刊文推介||论参考行政罚款制定环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金数额计算规则

引 言

《民法典》第1232条原则上肯定了惩罚性赔偿在生态环境侵权领域的适用。2022年1月，最高人民法院发布了《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《环境侵权惩罚性赔偿解释》），为在生态环境侵权领域准确适用惩罚性赔偿制定了若干具体规则，并回应了有关生态环境侵权适用惩罚性赔偿的许多争议。目前，针对生态环境侵权领域惩罚性赔偿之适用范围、程序和要件的研究已比较充分，但针对金额计算的研究则相对薄弱。《环境侵权惩罚性赔偿解释》第9、10、12条共同构成了生态环境侵权私益诉讼和公益诉讼中惩罚性赔偿金的计算规则，而已有学者从可操作性等层面对该组规则提出了质疑；也有研究认为基数和倍数的确定还应当考虑侵权人财产状况等因素；还有研究试图进一步廓清基数和倍数的计算方法。以上研究，均未跳出倍数计算法的基本框架，未能从法律体系的视角指出其存在的问题。本文将首先明确《环境侵权惩罚性赔偿解释》中惩罚性赔偿金数额计算规则所采用的具体方法。在此基础上进一步指出在环境民事公益诉讼中适用该计算方法可能带来的问题以及比较法视野下该计算方法不具有充分合理性的现实。再结合对生态环境领域轻微违法行为的惩罚应由行政机关主导实施的原则，提出化解现行环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金数额计算规则不合理性的途径。

 一、环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额计算规则的内容

确定生态环境侵权惩罚性赔偿金数额需经历两个步骤，一是根据《环境侵权惩罚性赔偿解释》第9条或第12条确定惩罚性赔偿金数额计算基数，二是根据该解释第10条之内容最终确定惩罚性赔偿金的数额。

（一）计算基数的确定

《环境侵权惩罚性赔偿解释》采取了私益诉讼和公益诉讼分离的立场，二者所适用的惩罚性赔偿金计算基数规则是不同的。其中，私益诉讼中惩罚性赔偿金计算基数由人身损害赔偿金或财产损失数额构成，至于两种损害的具体数额，则通过引致条款，依据《民法典》第1179条和第1184条分别确定。公益诉讼的惩罚性赔偿金计算基数由生态环境服务功能丧失或生态环境功能永久性损害所致损失构成。此二者与《民法典》第1235条第1、第2项一致，属于独立于人身和财产损害以外的纯粹生态损害。至于《民法典》第1235条所包含的余下三项损失和费用，则不能作为惩罚性赔偿金的计算基数。

无论是人身、财产损害还是纯粹生态损害，都可被概括性地理解为被侵权人所受损失。将被侵权人损失作为惩罚性赔偿金计算基数的做法，在消费者权益保护和知识产权侵权领域，立法均将被侵权人（消费者）损失作为确定惩罚性赔偿金计算基数的首要依据。由此可知，《环境侵权惩罚性赔偿解释》第9条之规定属于对既有立法实践的遵循和延续。

（二）最终数额的确定

在确定生态环境侵权惩罚性赔偿金数额计算基数的基础上，司法机关需依据《环境侵权惩罚性赔偿解释》第10条最终确定惩罚性赔偿金数额。其中，第10条第1款规定了司法机关在最终确定惩罚性赔偿金时应当考虑的因素及为赔偿金数额设定了最高额限制，第2款则规定了惩罚性赔偿金与刑事罚金和行政罚款的折抵关系。值得注意的是，第10条第1款并未像其他领域中惩罚性赔偿金计算规则一样，直接采取“X倍以上Y倍以下”或类似表述作为惩罚性赔偿金数额的计算方法，而是仅仅设定了2倍的最高额限制。这是否意味着生态环境侵权案件中惩罚赔偿金计算方法与其他领域有别？从司法实践来看，司法机关在审理生态环境侵权惩罚性赔偿案件时，依然通过计算基数的X倍来确定侵权人最终应承担的惩罚性赔偿金数额，并在个案裁判中形成了0.6倍、1倍、1.5倍和2倍等判决结果。以司法实践为基础，结合最高人民法院在《环境侵权惩罚性赔偿解释》颁布时所提及的“合理设置惩罚性赔偿金数额、惩罚倍数”等表述，可以认定，《环境侵权惩罚性赔偿解释》第10条第1款依然采用了“基数×倍数”（以下简称“倍数计算法”）的惩罚性赔偿金计算方法，所谓“一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍”的规定，应与“在计算基数二倍以内确定惩罚性赔偿金数额”及类似表述同义。生态环境侵权领域惩罚性赔偿金的数额计算方法与消费者权益保护、知识产权侵权领域惩罚性赔偿金的计算方法相比不存在本质区别。

二、以倍数计算法确定惩罚性赔偿金的问题

及可能的辩护

（一）将倍数计算法作为环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金计算规则的问题

要从惩罚性赔偿与其他法律责任之间关系的视角来审视惩罚性赔偿及其数额计算条款的合理性，就应当先明确惩罚性赔偿的制度定位。在惩罚性赔偿与行政罚款具有同质性的情况下，以倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额的做法将导致法律责任体系的不融贯。

