刊文推介||儒家民意观的历史价值与现代转化

摘要：儒家的民意观能够从传统民本思想中厘析出来。在古代国家和社会管理中，民意观具有较强的可操作性。重视民意，并根据社会需求和现实风险调整法治措施，是法治现代化的一个重要标志。中国传统治理形成了以“民本”为标志性特征的政法传统，这种传统对民意的运用结合了工具理性和价值理性，主要受工具理性支配，以追求社会稳定为主，以实现个案正义为辅。民意是民本性的体现，有时对个案正义具有促进作用，但亦与法律一样容易流于工具理性的支配，导致在遵循民意时缺乏系统性和持久性，著名的“情理法”三分表达即是例证。随着皇权的强化，中国古代立法对民意的回应总体上愈加低于司法活动，形成明显的分途现象，使得中央法制逐渐与社会发展的实际产生一定张力。尽管古代中国在儒家思想影响下对民意的运用不能直接应用于当代，但儒家的民意观对当前包括立法、司法、执法和守法等各个方面的法治建设仍然具有一定的参考价值，需要加强优秀法律传统文化的现代转化。

关键词：民本思想；民意观；价值理性；工具理性；现代转化

中国传统的民本话语不同于西方的权利话语，可以有效弥补权利话语的不足。传统民本思想中一个重要的建构性内核是民意观，具体可视为将民意结构化整合的观点。民意在传统法制中发挥了重要作用，但对其限度的厘定是一个严肃的学术议题。传统文化要成为现代中国法治建设的资源，需要认真理解、批判及现代转化。因此，有必要理性分析传统治理中儒家民意观的历史价值及其在法治建设领域的转化路径。

一、传统治理中的儒家民意观

在我国漫长的历史时期，民本思想有时被用来辅治国政，这种思想亦被传统士人即儒家知识分子所提倡。通过对典籍中的“民本”及其近似词汇的考察，可以发现民本思想包含民本、民心和民意三个层级。但传统民本思想中的“民”是君主制下的臣民，不同于现代国家的公民。

    民意观是民本思想中的精华，合理的民意是治国理政的依据，又是国家和社会发展的目的。儒家民意观不仅广泛存在于涉及民本的原始表述中，更能与现代性相接榫，被系统地提炼并重构，以服务当下实践。“民意”话语的优点在于可避免“民本”“民心”等宏大叙事，更恰当地作为一个测度概念。这也并不是说“民心”和“民本”两个词是消极的，相反，它们还具有相当积极的意识形态指向。

《尚书·五子之歌》说“民惟邦本，本固邦宁”，在传统君主制下，其落脚点其实是“邦本”，且前缀是“皇祖有训”，口吻来自统治者。“民”是占人口绝大多数的被统治者，是国家存在的客观基础，这是基于政治现实主义的考量。这样一种明确、早熟且人道的统治政策，在世界范围内都是罕有的，体现了中国早期政治文明的高度。故有学者认为：“中国虽然是专制国家，较欧亚其他专制国家温和得多。”这种民本思想熏陶出的早熟政治制度，具备爱民护生的政治情怀，故此，“民惟邦本”的话语虽系官方言说，但也能被民众接受，君臣民三者间并无明显龃龉，形成较为稳定和谐的关系。在民本话语的怀柔下，民众所求首在安居乐业，对国家的主权并无声索。但民本思想在中国古代政治与学术体系中主要居于话语层面，并且具有辅助官方统治的现实功能。

与《尚书》同时代的《诗·节南山》说：“君子如届，俾民心阕；君子如夷，恶怒是违。”意思是君子执政如临渊履薄，小心谨慎，方能使民众心安。战国竹简《厚父》的表述更直观：“民心惟本，厥作惟叶。”民心是衡量民众对一个政权满意度的基本指标和衡量治国成效的显性指标，并且民心是民本与民意之间的过渡津梁，具有“半话语·半实质”地位。至今，“民心所向”这样的表述依然常见，作为政府施政举措与人民满意程度的衡量指标，民心比民本更为具体。

进入战国以后，诸侯竞争加剧，民意成为时代关注的主题。孟子重视民意，不过在著述中使用的是“民心”：“善政得民财，善教得民心。”并且他认为“存其心，养其性，所以事天也”。（《孟子·尽心上》）孟子根据性善论与推己及人的演绎法，将民意正当化并加以推广，作为实现其理想国的手段。先秦诸子无论持性善论还是性恶论，基本上都能意识到民意的重要性。尽管孟子主张性善而荀子主张性恶，但是荀子同样意识到民众作为被动的政治对象也有不可轻视的政治功能，即所谓“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”。（《荀子·王制》）不过荀子给出的策略是“庶人安政”以及谨职守分，这就引入了规范性思维。但对于民意该如何具体表达，他与孟子一样并没有制定相应措施。

