桑玉成 | 人民城市治理的主体、权力与体制 | “人民城市”理念提出五周年③

近些年来，关于城市治理的讨论和实践，主要涉及城市治理的效能、城市精细化治理、智慧城市建设、应急管理、社区治理等领域；但大多忽略了能够决定上述城市治理领域的基础性或者说根本性问题，那就是关于城市治理主体、城市治理权以及城市治理体制的问题。城市治理主体问题解决到底是谁以及应该是谁执掌治理城市的权力并治理城市；治理权问题解决治理城市的主体基于何种依据获得治理城市的权力以及这些权力如何配置；治理体制问题解决治理主体在治理城市过程中所应遵循的组织、管理和运行规则。这些问题决定了城市治理的方向、目标以及方略和技术。

游人在杨浦滨江悠闲地骑行游玩

当下的研究文献在讨论城市治理的问题时，似乎设定了一个基本前提，那就是有一个既定的主体承载着城市治理的全部任务和责任，现在关键的问题就是要为这个主体有效治理城市找到目标、方法和路径。至于这样的主体到底是何种组织或者是哪些团体和个体，他们又以何种原因及何种出发点来治理我们的城市，又是遵循着什么样的目标取向和治理原则来进行城市治理工作，学术界则很少给予关注。

也正因为如此，相当多的研究者在研究城市治理问题时，俨然是站在治理主体的立场和视角看待问题。但是，第一，由于他们实质上不是治理者，所以他们很难真正把握治理者治理城市的真正出发点和意图。第二，所谓不在其位不谋其政，其实还有不在其位也不能全面准确把握信息，所以相关研究往往浅尝辄止、不得要领。多年来，以党政系统公务人员为主的城市治理者的学识水平和治理能力经过实际工作的磨炼，有了很大的提升，他们接触的信息和思考的问题也相对较多。在这样的一个信息“不对称格局”中，研究者很难产生关于城市治理的真知灼见。第三，站在治理者的视角来研究城市治理，很少有从市民即被治理者的视角来考虑治理问题。因此，当下大多数关于城市治理的主张，主要是关于“治理者认为需要如此治理”，而不是“被治理者希望治理者如此治理”或者说“社会希望治理者如何治理这个城市”，这就导致在客观上难以实现治理者和被治理者的协同，也就免不了治理者竭尽全力但得不到市民充分认同的境况。改变这种情况的出路在于，研究城市治理的问题，必须坚持把治理主体、治理权以及治理体制的讨论放到城市治理研究的首要地位。

在我国，城市是一种社会形态，一个特定的行政区域，一个众多市民工作生活于其中的共同体。尽管我国是集中统一的单一制国家，任何层级的城市都理所当然地属于国家的一个组成部分。我国《宪法》开宗明义写道：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 根据宪法原则，首先，我国是单一制国家，中央人民政府执掌全部的行政管理权力；其次，地方各级人民政府在中央领导下负责本行政区域内的行政管理事务；最后，地方人民政府对本级人民代表大会负责，而人民代表大会是人民行使权力的机关。上述宪法原则和精神是我们思考城市治理主体、治理权和治理体制的基本依据。

坚持人民城市人民建，按照全过程人民民主的原则和精神来治理城市，是从根本上保证人民城市本质属性和城市发展正确方向的基本遵循。从这样的角度出发，我们需要立足以下三个方面进行思考。

第一，始终确保城市居民在城市治理中的主体地位。“人民城市人民建”“人民民主是一种全过程的民主”，都隐含着人民是城市治理的主体这一深刻内涵。相对于一般的社会生活形态来说，城市的以下特点非常明显：首先是人口的密集居住。稠密的人口是城市之所以是城市的基础特征。早期的城市主要是人们交易商品的地方，随着交易的扩大，人口日益集中，范围也逐步扩大，逐步形成了近现代意义上的城市。其次是人口的流动性。城市人口的高度集中几乎是与人口的流动性相辅相成的。唯有人口的流动才能带来人口的集中，这既是实践逻辑也是辩证逻辑。与上述人口集聚性以及流动性两个特征相联系，城市的第三个重要特征就是，现代城市从根本上改变了传统社会以血缘、地缘、家族等为纽带的社会结构，取而代之的是用理性、民主、法治等价值、理念和制度建构起来的城市治理体系。

