刊文推介||论能源转型正义性的困境与实现

摘要：能源转型的正义性是中国推进能源转型过程中确保社会公平与可持续发展的必然要求，涵盖能源获取的普惠性保障、利益分配的公平性调整、技术创新的激励性机制、政策制度的有效支撑和国际能源治理的积极参与。中国正处于破除能源转型中公平与效率二元结构的窗口期，紧迫性与机遇并存。在能源转型的过程中，需要在充分考虑弱势群体平等受益的基础上，以各地资源禀赋差异为前提要件，确保政策设计和执行过程符合公平公正的标准，增强公众对能源转型的信任，保障各国各地区在全球能源转型过程中能公平地获得可持续的现代绿色能源。能源转型政策的未来设计需要在政府主导与市场驱动相结合的基础上，形成公平、全面、动态的转型方式，确保能源转型治理主体的广泛性、治理过程的透明性及公正性，最终实现能源、经济与环境协调发展的高质量新格局。

关键词：能源转型；正义性；公平；效率；可持续发展

全球气候变化问题日益严峻，减排目标的实现已成为各国亟待解决的重要议题，特别是在《巴黎气候协议》框架下，能源转型逐渐成为应对气候变化的核心策略。在全球层面，能源转型不仅被视为应对气候变化的必要手段，更是被联合国气候框架公约视为实现可持续发展的关键所在。中国正是在此背景下作出了“碳达峰”与“碳中和”的庄严承诺，力争到2030年实现碳排放峰值，到2060年实现碳中和。这一战略目标是中国应对国际局势变化，改变自身能源结构和经济发展方式的必然选择，也是全球实现二氧化碳减排目标的关键一环。中国长期以来高度依赖煤炭等传统化石能源。2023年，煤炭消费量仍占能源消费总量的55.3%，原油和天然气分别占比约18.3%和8.7%。有研究表明要实现“2060年碳中和”目标，非化石能源占一次能源消费比重需提高到80%以上。能源转型作为实现“双碳”目标的重要手段，不仅是能源系统的革新换代，更是经济社会的根本性变革。

随着能源转型持续深入推进，“脱碳”与“公正”间的张力逐步显现，并外化为能源转型的内在限度，即降低碳排放的目标与实现公平公正之间存在现实矛盾。一方面，为实现能源低碳转型而限制高碳排放传统能源产业发展，会对依赖传统能源产业地区的人群产生负向经济冲击，妨碍社会公平公正；另一方面，在能源转型过程中，若不统筹考虑规划不同地区、产业、人群间的异质性，则会影响能源获取与使用成本的均衡分布。这种相反的张力形成了能源转型的内在转化，这就要求利用科学合理的政策设计与社会分配补偿机制，缓解“脱碳”与“公正”间的矛盾，助力实现公平与可持续的能源转型。

一、公平与效率：能源转型正义性的二元困境

能源转型是指在世界能源体系中，从传统滞后、以化石能源（如煤炭、石油和天然气）为主的能源体系，向先进、以可再生能源（如太阳能、风能、水能、生物能等）为核心，并结合高效能源利用技术的新型能源体系转变的过程。能源转型过程旨在减少对数量有限且污染严重的传统化石能源的依赖，降低环境污染与破坏，实现经济、社会和环境的可持续发展。转型过程涉及政策目标、经济成本、地区差异、公众认知等方面，而公平与效率的二元困境根植于整个转型过程，既要满足多数人的需求以体现公平，又要高效推进以适应发展需要，二者的平衡与协调是实现能源转型正义的主要难点。

（一）政策目标：市场效率与社会公平

政策目标是能源转型的首要设定。从市场效率的角度来看，政策目标应聚焦于迅速且有效地优化升级能源结构，以适应日益增长的能源需求与环境保护的迫切需要。这意味着要积极促进新能源技术的研发和应用，加快传统能源向清洁能源的迅速转变。如制定严格合理的排放标准与能源效率标准等，以提高企业对清洁技术与能源的投资开发。从社会公平的角度来看，政策目标在具体落实过程中，往往受限于制度、行业、文化习俗等现实摩擦，导致部分经济主体在能源转型过程中收益较多，而其余经济主体却收获较少，由此形成了不公平的社会环境。