尽管孟子提供了民意观的原始素材，但这种观念也不免受到后世学界的批判。李石岑认为，孟子的主张只能说是尊重民意，绝不能谈到尊重民权。因为他所向往的社会仍是天子、诸侯、大夫、士、庶人五等宝塔式的封建社会；他不过是借尊重民意摧抑君权，以麻醉当时民众的觉醒意识而已，他的根本动机是“保民而王”。萨孟武认为，孟子称许“汤武革命”不过许巨室起而易代，并非指百姓推翻皇朝；但既然孟子的学说是立基于其时代环境的，就可以根据法律解释的一般逻辑，随时代变化将“汤武革命”解读为民众通过自己的意志决定自己的生活环境。

与民心相比，民意更为微观，值得具体分析。从学术上看，民意比民本和民心更具有实质性地位，脱离君主制在民主政治层面也更具有可操作性，具有向现代性转化的广阔空间。从传统的民本思想转向现代的民意思想，显示了三个方面的变化：第一，超越话语转向实质，不再只是停留于话语层面，而是通过更加精细化的操作，将民意作为一种治理工具与治理指标，治理为了人民，治理依靠人民。第二，超越文本转向实践，民意更为具体且有更强的实践性，与宽泛且停留在文本表面的民本话语比较而言尤其如此。第三，超越静态转向动态，民意具有一定的延展性，可以在某种程度上作现代建构。

在从民本到民心再到民意的精细化建构中，在现代社会，民本转换为民主强调了民众在治国理政当中的主体地位，再到民意，逐步涉及人民真正具有主体性的思考，该主体性关乎尊严、价值、立法权、财产权等一系列问题，是传统社会统治者倾向回避的问题。民意在中国古代有两种形式保证，一种是劝谏帝王时传达民意。法国学者魁奈盛赞这种民意传导机制：“世界上恐怕没有别的国家能像在中国那样更自由地对君主实行劝谏。”另一种是针对民间的移风易俗与司法裁判，大量涉及民意。从历史上看，这两种形式对民意的保障效果都是较为有限的，呈现强烈的工具主义色彩。只有回归民意的实质层面进行研究，才有可能真正地矫正、践行与维护民意。传统民意观的运行机制只有放诸传统治理的要素结构之中才可能更清楚地呈现。

古代中国的司法部门当然不可能由民意产生，而是皇权的派出机构，因此实质上不会与皇权相龃龉。并且，裁判者位于不偏不倚的居中位置，更容易与“天理”相连通，即将“天理”作为裁判的依归。结合古代社会广泛存在的自治来看，司法者和执法者成为民意回应者和捍卫者的可能性总体上要高于立法者。而司法权和执法权是由行政官员掌握的基本事权之一，因此，可以将与官员（臣）有关的法律制度作为观察传统治理要素君、臣、民所构成的结构变迁的一个视点。法律制度是传统治理中的关键性要素之一，传统法制中规模最大和最体系化的内容之一是官制，即关于官员的相关法律制度，《周礼》就是其杰出的代表。官员既受法律制度的调节，又通过具体的职权与职责完成社会治理。君、臣、民要素结构经历了从“天人”到“天君民”再到“天君臣民”和“君臣民”的变迁过程。

中国最早的社会治理结构是“天人”结构，大体是原始部落时代的民众自治，中国传统文化因此而有“天人合一”的理想。随着部落联盟的扩大，部落首领逐渐成为统治者君主并作为天人之间的中介，治理结构呈现为“天君民”。君主往往以天子自命，实际上斫断了天与民众沟通的途径，一个重要的表现就是对天的祭祀权被天子垄断，即“绝地天通”。但孤立的天子不足以统治民众，需要具有专业技能的人协助，这就是居于君和民之间的臣，臣受以《周礼》为代表的官制约束，形成“天君臣民”的治理结构。《周礼》从天文地理出发，完整而系统地论述了中国古典的国家政权结构、礼仪典章、社会行为规范等。但是在这种结构的基础上，天的地位却逐渐被弱化以至近乎消失，形成“君臣民”的治理结构，这在某种程度上也反映了“天谴论”的式微。

随着时间的推移，知识分子在传统治理结构中逐渐扮演起举足轻重的角色。在法制领域，他们协助立法，主导执法和司法，并引导守法。胡秋原指出，知识分子的存在是帝王不敢胡作非为的重要原因——中国文化与知识分子决不认为帝王专制是合法合理的，只是秦始皇政变和陈胜革命比较早熟，使得知识分子没有充分的准备。他进一步认为，秦汉以后皇权加强，平民与知识分子地位便相对削弱，不过知识分子依然处于平民地位，大体而论，他们代表平民利益。士人在古代提出过一些以知识分子为主角的限制皇权的办法，一是学校之制，二是职官、选举、考试之制，三是谏议、监察、议政之制，例如明堂之说、合议之制。对于儒家士人在制度建构中的作用，白彤东认为：“在合法性的问题上，先秦儒家并不主张重返那个合法性最终来自某种君权神授的旧制度，而试图为政治合法性提供一种新来源。他们坚定地认为政府的合法性在于为人民服务，应以此为基础遴选统治阶级的成员，同时政府应当为其提供的服务负责。”以上制度正是可以有效服务国家运行的基本制度，但这些制度也不免出于维护士人阶层利益的考量。有学者对孟子民本论述提出过一种“恶意”的解读：孟子和其他贤士在统治者面前代表民众，主张群众的利益，使这些知识分子的言论在面对君主时有了额外的杠杆作用；受过教育的精英阶层中那些自称民众捍卫者的人将平民排除在政治进程之外，这符合知识分子的最大利益。搁置价值判断争议不论，客观地讲，在漫长的中国古代社会的绝大部分时间中，“君臣民”这种结构是最为恒久的，呈现相当高的稳定性。由此可见，在传统的国家治理中，臣民的民意在这一框架中并没有太大的独立性，也难以具有更大的价值。探讨民意在传统治理中的传导和转化机制不能脱离这一基本框架。

