民为主体的“在地性社会力量”的培育。其中，社区居民的自主性参与往往是城市社区公共性构建最为重要的稀缺资源。我们这里所强调的社会在地性因素，一般也可以表述为在社区的社会性因素，主要是指在社区空间和关系体系范围内，基于社区居民间面对面互动关系而建立起来的各种关系行动模式，集中表现为居民积极的社区参与。一般说来，在地性社会因素的存在，是社区保持活力和公共性的动力源泉。尤其是在城市社区面临种种不确定性的背景下，由居民参与和志愿行动而生发的社会力量集中体现出城市的“人民性”。从社区治理所面对的真实问题出发，在突发事件刺激下，反而更能激发起社区居民的参与意识和参与行动。因此，社区居民参与绝不能仅停留在理念层面，而应从社区治理实践过程中所遇到的具体矛盾和问题出发，使居民能够切实参与到化解矛盾和问题解决的过程中，进一步提升社区居民在社区治理过程中的主人翁意识，与社区工作者和其他社区治理主体一同直面社区治理难题。

当然，完整社区建设和落地也须注意一些可能存在和应该努力克服的难点，主要表现在：

其一，避免完整社区建设的“土木工程化”。毫无疑问，提升和完善社区服务体系需要一些真实的工程建设及资源投入。但如果我们忽略了完整社区建设的全面性，就简单地采取由易到难的策略，将完整社区建设演绎成一个单一的土木工程，而不注意将其与以居民参与为主的软件体系相嵌合，会导致完整社区建设成效甚微。如果缺少最为基本的居民社区归属认同运作及参与，那些硬件服务体系将无法与居民参与的软件体系相衔接，从而使得两种体系处于一种脱嵌的状态，导致完整社区建设实质上的“不完整”。

其二，完整社区建设的又一难题在于，如何在完整社区建设的过程中，将政府、市场和社会的力量有机地联结和嵌合在一起。众所周知，社区辖区内的服务体系主要由政府提供的公共服务和市场提供的市场化服务，以及社区居民中自生的“互助服务”构成。从表面上看，上述几种服务分属于不同类型，具有不同的特质，但在社区治理及日常生活实践中，三者往往是交融在一起的。因此，如何将政府、市场和社会的力量有机地联结和嵌合在一起，是完整社区建设的关键。以前述的老年助餐服务行动为例，方案强调应建立“个人出一点、企业让一点、政府补一点、集体添一点、社会捐一点”的多元筹资机制。这固然有众人拾柴的考量，但更重要的意义在于，在政府和市场之外的社会力量参与，使得助餐行动充满了社会关怀的温度。

其三，要以类型化思维对城市社区进行划分，概括提炼不同社会样态背景下城市社区的类型化特征，并采取相应的模式选择和对策回应。完整社区不可能采用一种模式铸就，而应在人民城市理念的统领下实现一种在地性的社会治理和服务创新。21世纪初，德鲁克基金会在《未来的社区》一书中曾对人类迄今的社区观念进行反思，认为在相当一段时间内，“我们运用社区本能来彼此隔离、自我保护，而不是创建一个丰富多样又互相交融的世界社区文化。我们寻找与自己最相似的人，目的是为了保护自己，与其他部分隔离开来。显而易见，这条隔离之路不会带领我们走向一个值得生活的未来。我们面临的重要任务，是重新思考社区观念，从目前封闭的保护主义走向开放，迎接全球化社区的到来”。

由此，我们可以断言，城市社会治理中“人民性”的彰显，既是共建共治共享治理格局推进所必需，同时也是其治理—服务目标实现真实的实践路径，它已成为当下基层社会治理实践中一个具有根本性意义的立体性话题。这里所说的“立体性”，既体现为城市以社区居民为服务对象的制度性和政策性保障，还表现为城市居民在基层社会治理实践中磨砺出来的治理主体性和能动性，从而使得当下中国城市的社区建设渐趋“完整”，最终实现真正意义上的治理升级。