政策制定过程中两个目标相互制约。当政策目标为保障市场效率时，政策会尤为注重能源转型的速度和边际收益，可能会形成不公平的市场氛围与政策支持环境，导致无法充分兼顾各个经济主体的利益分配与市场能力，如果政策目标更偏向于某些特定的能源技术或路线来提升转型效率，则会直接影响能源市场的多样性与竞争性，甚至形成垄断与不正当竞争等现象。当政策目标为保障社会公平时，有可能造成政策的讨论、制定、审批等流程较为烦琐，导致延迟落地的政策无法及时适应能源市场的动态变化，错失市场时机，影响能源项目的科学推进，引发能源转型的效率问题。

（二）经济成本：经济效率与分配公平

经济成本是能源转型过程中的关键考量。能源转型过程中的经济成本是一个复杂多维的概念，涵盖了从传统能源体系向清洁、可再生能源体系转变的各种经济代价，包括基础设施建设、运行、维护的投资成本，政策补贴、税收优惠、法规标准等政策投入成本，传统能源体系转型的延迟成本等。从经济效率的角度看，降低能源转型过程中的经济成本，就要研发优化能源生产、运输的技术，提升能源单位产能的利用效率，减少一切不必要的资源浪费与成本增加。从分配公平的角度来看，能源转型过程中要建立完善的税收调节和政策补贴体系，科学合理分摊成本。

经济成本在考虑提高效率时，需要尽快将初期巨大的投入成本回收，这就可能会造成公平问题。一方面，这种成本最终会转嫁给消费者，部分群体尤其是低收入群体会承担经济成本，而部分能源企业却能享受到较多政策补贴，这会形成消费者与企业间的利益分配不均衡。另一方面，中小企业相较于大企业更无力承担转型成本，故而在市场竞争中处于劣势地位，最终导致企业主体间的利益分配不均衡。经济成本在考虑分配公平时，会更加注重资源的均等化分配，无法快速提高能源企业的全要素生产率，难以发挥经济集聚的规模效应，造成高昂的转型投入未能产生预期的能源效率提升与清洁能源供应增长，反而会导致效率问题。

（三）地区差异：能源效率与区域公平

从国内来看，中国地域辽阔，地区间能源资源禀赋存在显著差异。山西、内蒙古、陕西等地煤炭资源丰富，是中国重要的煤炭产区；大庆油田、新疆油田等石油资源丰富，在中国石油生产中尤为重要；新疆塔里木盆地、四川盆地等拥有丰富的天然气资源；甘肃等地具备大规模开发风能的条件；青海、西藏等地则拥有丰富的太阳能资源；东南沿海地区潮汐能丰富；长江上游的金沙江、雅砻江、大渡河等流域水资源丰富。从全球来看，煤炭主要分布在中、美及澳大利亚地区；石油、天然气主要分布在中东、北美和俄罗斯等地；核能主要分布在欧洲和北美地区；水资源主要分布在亚洲与南美洲，如中国和巴西等国家。

从能源利用效率的角度出发，有些地区的清洁、可再生能源丰富，并且拥有相对完善的基础设施和先进的能源技术，在能源转型中具有先天优势。这些地区可以及时快速引入新能源技术项目，高效转变能源结构，保障能源供应的效率与稳定性。地区能源禀赋的优势极大提升了部分地区的转型效率，但与此同时，也导致了公平性的缺失。具有先天资源、技术、资金支持的地区，可以更快适应推动能源转型升级，获得能源转型带来的经济环境效益；而清洁、可持续能源匮乏，技术、资金短缺，基础设施不完善的地区，在能源转型的道路上举步维艰，由此形成能源领域的“马太效应”将进一步加剧地区间的不平等，限制全局的能源转型进度。