二、对传统治理中民意观的理性分析

在早熟的中国古代文化中，传统治理对待民意也是高度理性的。德国社会学家马克斯·韦伯经典地提出可以将理性划分为工具理性和价值理性。工具理性是指行动只由追求功利的动机所驱使，行动借助理性达到自己需要的预期目的，行动者纯粹从结果和效益最大化的角度考虑，而漠视人的情感和精神价值。价值理性相信一定行为的无条件的价值，强调的是动机的纯正和选择正确的手段去实现目的，重视道德精神和对人的终极关怀。在中国传统治理中，民意是颇为重要的干预因素，如何处理民意是一个博弈的过程，考验统治者的智慧。总体而言，中国古代社会倾向于将民意置于行政-司法框架下纾解，通常不会上升到立法层面。亦即以民意引导立法涉及民众立法权的问题，在“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的君主制下，这是不可能的。故而传统治理主要以工具理性处理民意，这决定了传统社会中民意的地位。然而，这并不意味着民意在司法实践中毫无价值和地位。

    （一）传统治理处理民意时有限的价值理性

在价值理性层面，尊重民意是重视人格尊严与价值及其衍生观念的体现。传统治理在形式上是尊重民意的，春秋成文法公布时期，法律的神秘面纱已经被解开，神权审判也逐渐淡出历史。但是，春秋成文法运动是法家而非儒家所主张的，法家初期尚主张民利（主要是齐法家，例如管仲），后期则主张国家利益高于一切（主要是晋法家，例如商鞅）。但民意在法家视角下始终并非重要的事务，被径自拟制为国家意志，民众的疾苦与声音经常被忽视。

在思想界，从先秦始民意就受到广泛的关注，多是在价值层面论述。儒家和墨家对民意均有一定的重视，如孟子主张“若民，则无恒产，因无恒心”“五亩之宅，树之以桑”；在经济方面，为解决土地问题，孟子说“仁政必自经界始”，反对君主与民争利，这就是“制民之产”，这些经济上的表达体现了民众的呼声。从孟子与梁惠王的对话中也可以解读出孟子认为民众有不可苛责的自由迁徙权，因为这正是民意的一种实践性表达。而墨子提出的“兼爱”“非攻”更是民众的迫切吁求，并主张通过“尚同一义”的做法来集中民意，作出有效决策。道家对民众的态度，表面上看对民意有一定的尊重，但实际上极度鄙夷民众。从某种程度上说，法家忽视民意是秦政归于失败的原因之一。因此，提及民意，儒家是力倡者。

西汉以后，传统治理为儒家所主导，儒学作为国家意识形态发挥作用。儒家思想对待民意的理论体现了一定程度的价值理性，即将实现民意作为立法的目的之一。陈顾远认为“民本”在法律中不只停留在理念层面，本于民本思想建立的法律被称为“保育设施”，例如体现抑强思想的禁止强梁兼并、严防私人资本集中、严治官吏犯罪、禁止假势请托、不许亲贵入仕等；还有扶弱的法律，例如女子不与男子同刑等；为保护国家社会安宁，而不以报复为目的。但这些看似儒家式的立法有明显缺陷，所呈现的价值是较为有限的，原因如下。

第一，这类立法本身是颇为碎片化的，并没有成为一个独立部门。这些措施从当代来看具有社会法的某些性质，但在古代，社会法根本无力成为法律体系的一个部门，国家不可能专门为社会立法。社会上主要是一些“民间细故”，不被统治者上升到立法层面予以重视；并且民间习惯通常被作为国家代表的官吏移风易俗，只有少部分有利于统治的才可能被地方法律吸纳，即得到官方的认可而具有更高的效力。因此，民间并没有生成习惯法的环境。

第二，儒家在中国古代社会并没有宗教性的地位，国家少量顾及民意的立法并非为了贯彻儒家的“教义”，而往往是为了缓和统治矛盾的实用功效。统治者为了确保统治的稳定与顺利，借鉴的思想绝非仅来自儒家一家，一般会从实用主义或功能主义角度广采“三教九流”各家之长。因此，统治者在立法层面对民意的瞩目，不可能居于中心位置。随着皇权的巩固及扩张，民意的价值也逐渐下降。

