彭华民 | 中国社会政策高质量发展的理论路径——以中国特色福利体制理论创新为例 | 民生福祉：迈向高质量发展的社会政策⑥

改革开放为具有鲜明自主特征的中国特色社会政策知识体系的发展与创新提供了时代背景。中国特色社会政策知识体系的时代发展脉络是从计划体制走向市场体制，从国家中心走向国家—社会中心，从单纯注重经济建设走向经济建设与社会建设并重。与此同时，中国特色社会政策知识体系中的福利需要和福利体制也发生变化，社会福利从补缺型向组合式普惠型转变，从问题应对向提升人民福祉转变。党的二十届三中全会强调“坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”的要求，为中国特色社会政策知识体系确立了新目标。在此背景下，中国社会政策的高质量发展也分为两种路径：一是社会政策的实践路径，二是社会政策自主理论的知识路径。社会政策知识体系中的福利体制理论兼有本土自主性和国际比较的双重属性，是高质量发展的社会政策的基石。中国特色福利体制理论并非绝对强调特殊性，而是对具有普遍性知识的特色追求，通过知识提出、知识生产、知识升华、知识输出等环节的努力，对话国际理论，回应国家战略，服务民生改善，提升人民福祉。

近几十年来，伴随着全球化进程的推进，福利危机在不同时期以不同形式在多个国家或地区出现，影响着各国的社会政策和福利提供体系，考验着各国的社会政策成效和福利治理能力。学界针对不同类型的福利国家或福利体制提出了不同的改革设想，这些政策建议能否适用于所有国家和地区，特别是当前这个快速多变的时代，成为一个亟待解答的问题。

在此背景下，福利体制的比较研究逐渐兴起。埃斯平－安德森（G. Esping-Andersen）将西方福利国家不断变化的抽象性质纳入一个全新的概念中，即福利体制。他区分了三种主要类型的福利国家，并将它们与西方国家历史发展的变化联系起来。他认为，当前的国家经济进程，尤其是那些向后工业秩序转变的进程，不是由自主的市场力量独立驱动，而是由国家性质和国家间差异共同塑造。他依据西方经济发达福利国家的去商品化程度、社会分层和福利组合三个指标，将西方福利国家划分为保守主义体制、自由主义体制和社会民主主义体制三种类型。福利体制分类方法也成为研究现代福利国家的一个极具启发意义的比较分析框架，同时也是社会政策类型化研究的理论基础。

然而，福利体制理论有明显的地缘中心主义特征，受到研究东亚、非洲等后发国家或地区社会政策和社会福利学者的批评。一类批评认为这些指标不能有效描述后发国家或地区福利体制的自主特征。对此，有研究提出应当引入社会投资、社会保护、社会模式（包括家庭政策、健康福利、教育政策等）、转移支付和福利服务等概念指标；另有研究主张应基于政治体制、经济制度类型和民族国家文化类型等因素，形成兼具共通性和差异性的福利体制分类。

后发国家的社会政策是多功能的，不仅体现在社会保护层面，还体现在民主治理层面。东亚地区的社会政策更是扩展至促进社会团结的维度，将社会成员带入社会变革并使其成为推动发展的核心力量。阿斯帕尔特等学者将东亚地区视为保守主义与自由主义的混合体，或新兴的第四种福利体制即东亚福利模式。也有学者提出东亚福利体制，主要指代在东亚以及东南亚主要国家和地区形成的一种具有普遍意义且明显区别于西方福利体制的独特福利供给类型。这些国家和地区以不同的速度、不同的程度、不同的路径，先后经历了后工业化、全球化和民主化进程。其中，韩国和中国台湾地区进一步形成具有代表性的福利发展主义两条分支，即选择性道路与包容性道路。前者的基础是生产主义、选择性社会投资和威权主义；后者的基础是发展主义、普遍性社会投资和民主治理。包容性福利体制的形成，往往源自经济结构性改革的迫切需求，加之民主化的推动。发展主义、生产主义、儒家文化以及相对偏低的福利提供水平，共同构成东亚福利体制的主要特征。埃斯平－安德森也承认这种福利体制既是全球独特的，又融合了西方福利国家的一些核心要素，主张在更广泛的经济和社会发展背景下形成包容性福利体制或国家的政策理念。

埃斯平－安德森福利体制理论问世以来的30多年里，福利体制理论本身也面临三大变化：一是福利国家因沉重的财政负担而推动福利改革；二是东亚地区经济后发增长带动福利体制知识创新；三是中国成为经济大国加入国际市场后引发社会政策不断革新。这些变化直接挑战了传统的社会政策理论，不同国家和地区在社会政策过程（包括概念、变量、方法、样本等）和政策结果（如福利体制类型的多样性及构成）方面存在很大差异。这表明中国特色福利体制理论需要不断进行知识实践和本土创新。