（四）公众认知：认知偏见与参与公平

公众对能源转型的认知差异呈现出一种典型的认知偏见，越是需要能源转型的地区，对能源转型越是存在更多的抵触和冷漠。《中国能源革命进展报告（2020）》指出，全社会低碳用能行为仍有较大改进空间，节能绿色替代的消费意识总体上仍模糊不清。绿色教育虽是促进能源绿色转型的重要手段，但我国当前的绿色教育水平并未达到社会发展所需的高度。认知偏见会严重影响参与公平。部分公众缺乏对能源转型的深入理解，在参与能源转型活动时，无法基于客观、全面的信息做出决策行动。这会使具有更准确认知与积极态度的公众获得决策行动的优势，从而干扰参与的机会公平。对能源转型认知更全面、持更积极态度的主体会获得更多的资源政策扶持，而存在认知偏差的部分群体就有可能被忽略。反过来，参与公平的缺失又会加重认知偏见。一方面，公众在参与能源转型过程中感到不公平，或者自身权利没有得到充分尊重与保障，便会进一步怀疑能源转型的合理性与可行性，这种消极情绪会进一步加剧其认知偏差。另一方面，参与不公平会导致信息不对称或扭曲，导致未能公平参与的公众难以获得准确、全面的能源转型信息，从而使其认知误区难以改正，认知偏见被进一步强化。

二、公平与可持续：能源转型正义性的框架建构

“能源正义”一词最早出现在环境正义运动中，经过多年的理论研究与实践探索，逐步发展为内容丰富、体系完整的理论体系，即追求整个能源系统以及能源转型系统中的公平正义，要求每个人在能源系统中都能获得公平的对待、应有的尊重以及实质性参与的资格。能源正义有八项评价指标和五项基本原则，结合评价指标（可获得性、可负担性、正当程序、透明度与问责制、可持续性、代内公平、代际公平、责任）与基本原则（分配正义原则、承认正义原则、程序正义原则、恢复正义原则和国际正义原则），从社会公平与参与、代际与代内分配公平、区域差异公平以及全球公平等维度，共同构建一个全面且协同的指导框架，为实现社会、经济和环境等多方面的公平性和可持续性提供支撑。

（一）能源转型正义性的社会公平

社会公平的实现要重点关注能源转型过程中的参与权保障，要秉持程序正义原则，重点围绕正当程序、透明度与问责制展开，以法律法规体系为准绳，保障能源转型的社会公平。程序正义原则确保决策过程公正且透明，所有利益相关者特别是低收入的弱势群体、依赖传统能源产业的工人能够平等参与，践行程序的公正性和合理性。正当程序强调能源政策和决策过程中应遵循公正的决策程序和参与机制。这一维度通常以程序正义为遵循，认为公民参与是确保能源政策公正性和有效性的核心组成部分。透明度与问责制要求能源政策在制定和执行过程中保持公开透明，并且制定者和执行者对其决策结果承担相应的责任。一方面，能源转型的政策制定、项目开展、资金分配等信息应当全面、准确、及时地向社会公开，确保公众及时有效地理解能源转型的预期目标、详细步骤、实际效果以及可能带来的风险，避免信息不对称导致的公平损失，增强公众对能源转型的理解和支持。另一方面，要建立完善严格的评估和监督体系，明确各个参与主体在能源转型过程中的责任和义务，对于未能履行职责或造成不公平后果的责任人进行调查问责。同时，鼓励公众对不公平现象积极进行监督和举报，形成强大的舆论力量。

（二）能源转型正义性的分配公平

分配公平是能源转型正义性的重要考量，关键要秉持分配正义原则，重点围绕可持续的代内公平与代际公平内容实现。分配正义原则要求建立公平的能源分配机制，明确能源的所有权和分配权，确保能源分配过程的透明度和公正性，确保能源分配在不同群体以及时期上的公平。可持续性是包含多方面的复杂概念，也是能源转型要实现的关键目标，要关注资源开发和利用长期可持续、人与自然和谐共处、能源转型符合市场规律和需求、能源供应体系稳定有序、制度和政策长期稳定可靠等。可持续性又包含代内与代际公平两层内在要求。代内公平强调在同一历史时期不同社会群体和地区之间对能源获取、利用与获益的公平性。在能源转型过程中，某些地区与群体可能会限于技术、政策、资本等因素，无法公平地获取能源转型的福利，反而承受传统能源转型可能带来的能源价格上涨、供给错配、效率低下甚至失业等负外部性。这就要求能源转型过程中充分考虑地区与人群的差异性，确保同代人之间的分配公平。代际公平更加强调不同世代之间在能源获取、利用与环境保护之间的公平，关注当前的能源政策对未来几代人可能产生的影响，避免短期的利益最大化和对环境的长远破坏，以可持续性强调能源政策应符合长远的环境、社会和经济需求，以未来几代人能够享有相同的资源和环境权益为发展目标。当代人在进行能源开发与获取利用时，要尽量避免对资源的过度消耗和对环境的无序破坏，避免损害后代人的利益。在推动能源转型过程中，只有同时关注这两方面的公平性，才能确保所有人在当前和未来都能享有平等的能源权。