在君臣民结构中，尽管作为正统意识形态的儒家为三层级共同“尊奉”，但这只不过是名义上的，儒家对君权并没有任何实质的约束力。例如董仲舒的“天谴论”在西汉初期尚可以威吓帝王，但随后即被帝王的“罪己诏”所破除。儒家所能影响最深的是臣与民，臣与民一般遵循修身、齐家、治国、平天下的发展路径，君主则不需要经由此种路径而径自获得“上天”授权。

臣一般是由士人即知识分子担任的，吏群体中也有不少底层知识分子。在儒家经典的熏陶下，士人对民意有一定的敬畏或好感，并以遵循民意、顺应民心作为道德要求。因此，“为民请命”往往是对为官清正爱民者的一种褒扬之词。但是臣对民意的态度会发生摇摆变化，因此，他们对待民意的态度可能既有价值导向，也有工具导向。

民在古代无疑是被统治者。但在中国，“家”是一个无可取代的重要概念，是社会生活的基础单位。传统中国的民意不能单纯地认为只是个人的意见，应视“家”为基本单位，因此，“家”的意见也应视为民意。正如人要捍卫个人利益一样，家庭与宗族也要捍卫自己的整体利益。中国古人对权利并非没有天然的追求，这是有深厚的历史文化基因在内的，一个直观的表现就是对“家”的推崇。李源澄指出：“我国昏姻制度，完备甚早，而又定居，故成为家族社会，以天然之血统关系，感情乃重于利害。盖爱情出于天性，有孝之本能，亦有慈之本能，求之生物，罔不如此。以此天然之爱情为基础，而成彼此相互之权利义务，特古人以感情为重，不言权义，以免争端耳。”李源澄极其推崇家庭的价值：“深知我国风俗之西人，亦且羡之而愧未能，何必以吾之所长，易人之所短？”可见，如果不能意识到“家”在传统中国的重要地位，就无法准确把握民意。

在君臣民的治理模式中，君通过臣来治理民众，臣介于君主和民众之间，构成中间人的角色。传统治理对民意的尊重，很大程度上取决于君、臣特别是后者的操守，这种操守有时是尊奉法度的，但在更多时候恐怕是“变通”法度，因为君与民之间存在固有矛盾。古代国家主权在君，作为中间人的臣具体如何行事，直接影响了传统治理对民意的尊重程度。当然，民意有自身的缺陷，自古至今都不能直接遵循，而须有集中、提炼、筛选、辨别和检查等处理过程，原因有三：一是在宗法制下，基层自治，民众的事务往往在家庭和宗族内部就可以解决，未必有提出的诉求；二是民意未必一定是对正义的追求，抑或民众的利益诉求未必合理正当；三是民众诉求的内容也可能只是局部利益，并且与国家、社会及集体的利益冲突。后两点在历史发展中并不容易破除。因此，传统社会中民意本身的价值及对统治者的价值相对有限，这决定了传统治理中统治者对民意是轻视的态度。

（二）传统治理基于工具理性对民意的运用

传统对待民意以工具理性为主，即利用民意。工具理性更容易依附制度和经验来实现，从维系皇权稳定性的角度，中央立法围绕的中心应该是皇权的安全，皇权尊严不可有丝毫陵替，民意则经常被无视，以“民间细故”为代表的民意并不需要被国家立法所规定。因此，司法尤其是地方司法被视为可以妥善处理民意的场域，其中展示的就是工具理性，具体体现在对情、理、法的交融与衡平上。

中国古代地方司法官由当地行政长官兼任，使得司法权在性质上并不具有独立性，因此司法权在某种程度是行政权的延伸，其对民意的采集、筛选与遵从也将视政绩的需求而定。如果将民心向背视为政绩的评价标准，此时司法权则有可能相对独立于行政权之外，以凸显司法为民辩冤白谤的重要性。至于中央层级的司法官员，则更为皇权直接监视以及为其他官员和权力钳制，更谈不上独立性可言。地方司法过程中，官民之间可以做到沟通与互动，在家庭与宗族无法解决问题或相关问题触犯国法时，官府的司法权将可能介入。但是否介入以及何时介入，具有相当的机动性，这就体现了工具理性。正义往往通过工具理性间接实现，社会稳定和谐才是官府司法权追求的终极目的，而正义未必是，因为对正义的评准离不开政治考量。民意因其局限性，有时也会成为“官斗”的武器，不同政治势力均意识到民意的现实意义，并加以利用，此时所谓的民意与正义并没有直接的关系。