正是由于这样一些基本特征，城市从其形成之日起就具有居民自治的传统。来自不同地方甚至不同国度的人，共同生活在一个特定的区域内，按照共同或者类似的社会规范工作和生活，从而使城市得以生存、延续和发展。即使现代社会的政治化已经达到了较高的程度，国家权力、政府治理几乎无所不及、无地不到，城市作为国家的一个行政区域，也在国家的集中统一管辖之下，但是当今世界的绝大多数城市仍然秉承自治的传统，并赋予了城市自治新的时代内涵和时代精神。城市自治传统与城市民主传统是一体两面，根据城市自治传统，一个城市基于特定的个性特征，由生活在其中的居民按照国家宪法和法律的原则精神，通过民主制度来进行治理。作为国家的政治与经济中心，城市既是一国经济发展的集聚地，也是一国政治发展的先导。现代政治的源头、模式及其演进，都可以在城市政治中找到依据。可以认为，人民在城市治理中的主体地位，既是由城市本身所要求的自治传统所决定的，也是由不同城市的不同性质和功能定位所决定的，更是由现代民主政治的要求所决定的。在我国，人民民主是一种全过程的民主。人民通过一系列政治安排，以共建共治共享为原则参与到国家的政治生活之中，成为城市治理的主体。人民城市人民建，人民城市为人民，这是人民成为城市治理主体的根本依据。

第二，按照法治精神厘清城市政府的职能和责任。政府的职能从来就是考虑国家治理和社会治理的基础性问题。政府是什么，政府应该干什么以及不应该干什么，是决定一个国家政治制度，从而也是影响人民社会生活的重大问题。关于政府职能的讨论，是在经济体制改革特别是在建立社会主义市场经济体制的进程中，不断探索、实践进而得以深化的。但是，由于这一问题的复杂性、系统性，所以在认识和实践中还有较大深化空间。从一般视角来看，改革计划经济体制、推进商品经济或者说市场经济体制的建立，需要政府进一步退出直接经济活动的领域。经过多年的探索和实践，我们通过政府职能的调整，把政府职能定位确定为这样20个字，即“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”。在此基础上，社会主义市场经济体制得以基本建立。与此同时，由于我国高度集中统一的制度传统，即使是在社会主义市场经济体制下，我们也强调政府的积极作为，强调“集中力量办大事”，政府在经济活动中的实际作为依然十分突出。有学者认为，我国改革开放后之所以经济获得如此高速发展，正是得益于政府的积极作为，达致一种“有为政府”与“有效市场”的完满统一。

正是由于这两个方面的“纠结”或者说“张力”存在，政府职能问题始终没有得到科学的说明和合理的解决。特别需要指出的是，过去所有关于政府职能问题的讨论，都是从经济体制以及经济发展的角度来展开的，缺乏从一个更为实质的问题上进行讨论，这就是从人民与政府的关系角度来讨论政府职能。这两个问题的重大区别在于，在前一个问题上，人们关注的是一种健全的市场经济体制需要政府如何作为，而考虑这个问题的主体实际上还是政府自身，即政府认为要推进市场经济的发展，自身需要如何作为的问题。而在后一个问题上，更加需要明确的是，政府是人民的政府，是受人民的委托而从事公共管理事务的机构，因此，政府具有哪些职能，应该如何作为，这需要有人民的委托和授权。正是在这个意义上，现代政府本质上应该是一个法治政府，而法治政府的基本要义就是政府的行为应具有法律依据，法无授权不可为。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出，对法治政府的基本要求就是，法定职责必须为，法无授权不得为。

也就是说，按照法治精神厘清城市政府的职能和责任，是现代城市治理的体制基础。

第三，具有良好素养的市民是城市治理的最大绩效和最好形象。城市治理的取向和根本目标是什么？这是现代城市治理所面临的一个重要问题。其实，这一问题与国家治理一样，需要从人的本质、社会以及国家等基本关系角度深入思考。