中国社会福利理论缘起于马克思主义的按劳分配和按需分配理论，包含中国传统的济贫解困思想，并借鉴了西方社会福利发展的成果，整体上属于低水平的补缺型社会福利理论。现代意义上的中国社会政策是在改革开放后发展起来的，具有战略多元化、行动大步走、服务精细化的特征。就适度普惠型社会福利制度的设计而言，其依然沿袭传统主要针对福利提供与福利接受两方来制定相关政策。而中国特色福利体制理论由福利需要、福利态度、福利责任、福利提供、福利接受、福利组织、福利治理、民生福祉等制度要素构成，包括针对不同人群类型的社会福利政策，福利接受人群涵盖儿童、老人、残疾人、城市农民工和流动人口、面对重大危机的群体、特殊需要群体等。

其中，民生福利需要是中国特色福利体制理论的核心。民生福利需要为本的中国特色福利体制理论，既是对传统社会福利思想的传承，也是对西方社会福利制度理论的批判性借鉴与本土化创新。在中国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五大布局中，社会建设对于提升社会成员福祉具有显著意义，社会福利的转型发展正是社会建设的重要内容。中国特色社会福利制度的建立并非仅仅为了维持社会稳定，而是立足于社会成员的福利需要。在高质量发展的要求下，国家应当承担更多的福利责任，同时需要多元福利提供主体共同分担福利责任，共同推动福利体制从补缺型向普惠型转变。

民生福利态度是社会福利政策制定的重要基石。无论是已有的福利接受者，还是潜在的福利接受者，社会成员基于社会公民权利、福利资源拥有状况和生活中的风险，表达选择社会福利类型、水平和项目的态度，亦构成了福利制度构建的社会拉力。依据中国公众的福利态度研究，从制度因素来看，没有获得过选择性福利体验的农民工更支持政府福利责任的扩大，有选择性福利体验的儿童也倾向于支持政府福利责任边界的扩大；从文化因素来看，具有公共文化倾向的农民工与老人更支持政府福利责任边界的扩大；从社会分层因素来看，收入状况对残疾人群体发挥显著影响，阶层情况对老年人群体发挥显著影响，家庭收入水平对儿童群体发挥显著影响。总体而言，中国民众已经展现出较强的福利权利意识，他们的福利态度和福利需要是社会发展的动力。当民众福利态度成为社会政策高质量发展和福利满足方式选择的主要动力时，从补缺型向普惠型社会福利体制转型、从福利管理向福利治理转型的社会基础将会更为坚实，人民未来的获得感也会更加强烈。

福利责任和福利提供是中国特色福利体制理论的重点议题。改革开放之后，国家福利责任和福利提供模式经历了从国家主导向多元提供的转型，这一转型体现为从国家高度干预社会转向政府责任与公众福利权利相互呼应。政府对民众福利权利持高度认同，致力于构建多元主体共同推进高质量发展的社会责任体系。福利权利包括建立对政府社会福利责任的监督机制，增强对政府福利提供责任的监督力度，促进社会福利提供效能的提升。民众在要求政府保障其福利水平的同时，也积极承担各种福利责任和服务提供义务，如主动纳税、参与社会组织、参加公益活动、加强社区互助、增强家庭照顾功能等。政府通过社会政策创新来扩大社会福利责任，意味着社会福利从国家为本向需要为本的目标定位转型。前者具有高度的政治从属性，以服务政权稳定为主要目标。后者以满足社会成员需要、实现高质量社会发展为目标，相应的社会政策目标定位内容主要包括：以社会成员的基本需要作为政府扩大社会福利责任的基本动力；以社会环境与自然环境变化催生的人类社会需要作为政府扩大社会福利责任的重要动力；以基于社会成员社会权利的新需要作为政府扩大社会福利责任的新动力。需要为本的政府福利责任注重社会福利接受者的能力建设，强调社会机会的提供，以及建设包容性的共同富裕社会。

中国特色福利体制转型的关键在于构建国家、社会、市场和家庭的多元化福利提供体系。国家福利提供不能替代其他三方的角色，其他三方也需要与中国传统福利文化相结合，恰如中国文化传统下的家庭照顾是福利多元结构中不可或缺的一部分。在此过程中，既要提升制度化社会福利的水平，又要发挥优秀传统福利文化的作用，同时鼓励各种社会组织福利功能的发挥。在具体的社会福利服务项目和产品供给上，首先应实现政府主导和社会参与的有机结合，即社会福利的社会化，这包括广泛动员社会力量，促进政府和社会的充分互补与互动。其次是居家、社区和福利机构的有机结合，居家是基础，社区是依托，机构是补充，市场提供的职业福利也不可或缺。当然，在“四位一体”的福利提供体系之外，还需要其他制度举措的配套支持。