西方法律思想将法律的价值理性落脚在正义性上，指出这种正义性实际来自公正性。与中国南宋同时期的基督教法学家阿奎那指出：“法律就以下几点来说可以被认为是合乎正义的。就它们的目的来说，即当它们以公共福利为目标时；或者就它们的制订者来说，即当所制订的法律并不超出制订者的权力时；或者就其形式来说，即当它们使公民所承担的义务是按促进公共幸福的程度实行分配时。”与之相较，儒家思想尽管也提倡“天下为公”，但这句口号在向现实转换的过程中，不免造成对民众私利的鄙夷与排斥，进而导致对社会的公共福利漠不关心。抑或说，地方的儒家式官员并不把个案裁判实现正义作为整个社会正义及福利实现的路径，这是中国古代贱讼轻讼的根源之一。直到明末启蒙思想家重新诠释公私之辨，发现传统语境下代表“公”的皇帝是最大的“私”，而看似代表“私”的民众缀合起来的天下才是真正的“公”。这实际上触及了对君主制的反思与批判，官员致力于实现个案正义由此才成为可能，此时的司法才可能发展为“司法为民”，否则民意在“服判息诉”的绩效观面前仍然是工具性的存在。

当然，这绝非说中国古代司法就是不追求正义的，而是说对正义的追求是有代价的，例如政治层面的风险和经济层面的损失。这种追求也是附带条件的，要求基层裁判者具有良好的素质，即良好的品行与良好的技能。秦汉以后的正统思想家主张：当社会和平安定时，治理主要依赖贤人；当社会动荡不安时，治理主要依赖法律。随着社会治理层次的纵深推进，通过法律治理变得更加常态化。但儒家式官员是中国历史上大部分时期维系统治的工具，有识之士早已意识到官员必须具有一定的法律知识，但作为一门专业知识，律学对很多儒者来说都是一个难点。东汉王充在《论衡·程材》中指出：“夫儒生材非下于文吏，又非所习之业非所当为也，然世俗共短之者，见将不好用也。将之不好用之者，事多己不能理，须文吏以领之也。”唐代科举制度的常科主要有秀才、明经、进士、明法、明书、明算等六大科，从中可见“明法”的重要地位。到了明中期，儒家士人开始有意识地在儒学知识体系内带入法律知识，正式开启了融合经学与法学的新局面。当法学作为一门独立学科进一步实质化发展完善时，对正义的追求才有可能常态化和建制化，否则对民意的态度及对正义的追求将一直在工具理性的指引下发展。

民本思想的系列话语在客观上对纠正专制统治具有一定作用，当然这种作用也是不确定或不稳定的。白彤东认为：“‘民享’的旗帜可能只是一个旗帜，并且这也并不意味着中国历史上没有压迫性的政权。尽管如此，这仍然使得这些政权容易受到他们声称采用的政治范式的内部挑战，例如统治者是否真正做好了服务人民利益的工作。”包含儒家式司法这一救济途径在内，传统儒家式政治与法律文化确实对国家和社会生活具有潜移默化的影响。尽管以司法为代表的中国传统治理对待民意的态度以工具理性为主，但不能完全否认民意自身价值的影响，而这是在利用民意缓和统治矛盾难以为继的情况下才可能，因此具有相当的被动性和破坏性，这就是孟子所阐述的“暴君放伐”论或“诛一夫纣”的论断。萨孟武指出“暴君放伐”论的两个基本观念是王权神授和“放伐暴君”，而司法的展开既能在前提方面消解王权神授，又能在结果方面起到重要的缓和作用，有效克制“暴君放伐”的进程。

当然，中国古代立法、司法、执法和守法层面均受到民意的影响，只是方式和程度不同。尊重民意正是维护统治的需要，准确地运用工具理性也是对民意的有效回应与适时伸张。美国学者列文森对中国传统民意的看法相当消极：“民众的不满本身并没有剥夺皇帝诏命的有效性，同样，民众的称许也不具备赋予其合法地位的功能。”这种将传统民意与政治实践完全割裂的观点是偏颇的，其实中国传统治理中的工具理性普遍存在，尽管并不一定基于价值理性，但仍然是中国传统理性精神的体现，不应被贬低得一无是处。不过，在新中国成立后，传统的臣民已经转变为公民，人民代表大会制度保证了人民当家作主；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也在承认民意固有局限和缺陷的基础上，着力均衡和保障民意。传统治理中对待民意的工具理性提供给当下的历史价值在于，宜充分设置合理制度及总结有效经验以推进合理合法民意的实现和民生的改善，特别是利用融贯法、理、情的司法活动，这对当下的法治社会和平安社会建设具有重要参考意义。

三、儒家民意观在法治建设领域的现代转化

如果将古代民意与现代民意加以比较，可以发现，古代民意是个别化的，而现代民意是制度化的。古代民意往往是朴素的，是符合当时生产力发展水平的，并且古代臣民的政治素养也不能与现代公民同日而语。也因此，中国古代对民意的尊重与奉行，固然在精神层面值得传承，但其主体目的与实施机制并不能直接适用当代。因此，需要联系传统与现实、理论与实践，系统审视儒家民意观，使其与当代法治实践有机融合，而非机械嫁接。

    法制范畴包括位居上层建筑的立法、介于中层地位的司法，以及蕴含底层逻辑的执法与守法。立法、司法、执法涉及公权力，而守法则是归属人民的隐性力量。儒家民意观在立法、司法、执法与守法等环节均有可以向现代转化的积极意义。