早期的城市治理一向注重自然主义和人文主义的传统，当然这也与国家结构的不完善、政府权力的有限性有关。所谓自然主义，主要是指城市的治理秉承其自然形态，遵循其自然的逻辑而发展；而所谓人文主义，则更加注重人性关怀、人类和谐生存的宗旨。更为重要的是，近现代的政府理论强调政府的委托性角色、有限性角色和保障性功能。就是说，政府虽然掌握公共权力，但是政府的权力始终来源于人民委托。从这个角度来看，政府行使城市治理的权力本质上来源于人民的授予。正因为政府是受委托行使城市治理的权力，所以其权力所及的范围和领域是有限的。这样的逻辑否认了政府的无限责任和全能主义政府的立场和主张。

所谓政府的保障性功能是指，政府最为重要的目的是保障人民安居乐业和基本权利的实现。正是基于上述背景，经典的政府理论向来主张政府治理的主要出发点是塑造良好的公民，培育良善的社会生活，而很少从经济发展以及物质财富的增长角度来看待问题。当然，经济发展和财富增长是人类追求的重要目标，但从治理的角度来看：一方面，素质良好的公民和良善的社会生活是城市治理的至上目标，其他的目标都是附属性的甚至是次要的。另一方面，素质良好的公民和良善的社会生活是经济发展和财富增长的必要条件和前提。也就是说，唯有通过塑造良好的公民和良善的社会生活，才能从根本上保证经济的持续发展和财富的持续增长。

随着现代工业社会的形成，城市生活已经成为一国社会生活的基本形态，城市政治也构成了一国政治的基础模式。在这样的背景下，城市政治与城市行政成为一国政治发展的重要风向标，城市治理体制也就成了一国政治与行政的重大问题。由于不同国家甚至同一国家不同地区的不同历史和传统，现代城市治理体制也呈现出多元化的特点。除了传统的城市自治管理体制以外，现代以来一些城市探索的市经理制以及职能转移、职能委托等体制，都发挥着有效治理城市的作用。同时也必须看到，不同的城市治理体制尽管有不同的特点，但是也存在一些共同的特征，主要体现在如下三个方面：

第一， 政府与社会的合作。政府与社会的关系是国家治理中的重大问题。无论在理论上还是在实践中，政府与社会的关系都呈现出错综复杂的非对称性关系。传统观点认为国家与社会是一种对冲的关系，即在一个既定的领域范围内，政府力量的扩张必然导致社会自主性的萎缩，反之亦然。也有观点认为，由于社会的发展以及治理领域本身的变化，导致政府力量与社会自主性同时成长的可能性是存在的。在这样的背景下，现代城市治理既需要政府的积极作为，也需要社会自主性的发育与成长，需要政府与社会的合作与协调。

政府与社会合作的基础在于，政府有其特定的功能和优势，而社会也有其固有的基础和能量。正因为如此，任何用政府的力量来取代社会或者相反的做法，都是不足取的。所谓政府与社会的合作与协同，主要是指，在现代城市治理的进程中，执掌国家公共权力的政府与非政府的社会团体或个体形成了一种合作共事的关系，共同承担城市治理的责任。具体来说，政府作为执掌国家公共权力的主体，担负着管理城市公共事务的主要角色和责任，尤其是政府可以通过其合法使用国家强制力的优越地位，决定城市公共资源的分配，维护城市社会的公共秩序。但是，政府不能也不应是城市治理的唯一主体，社会的个体或团体，如企业、事业组织以及各类非政府组织等，都可以与政府一起共同承担起城市治理的责任。政府应积极作为，但同时要注重社会自组织的发育与成长，形成城市治理体制的政府与社会合作形态，这具有十分重要的意义。首先，有利于减轻政府的压力，压缩政府的治理成本；其次，有助于激发社会成员的公共意识和公共精神，最大限度地提高市民对于城市治理的参与度和参与热情；最后，更为重要的是，建构政府与社会的合作关系，有助于形成良好的现代社会结构，并推动社会的健康稳定发展。