（三）能源转型正义性的区域公平

区域公平是能源转型正义性的重要维度，要秉持承认正义和恢复正义原则，围绕可获得性和可负担性指标而实现。能源转型中的承认正义要求认可地区长期能源规划和政策的持续性，承认不同区域的历史背景和发展过程中的路径依赖，承认各地区的独特能源禀赋与利用需求，尊重并充分考虑地区的特殊性，避免因区域差异导致的不公平待遇。恢复正义一方面要求各个区域对过去不可持续的能源开发或者政策倾斜造成的生态破坏进行修复，积极投入资金进行环境治理；另一方面要求对高度依赖传统能源发展经济的地区，积极应对能源转型带来的产业衰退和失业，提供产业转型援助和就业培训，支持培育新的经济增长点。从可获得性与可负担性来看，不同区域限于各种因素在能源资源的开发、获取、利用以及使用成本方面存在异质性，这就需要在能源转型过程中实现分配的相对公平。可获得性指标要求确保偏远欠发达地区的能源供应，实现能源技术的溢出普及和共享。可负担性要求针对各个区域的实际状况，制定差异化的能源价格政策，适当降低经济欠发达地区的能源价格，降低公众和企业的能源消费成本。主张采用市场化手段，完善能源金融的市场机制，鼓励社会资本投入新型能源转型领域，为地区能源专项项目提供合理科学的融资担保等金融服务，缓解企业能源转型的融资约束，降低能源转型的资金门槛。

（四）能源转型正义性的全球公平

能源转型的正义性不仅局限于国内的社会公平和区域协调，还涉及中国应对全球气候变化中应承担的责任，以及在全球能源转型中的公平维护。能源转型正义性的全球公平要秉持国际正义原则，围绕责任指标实现。国际正义原则是实现能源转型正义性全球公平的基础，全球各个国家不管地域面积、经济贫富、政治实力，在能源转型过程当中都应该享有平等的参与机会和权利，要避免大国与小国之间权利和义务的分配不平等。国际社会必须尊重每个国家的主权独立，不应强制干涉一个国家内部的能源政策制定以及实施，而是要通过平等的对话与合作协商来推动能源转型。各个国家在推动自身能源转型过程中，不能以邻为壑，杜绝损害他国利益以推动自身的发展。应促进先进能源转型技术在不同国家之间的转移学习，鼓励发达国家向发展中国家无偿或以优惠价格转让先进能源技术，协助提高发展中国家的新型能源产业，逐步摆脱对传统污染能源的依赖。责任指标要求不同国家、地区和群体在能源转型过程中所承担的减排和转型义务，尤其是那些历史上对环境破坏较大的国家和企业，应承担更多的责任来促进全球的能源正义。发达国家在之前的工业化进程中消耗了大量化石能源，排放了大量温室气体，应积极主动承担更多的社会责任和义务。责任的分配和落实需要全球各国共同努力，确保政策的透明和公众监督的有效性，特别是通过不同国家在能源资源使用和碳排放等方面的责任分配，让全球各国都能在能源转型中获益。