（一）民意与民主立法

在当代，民意本身的局限性并未完全消除，大众教育、社会主义道德建设、法治建设等在提高公民素质方面仍然发挥着重要作用。因此，对民意的尊重、遵循以及民意的实现需要辩证处理，而不能理想化。从积极的方面来看，以民意促进民主立法，就是积极践行民意的价值理性，以最强的程度促进民本思想向现代民意思想转化。这种价值理性在中国传统中是较为稀缺的，可操作的具体制度资源深度阙如。在立法尚未成为高度结构化和形式化的工程时，立法权没有为君主或政治家垄断，民众可以广泛参与事实上的立法活动，良好的协商机制可以有效避免“暴君放伐”的结果。对此历史想象，荀子就提出了“法而议”的观点，主张在法律形成至执行的整个过程中充分讨论法律条文或法律案件，引入了程序性的制度设计：修正式的“议事以制”制度。春秋战国以来，普通民众在时代洪流中丧失了立法权与参政议政权，政治活动已经被专业政治家所垄断，民众关注及被许诺的更多是实际利益。这种实际利益并不直接归属个人，而是小农经济的基本生产单位家庭。因此，最多是家庭（往往是豪族）的尊长参与议政，而不是社会上的全部个体，这就形成了一种仅形式上类似间接选举的参政议政制度，即庶人议政，为儒家所大力提倡。

儒家民意观从微观视角解释政治权力（化身为“君主”）的起源，认为“上天”（天意）设立君主的目的和初衷就是实现公众利益和福祉，而绝非为了君主本身（那只是私天下的结果）。基于此，儒家进一步认为天下是公众的天下，天意来自民意。儒家作为正统思想具有循此路径构建民意观的优位条件，制度上可以“民议”一词概括。隋朝王通在《中说·问易》指出：“议，其尽天下之心乎？昔黄帝有合宫之听，尧有衢室之问，舜有总章之访，皆议之谓也。大哉乎！并天下之谋，兼天下之智，而理得矣，我何为哉？”遗憾的是，中国历史上的庶人议政并没有形成制度，具有偶发性，即往往仰赖统治阶级中的有识之士，这就使得该做法没有形成可持续的制度。综观国史中的事迹，殷有“谋及庶人”，周有“小决使导”，子产有“吾闻而药之”，孔子有“天下有道则庶人不议”，西汉霍光组织召开的“盐铁之议”即为谋及庶人之举。宋明理学是继先秦儒学、两汉经学以后第三个重要的儒学发展阶段，宋代帝王推崇“与士大夫共治天下”，总体上比较重视民意表达，希望借以及时堵塞漏洞，完善制度。例如宋神宗熙宁变法时青苗法暴露问题，欧阳修向朝廷提出了整治之策，即减除利息，将青苗钱改为无息贷款，农民只还本钱，若未能如期归还上料青苗钱，则停发下料青苗钱。迨至明末，学界的关注点已经逐渐下沉到民众，“人民”成为相关论述的重要主题之一。其中，承继孟子思想内核的黄宗羲提出的民本思想可以解释为一种基于民意的思想，是典型的民意观。“学校议政”是黄宗羲提出的重要主张，意即学校不仅仅是“养士”的场所，同时也应成为“治天下之具”，即反映民意和决定政策，并监督行政的机关。无论采集民意、提炼公意甚或是“汤武革命”，目的均指向公共性，这种公共性在理想状态下应是以个体的自由和财产的保障为基本元素的。

在民意观的启导下，明末黄宗羲已经初步具备了一些关于立法权的意识，但是并没有设计出合理可行的具体制度。在当代，全过程人民民主完成了对传统民本思想的传承与超越。在立法层面，全过程人民民主最为经典，可以创造性吸收儒家民意观，以超越民本话语。具体而言，民意观在人的尊严、价值、财产权、全面发展权等领域的观念可以作现代阐释，尤其是人民应该掌握立法权，而不是动辄通过“汤武革命”这种大破大立的方式改变困境，增加社会变革的成本，最终摊派到人民头上。在当代，民意观倡导坚持全体人民共同参与、共同建设、共同享有，民意在现代法治建设中理应承担比以往更多的作用。以下是两个在立法领域中加强民意吸收的重要环节。

第一，加强合理民意转化为立法意志的顺畅性。“民意”一词可以与当代立法中的“立法意图”相比拟。将民意转为民心，在立法学上就是将原子化的立法意图转化为整体性的制度化意图即立法意志。应扩大人民对立法的参与度，官方充分吸取民意、科学决策，在这样的民主制度下，人民的权利意识也得到极大提高。但这并非唯权利意识是从，或者被民意裹挟，而是做到将民主话语与权利话语有效平衡，寻找最佳耦合点。尽可能广泛吸收民意，将其科学合理地转化为体现国家和人民立法诉求的立法意志，要用人权的理念防止以民意为名的多数人暴政，实现民意组成结构与功能作用的合理化。立法工作贯彻民主立法原则，可以使立法模式从传统的自上而下转为自下而上，增加人民群众的参与感、满意感与获得感。