福利治理和福利组织是中国特色福利体制理论的创新点。福利组织是福利生产和福利传输最后一公里的机制与枢纽，专业化、落地化、资源整合正成为福利组织发展的新趋势。福利组织作为福利治理的基础结构，社会成员通过参加福利组织能够深度参与基层福利治理。福利治理从管理向参与的转型，也是中国社会政策高质量发展的新议题。福利治理中的每一位社会成员兼有管理者、提供者和接受者的多元角色，从而使治理不再限于从上到下的模式，也能实现从下到上、从垂直到平面的转变，形塑赋能增权的积极福利。

民生福祉是中国社会政策高质量发展的理想型目标，也是中国特色福利体制理论的基本理念。它具有社会政策知识生产实践的特征，在理论内部有关联的概念和逻辑，在理论内外结合部有实践政策和服务支持，在理论外部有发展理想型的行动目标。中国特色福利体制理论的目标是高质量的民生福祉，至少包括五个维度：一是科学规划福利责任和福利提供，建设人类与福祉之间的和谐关系；二是重新定义人类生活方式，营造具有社会福利、社会包容、社会凝聚、社会韧性的环境；三是通过社会福利提供和社会保护机制，制定并实施有效策略以规避社会风险和自然风险；四是通过高效且有质量的社会福利提供、福利治理和福利组织的协同机制，多元福利提供者和福利接受者联合行动，在地方、国家和全球层面创建积极、有韧性和可持续发展的社区，使民众能够应对、化解新福利问题；五是确保民众通过良好的福利体制运作获得公平感、幸福感，生活在健康社会之中。

基于西方三种福利体制类型和东亚福利体制的分析，我们不难发现不同国家和地区的社会政策发展路径存在显著差异。从比较视域来考察中国特色福利体制理论可以发现以下几个鲜明特征：其一，经济建设与社会建设并重，高速经济增长带动社会政策发展，福利体制兼有发展主义和生产主义的双重特征；其二，福利文化提倡助人自助、家庭照顾等理念，福利体制凸显儒家文化特征；其三，中国社会政策倡导多元福利责任和福利提供方式，政府是最终保障者，福利整体仍处于相对较低水平，民众在福利需要和福利态度上开始出现明显的社会分层。

高质量发展的社会政策要求中国特色福利体制理论进一步超越地缘中心主义。知识创新并非简单的输入和输出模式，四组核心概念共同构成了具有紧密逻辑关联的中国特色福利体制理论：其一，基于民生的福利需要和福利态度是中国特色福利体制理论的核心；其二，混合型福利责任和福利提供组合是中国特色福利体制理论的重点；其三，整合式福利治理和多元福利组织是中国特色福利体制理论的创新点；其四，民生福祉是中国社会政策高质量发展的理想型目标。中国特色福利体制理论的知识生产实践伴随着中国高速发展的过程，知识回流到实践场域，又升华到理论层面，社会福利制度安排、社会福利服务、福利资源分配的逻辑关系和政策实践，共同构成了中国特色福利体制理论的全景画面。

当然，中国特色福利体制理论仍有进一步发展的空间。首先，跨类型或同类型福利体制的国际比较，很难将上述概念纳入同一个研究框架，难以进行可操作化的国际比较。无论是埃斯平－安德森的三个福利体制理论还是东亚福利体制都面临类似问题。其次，在全球化、数字化与信息化交织的新时代，传统民族国家边界被打破，单一的福利体制被快速流动的劳动人口、金融资本、商品市场冲击，传统福利体制类型的基础即公民福利权也受到冲击。对此，新时代中国高质量发展的社会政策需要作出应对，中国特色福利体制理论也需要作出理论回应。再次，不同类型的社会政策难以高度抽象到福利体制理论层面，研究者需要建立从理论到实践的连接，抽象的福利体制与具象的政策发展之间的逻辑关系也需要动态调整。

上述几个方面是中国特色福利体制面临的理论挑战，也是中国特色福利体制理论在知识生产中不断输入和输出的知识流动过程。中国社会政策发展的新内容是在发展中保障和改善民生，这也是推动中国式现代化的重大任务。为此，“必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设……不断满足人民对美好生活的向往。”当提升民生福祉成为中国高质量发展的社会政策目标，碎片化的知识生产需要进一步整合、升华和体系化。这样的知识流动不断丰富福利体制理论，不仅是中国高质量发展的社会政策的理论积累，也将对全球福利体制的理论构建作出知识贡献。