三、公平、效率与可持续：能源转型正义性的

实现路径

从能源转型正义性政策指导框架出发，全面涵盖能源转型中公平性、效率性与可持续性等关键议题，可以探索能源转型正义性的实现路径：首先，秉持程序正义原则，通过政策设计和动态评价体系创建，解决能源政策目标的市场效率与社会公平困境。其次，秉承分配正义原则，通过政府补贴、税收等宏观调控以及市场化手段降低能源转型成本，解决能源的经济效率和分配公平困境。再者，秉持承认正义和恢复正义原则，探索跨区域合作路径，创新利益补偿机制，解决地区差异的能源效率与区域公平困境。最后，秉持国际正义原则，确保在能源转型过程中，各个国家都享有平等的参与机会和权利，国家主权得到充分尊重。这些路径相互补充，共同推动实现能源转型的正义性。

（一）优化政策目标：渐进式政策与动态评估体系

1.从“快速式”向“渐进式”政策转变

《中华人民共和国可再生能源法》以及《“十三五”能源规划》明确了可再生能源的发展目标，政府对风能、太阳能等清洁能源项目的资金支持和技术补贴已取得了显著成效。为了继续推进能源转型，可以在现有政策基础上分阶段实施能源转型政策，逐步实现绿色能源的普及与市场化目标。初期目标应继续强化对低收入群体的财政支持和社会保障，特别是能源消费补贴，确保弱势群体在转型过程中能够公平享有清洁能源的机会。同时，通过职业培训和就业支持措施，帮助传统能源行业的工人和受影响群体顺利过渡到绿色产业领域。中期目标应随着技术进步和市场机制的逐渐成熟，逐步减少直接补贴，转向市场化机制，如推动碳定价、碳交易市场等政策，鼓励企业在绿色技术创新上的投资等。长期目标应在绿色能源市场成熟后，利用市场机制减少对清洁能源的直接财政干预，转向通过绿色金融工具和绿色债券等市场化手段为绿色能源提供资金支持。

2.从“静态”向“动态”评估体系转变

当前，政府设立的能源政策评估体系的重点是技术、环境目标，社会公平性和效率性方面的评估有待加强。应建立系统化的评估框架，通过成本效益分析、技术经济模型或工程预测等常规工具获得更多信息，定期对能源转型政策进行评估。评估体系应包括：社会公平性指标，如低收入群体获得清洁能源的比例、低收入家庭的能源费用负担变化、能源转型过程中就业机会的公平分配；技术效率指标，如新能源技术的推广速度、清洁能源的成本效益比等；资源配置效率指标，如能源资源的分配优化情况、能源供应的稳定性与覆盖面。通过设定这些目标性指标，定期监测并分析政策执行效果，继而根据评估结果及时调整补贴政策、税收激励或资源配置，确保能源转型的公平性与效率性能够动态平衡。

（二）均衡成本收益：精准补贴与主动赋权

1.通过“专项补贴”实现“精准补贴”

代内公平要求地区实施差异化的政策和资金支持，确保不同经济背景和社会阶层的群体在能源转型中能够公平参与，并分享转型带来的利益。设立“碳福利”计划，通过碳市场收益，为家庭提供免费或低价使用新能源设备的支持（如家用新能源取暖炉、新能源电动汽车充电桩等）。投入针对农村和低收入家庭的专项补贴，用于支持太阳能光伏、空气源热泵等清洁能源设备的购买与安装。具体的补贴形式可以采取直接支付安装费用或提供无息贷款的方式，以减少这些群体的资金负担；也可以采用分阶段补贴政策，即根据安装清洁能源设备的家庭经济状况，进行阶梯式补贴，对最贫困的家庭、中等收入以下的家庭设置不同的补贴额度，资金压力越大的家庭被补贴额度越大，这样能确保政策的精准实施；还可以对家庭使用太阳能光伏发电等自产清洁能源并向电网输电的情况，给予合理的电价补贴。这些补贴措施通过地方政府和社区合作来具体落实，确保真正覆盖到最需要的群体，从而减少清洁能源转型过程中的社会不公平。