第二，重视社会性立法的功能和作用。社会立法程序完善，社会立法资源就可以充分发掘。总体来说，民间的风俗习惯可以视为民意的一种常规表达方式，这是清末变法修律时进行习惯调查的直接动因。为改革法律制度，借鉴日本变法的成功经验，清政府从1907年始开展了大规模的民、商事习惯调查运动直至灭亡。1918年，北洋政府又延续清廷做法，继续开展此类调查。新中国成立后，贯彻科学立法和民主立法精神，体现为对守法和立法互动过程的重视。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心则在于为了人民、依靠人民。立法机关对这两大立法原则的坚持，是对民意观的科学借鉴与现代转化，可以从中国古代民间社会中官民、民民互动关系中获得有益启示。

（二）民意与人民司法

中国传统治理极为重视工具理性，也就意味着民意观在实践面相上存在更大的发展空间。中国古代司法的重要特色是情理兼顾，重视民意在司法过程中的表达。兹从中国古代司法的两个方面探讨。

一是民间裁判。中国古代司法特别是基层司法领域一贯奉行情理兼顾的准则，“情理法相统一”之所以成为中华法系重要的标志性特征，很大程度上是由于古代中国社会是熟人社会，尽管情理并不能完全替代国法，但中国古代基层矛盾的化解确实不是完全依赖完备的制定法，也没有形成英美式的判例法制度，而是形成了融合天理、国法与人情（民意）共同作为化解纠纷考量要素的机制，使得任何一项都不可能单独决定案件的结果，使司法活动达到“情、理、法”一体化衡平的艺术，并使得民间调解格外盛行。所谓“衡平”司法，正是指利益的衡平，不管是依据律法还是依据情理，都是为了追求个案利益的平衡以及社会秩序的安定。

二是直诉制度。直诉是一种冤案救济制度，起源于西周，以后被历代相袭沿用。例如南朝梁时期，年仅十五岁的吉翂“乃挝登闻鼓，乞代父命”（《梁书·吉翂传》），最终使父亲得到皇帝赦免。在中国古代，民意所反映的内容就包含冤情。直诉制度是统治者仁政的一种体现，平反冤案可以有效顺应民意，彰显统治者的司法公正。尽管体现了对正义的追求，但它以现实的秩序稳定为主要目的。因此，尽管中国古代设有直诉制度，但是冤案数量依然不减，主要还是因为这种对民意的回应并没有形成长效机制，更不可能有“以人民为中心”的司法理念。

中国古代在尊重民意的思想指引下构建的直诉制度，最初兼顾了处理民意的价值理性和工具理性。但是由于它是一种与古代法定的复审复转制度相区别的非正常程序的上诉制度，到清代时对直诉的程序限制更严。中国古代的直诉在制度供给上存在明显的不足，这正是逐步走向集权的统治者处理民意时工具理性压过价值理性的体现。中国共产党在领导革命和社会主义建设中完善法院审级职能，逐步发展成为适合新时代需求的人民司法，有效克服了古代直诉制度的不足。

当下，人民司法作为法律的实践表达，其理念、方针和路线体现着政治权力的运作逻辑和价值取向。以人民为中心的司法立场，体现了司法工作的初心使命，与党的全心全意为人民服务的根本宗旨一脉相承。人民司法是以人民为中心和本位的司法模式，源起于党在领导工农民主革命时期的法治探索，例如在陕甘边革命根据地诞生的人民调解制度，并在革命、建设和改革的历史进程中逐步发展健全。以坚持法治精神为基础、以遵循司法规律为前提，为社会建构更加理性、开放与平等的公共议论空间，是司法为民、司法公信的重要制度保障。大多情况下，民意与法意是一致的。司法部门要践行“司法为民”的理念，必须充分收集、提炼、研判与尊重民意，但不能被民意裹挟，防止虚假和不合理民意的流布。

（三）民意与为民执法

明朝张居正指出：“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”执法对于贯彻和回应民意、维护人民权益、维持社会稳定和谐等方面，具有前沿性的重要地位。尽管儒家强调血缘关系与等级秩序，传统社会贯彻儒家民意观仍然要求贯彻不避亲贵的执法理念，使每一个执法决定都能体现公平正义，这在历史上有许多典型的事例。但是，由于没有建立起可持续的监督机制，也就无法充分发挥民意对执法活动的监督工作。当代的情况已与古代大为不同。习近平总书记指出：“做到严格执法、公正司法，还要靠制度来保障，让执法司法权在制度的笼子里运行。”具体而言，以民意监督严格执法，需要做到以下几点。

一是坚持人民的主体地位，彰显人文关怀，这是执法为民的基本价值取向。中国传统民本思想与民意观是中华传统法律文化的重要思想遗产，但传统的以民为本，在工具理性下臣民处于从属地位。在现代中国，人民是国家的主人，法治不仅追求稳定的社会秩序，更追求社会的公平正义，这是人民民主对传统民本思想和民意观的继承和超越。