其实，我们通常强调的诸如努力提高城市治理水平之类的问题，并不能简单地理解为城市政府如何治理城市，而是应理解为如何以政府与社会的良好合作来提升城市的治理水平和成效。在这里，政府固然具有治理城市的法定责任。但诚如荀子提出的“善假于物”的战略思想，我们讨论政府提高城市治理水平的问题时，同样需要确立并遵循这样方法论原理。城市治理需要政府的积极作为，但是政府也需要组织、动员社会力量共同参与城市的治理。政府应明确自己的角色定位，并通过政府的优势地位，培育和支持社会自组织的发育和成长，从而在城市治理中形成政府与社会良好的合作与协同关系，这本身就是政府城市治理水平的体现。所以，建构和完善城市治理体制并不仅在于，甚至主要不在于政府自身如何作为，更为重要的是政府如何提高“动员和组织”人民的本领，在于政府发现和利用社会资源以协同治理城市的本领，在于确立一种“政社共治、官民协同”的城市治理体制的本领。

第二，权力与权利的平衡。现代城市治理体制的第二个重要特征是保持权力与权利的平衡。近现代政治的一个基本原理，正是用权力保障权利，用权利制约权力，并由此而保持权力与权利的平衡。在现代社会，国家权力的重要性日益突出，权力结构本身的扩张也极为迅速，在这种情况下，权力挤压权利的问题也就愈发明显。为此，在建构现代城市治理体制的进程中，应始终注意保持权力与权利的平衡。在这方面，鉴于我们国家的历史传统，也鉴于我们正在迈向实现第二个百年愿景新征程的迫切任务，特别需要对此给予高度重视。受古代社会长期封建主义传统的影响，我国市民的权利意识还比较淡薄，再加上权力本身的过度扩张，我们更加需要强调权利的意义。

杨浦滨江人民城市建设规划展示馆‍

我们需要注意到，在多年的城市治理实践中，城市市民由于缺乏公共生活的广泛实践，造成了市民对于社会生活知识和素养的匮乏，这直接或间接地影响到了现代城市治理和社会发展。市民对于城市公共利益的期望日益淡化，从而使得他们关心城市公共事务的热情也在降低；市民对于城市治理中公共责任的忽视，使政府管理的责任日益强化，政府官员的压力日益增大。在这种情况下，一些市民的不合作甚至对抗情绪滋长，从而使城市治理出现了效率下降但成本上升的趋势。更为重要的是，如果政府与市民处于“两极”态势，将影响到市民对于政府的认同和支持度。权力与权利的平衡与上述政府与社会的合作是相辅相成的关系。在城市治理的体制建构上，确立政社共治、官民协同的理念，探讨政府与社会合作、权力与权利平衡的城市治理体制的实现条件，对于推进我国城市治理的变革和发展，对于提高党的全面领导能力，以及提高政府履行城市治理职责的水平和能力，都将带来积极的影响。

第三，体制与技术的互补。一般意义上，我们在谈到城市治理体制的时候，主要是指城市治理中的权力配置、结构安排和组织制度等方面的问题。近些年来，由于科学技术的迅猛发展以及在城市治理中的广泛运用，使得城市治理中的技术问题日益突出。技术的发展从各个方面提升了城市治理的水平，为城市治理的过程增添了技术含量，但也在一定程度上影响到体制的运行，改变了政府与社会的既定关系，打破了权力与权利的平衡。凡此种种，都需要我们在未来的城市治理体制建构中，认真思考并处理体制与技术的互补问题。

一方面，城市治理中的技术渗透到体制之中，改变了体制运作的流程，也提高了体制运作的效率。技术运用还可以影响既定的体制结构，改变由来已久的治理模式。譬如说，按照既定的治理模式，城市警力资源的配置基本上是以行政区划为依据的；而在技术广泛运用的基础上，可以通过数据的分析，相对准确地测算出不同城市或者同一城市的不同区域因为治安情况的差异对警力资源所提出的不同要求。在这种情况下，就可以突破行政区划的限制而根据实际的需要来配置警力资源。类似这样的资源配置原则在很多领域都存在，教育、医疗、文化、体育、休闲设施以及应急治理等领域，都可以根据需求原则来配置资源。

另一方面，技术运用也在一定程度上打破了权力与权利的平衡，这又在一定程度上影响到城市市民的权利维护和保障。众所周知，近些年来社会各界普遍担忧的情况是，随着治理技术的突飞猛进，市民的隐私权、数据安全等问题日益突出。在这种情况下，城市治理中的技术运用一定要关照市民权利保障等方面，并通过体制性规范，严格规范城市治理中的技术运用，关注并解决因技术运用而产生的种种新情况和新问题。

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