2.从“被动式补偿”向“主动式赋权”转变

代际公平要求政府应在能源政策中融入长期的环境目标，避免短期利益的过度追求。政策应推动可再生能源和绿色技术的投资，并通过绿色税收、碳定价等机制，确保未来几代人能够继承一个可持续的资源和生态环境。首先，应通过调整税收政策，逐步提高化石能源使用的成本，鼓励企业和居民选择清洁能源。引入绿色税收返还机制，对于缴纳碳税较多的企业，若能达到特定减排指标，按比例返还税款用于技术升级或员工培训。其次，通过对二氧化碳排放权与能源使用权交易，激励企业采取更环保的生产方式，减少碳排放，提高能源利用效率，推动能源结构向低碳、清洁能源转型。最后，通过推动受影响群体积极参与清洁能源产业的培训、生产和运营，政策设计需要从单向的补偿转向以赋予受影响群体自我提升的能力为核心，促使他们能够在绿色转型中找到新的发展机会。

（三）弥补地区差异：跨区域合作与补偿机制

建立跨区域能源调度系统。西部的可再生能源资源可以为东部地区提供清洁电力，应构建全国性智能电网，特别是在风能和太阳能富集的西北地区与东南沿海负荷中心之间，建立更加高效的电力传输通道，实现全国范围内的能源共享。加强微电网建设，以提高能源系统的效率和稳定性。更好地整合风能、太阳能等间歇性能源，确保不同地区和群体的能源需求都能得到及时满足，促进能源使用的公平性。

构建区域间利益补偿机制。通过财政转移支付、区域补贴等手段，帮助中西部地区和贫困地区解决转型过程中面临的资金障碍，减少区域差距，推动能源转型在地区间的均衡发展。设立专项资金，支持科研机构与企业合作，针对本地条件研发适宜的清洁能源技术。提供研发资金和税收优惠，鼓励企业和科研机构开发适用于农村家庭的光伏系统、小型风力涡轮机和家用储能设备，推动这些地区的能源自给和稳定。

搭建技术人才交流平台。能源转型发展较好的地区应对发展困难的地区开展人才援助与技术共享。积极组织专家团队，为落后地区提供专业的能源转型技术指导和培训，传授转型经验，提高相关从业人员的素质和技能，帮助其在较短时间内有效提升技术水平和管理能力。统筹规划，建立整体的技术共享平台，促进能源转型发达地区与落后地区之间的技术交流与合作，推动先进能源技术和成熟转型经验在不同地区的应用。

（四）促进公众参与：提升认知与全球能源秩序重构

加强能源转型的教育宣传。利用社交媒体和在线网络平台进行互动交流，让取得显著成果城市或企业的负责人解答公众的疑问，激发公众对能源转型的兴趣。开设能源转型相关的培训课程，教授节能技巧、可再生能源利用方法，降低公众参与难度；建设能源转型的示范项目，让公众直观看到能源转型带来的实际效果和好处，提升公众参与积极性；组织开展“清洁能源进社区”等活动，利用农村集市、社区活动等机会进行能源讲解和设备演示，通过社区能源宣传与示范，逐步消除公众对新能源的误解和顾虑。

建立能源消费反馈机制，根据公众能源消费特点，为其提供个性化的能源消费意见，如推荐适合的节能设备，或在能源消费高峰期提醒用户合理调整电器使用等。设立能源节约奖励机制，对使用清洁能源的用户给予优惠政策、荣誉称号或积分奖励，其中积分可用于兑换商品或服务等。还要对能源消费的反馈机制进行定期评估与改进，根据用户反馈和实际数据，不断优化反馈内容、具体方式和激励措施，使其更加符合用户需求和实际情况。

在全球能源治理中，中国要积极参与倡导设立更具权威性与广泛代表性的全球能源治理机构，改变国际能源署等现有国际组织在协调全球能源治理中的固有弊端，帮助制定出更加科学合理的能源转型政策，促进全球能源市场的规范和公平。推动建立全球能源数据库，促进能源数据的共享与分析。在大数据、云计算、AI等先进智能技术支持下整合各国能源数据，并上传到安全、高效的数据平台，通过实时获取全球能源生产、消费、价格等数据，保障能源转型的安全、公平和有效。加强全球能源基础设施的互联互通，破除能源贸易壁垒，适时平衡区域能源供求关系，建立公平、自由的能源贸易体系，鼓励各国在能源开发、利用和交易方面开展更加广泛、深入的合作，实现能源在不同国家和地区之间的高效配置，保障能源转型的公平实现。

（责任编辑 夏梦丽）