二是坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，这是实践执法为民思想的本质要求。在我国，人民是国家和社会的主人，执法活动应充分尊重人民的意志，保障人民的主人翁地位。因此，自觉接受人民群众的监督与批评，提升服务意识与业务能力，促进执法精准有效，是对执法机构最基本的要求之一。为此，应当适时改进执法方式，增强执法效果，积极实践执法为民的思想。

三是强化法律监督，维护公平正义，是实践执法为民思想的重要内容。执法检查是各级人大常委会实施法律监督的一种重要方式。人民代表大会把倾听人民呼声、反映人民意愿、维护人民权益贯穿监督工作全过程，将人民的呼声更好转化为正确监督、有效监督、依法监督的具体行动，将民情、民意、民生转化为实实在在的人大常委会监督力度，让人大常委会监督在“深入基层、深入群众、深入一线”中生动践行全过程人民民主。

（四）民意与全民守法

全民守法是公民对国家和社会的庄严义务，同时也深度符合公民自身的利益。民意产生于民、用之于民，有利于推动全民守法的贯彻落实。孟子敏锐地观察到，“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”这种小共同体是“善”最常态的表现形式，是产生良法善治的组织基础。所谓“良法善治”的良善性正是来源于民意，民意被默认具有良善的属性。除此之外，对民意的尊重本身就可以达致利益最大化，这也是一种善，使全民守法具备了理论动力。具体而言，存在三种途径借助民意推动全民守法。

第一，将民主立法与全民守法结合起来。法律法规立法为民、立之于民、守法靠民，充分发挥社会动员优势，广泛采集民意，体察民情，彰显制度优势。全国人大代表议案及政协委员提案、建议，应向社会公众、有关部门、地方和有关方面、法院、学者、民营企业等征求意见，也可以借鉴国外有关制度；通过座谈会、实地调研等形式收集实务界、学术界、中央和地方部门的意见。法律既然为人民广泛参与所立，自然也能同样被人民广泛认同与遵守。

第二，发挥良风美俗对全民守法的正向引导作用。实现中国式法治现代化，离不开社会层面的力量。按照社会法学的观点，民间社会也是法律制度的重要来源，可以视习惯为民意的一种类型来考察。《商君书·立本》说：“俗生于法而万转。”《刘子·风俗》说：“风者，气也；俗者，习也。土地水泉，气有缓急，声有高下，谓之风焉；人居此地，习以成性，谓之俗焉。风有厚薄，俗有淳浇。明王之化，当移风使之雅，易俗使之正。是以上之化下，亦为之风焉；民习而行，亦为之俗焉。”以上论述分别展示了中国传统法家和儒家对民间风俗的态度及措施，但在实质上并没有差异，儒法都认为风俗习惯应让步于国家制度，区别只是在具体的制度是礼抑或是法而已。这充分说明中国传统治理对于民意绝非一味迁就遵从，对以民风民俗为代表的民意具有强制改造作用，是为“移风易俗”。在中国古代移风易俗的过程中，一部分风俗民意可能转化为地方法律，可称为“习惯规约化”，这种地方法律对于中央法律的细化实施具有重要意义，对当下以良风美俗促进全民守法也具有重要的参考价值。

第三，强化社会组织对全民守法的促进作用。《孟子·尽心上》曰：“善政得民财，善教得民心。”这里的“教民”，可以在现代转化，应用于全民守法之中。在传统上，乡约教化是在家庭及家族教化的基础上对人实行德性教化和礼制规约，在价值观层面将个人、家庭和国家脉络贯通起来。进入现代之后，传统的乡约教化内容和形式也应适当改变。萨孟武指出：“盖民权政治必须教育普及，人民有参与政治的兴趣，又须生活安定。”也就是说，将法治教育纳入基层社会教育中，形成积极主动的社情民意，使全民守法“不仅包括狭义上的尊法、学法、守法、用法，而且包括公共利益取向的护法”，有力推动全民守法的落实。

四、结 论

从古典学术中探索与当代法律理论和实践相交接的元素，是传承中华优秀法律文化的重要面向之一。虽然传统文化中既有精华又有糟粕，但在实践中析出其积极的一面，才能在最大程度上汲取前人智慧。中国古代法制在处理民意时兼有价值理性与工具理性的考量。从严格意义上讲，古代以民本、民意融入立法与司法，具有一定的被动性、功利性及非民主性特征。由此，除中国历史特定时期的庶人议政可能直接彰显民意之外，司法因其感知民意的灵敏性成为民意的主要泄洪区，但并没有形成实现正义的制度性途径，而往往依赖裁判者的个人品德、学识与技能等主观因素，可谓“有治人，无治法”。中国式法治现代化在立法、司法、执法及守法各个环节，不仅坚持人民的主体地位，还给民意提供了表达、集合、转化的完善路径，以人民为中心，将民意汇聚为民心，有力地实现了全过程人民民主。随着时代的发展与社会的进步，中国的法治为民必将进一步走深走实。

（责任编辑  吴 勇）