1.惩罚性赔偿在法律责任体系中的定位

《民法典》第1232条有关生态环境侵权惩罚性赔偿的规定尽管在外观上属于民事法律规范，但却具有显著的公法属性，与行政罚款具有同质性，尤其是在环境民事公益诉讼之中。这是因为：首先，行政罚款与环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿具有共同的目的。在我国，罚款等行政处罚具有显著的“报应论”色彩。国家法律设定了公民的行为规范，违反之人将会遭受谴责与制裁，其违法行为也将被视为“恶”的行为。罚款等行政处罚正是以制裁和惩戒违法行为为目的。而我国立法者在引入惩罚性赔偿时，主要是为了补充纯粹行政规制在惩治违法行为方面的不足。如此，惩罚性赔偿应当被视为与行政罚款平行的制度设计，其主要目的也是制裁与惩戒。其次，行政罚款与环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿具有功能一致性。基于制裁与惩戒违法行为的目的，行政罚款的功能应是通过额外的金钱给付义务惩罚行为人，并对其行为给予否定性评价。而惩罚性赔偿之所以被冠以“惩罚”之名，是因为这种责任本就不具有补偿和填补功能。在环境民事公益诉讼中，所谓惩罚性赔偿的“补偿功能”，主要是针对救济精神损失、诉讼成本和难以证明的损害等作用而言的。但在我国，这些作用都由既有规范加以规定，所以“补偿功能”也是一项伪命题，是对制度内在功能和外化作用的混淆。［剥离了“补偿”功能以后，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿只能是具有单一惩罚功能的制度。通过惩罚被告的故意侵权行为，惩罚性赔偿意欲恢复被故意侵权行为所破坏的法秩序，并对其他潜在的故意侵权人形成威慑，要求其遵守生态环境保护法律规范。

最后，行政罚款与环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿具有基本相同的构成要件。根据《行政处罚法》第2条，实施行政罚款等处罚决定需要以行为人违反行政管理秩序（即违法性）为必要条件；又根据该法第32、33条的相关规定，当行为人不具有主观过错、危害后果轻微或没有造成（主动消除或减轻）危害后果的可从轻、减轻甚至不予处罚，反向证明了作出行政罚款决定还需要行为人主观过错和客观危害后果两项要件。而根据《民法典》第1232条和《环境侵权惩罚性赔偿解释》第4条、第12条之规定，在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的构成要件应为行为人故意、行为违反法律规定、造成严重后果。两相对比，除程度上略有差异以外，行政罚款的构成要件与环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的构成要件在性质上是完全一致的。构成要件方面的一致性，更加佐证了行政罚款与环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的同质性。

环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度所具有的制裁和惩戒目标、单一的惩罚功能及其构成要件，与行政罚款的目的、功能与构成要件高度一致，二者在性质上具有很高的契合度。正因如此，有学者主张环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿本质上与行政罚款无异，二者之间仅有实施程序的不同。因此，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿制度宜被定位为一种由原告或起诉人提起、经民事诉讼程序决定的金钱类惩罚性责任。

2.惩罚性赔偿的罚款定位与倍数计算法的不融贯性

若将环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿制度定位为“经诉讼程序作出的行政罚款”，那么出于保持法律体系之融贯性和平等对待当事人的要求，司法机关认定的惩罚性赔偿金数额和行政机关认定的行政罚款数额均应当符合过罚相当原则，且两种数额应尽可能保持一致。然而，以倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额的做法便无法与行政罚款数额的计算规则保持融贯，且可能造成无法平等对待当事人的结果，具体表现为：

第一，惩罚性赔偿金数额计算和行政罚款数额计算所需考虑因素不同。前文提到，惩罚性赔偿金数额计算分基数确定和倍数确定两个步骤。其过程中所需考虑的因素，包括损失规模、主观过错、违法所得收益和侵权人采取修复措施的情况及效果。而根据《生态环境行政处罚办法》第41条，行政机关在确定罚款数额时，除考虑行为主观方面、所致损失规模和改正行为及效果以外，还需考虑违法行为持续时间、方式、对象、次数等，但不需要考虑行为人获利情况。由于考虑的因素不同，司法机关和行政机关所作出的惩罚性赔偿判决或行政罚款决定在数额上极有可能不同。但鉴于二者性质相同，故确定数额所需考虑的因素又理应保持一致，如此便产生了明显的不融贯性。

第二，确定惩罚性赔偿金数额和确定行政罚款数额的裁量区间不同。在依据《环境侵权惩罚性赔偿解释》确定惩罚性赔偿数额时，无论是针对何种环境要素的违法行为，司法机关都只需在计算基数的二倍以内确定倍数即可，此处裁量区间为（0.2×计算基数）。而在确定行政罚款数额时，行政机关需首先根据违法行为所危害的环境要素，选择适用相应的单行法规范，再根据违法行为类型的不同适用相应的法律责任条款。具体来说，危害不同环境要素的违法行为，罚款幅度通常不同；即使是危害同一环境要素，也会因为地域、污染物性质等不同，而在罚款幅度上存在差异。裁量区间的设定本意是为了给司法机关或行政机关确定惩罚性赔偿金或行政罚款数额提供必要的参考或限制。裁量区间不同，司法机关或行政机关所获提示与参考值便不同，所确定的数额则大概率是不相同的。

第三，惩罚性赔偿金数额和行政罚款数额的设定方式不同。在计算基数的二倍以内确定惩罚性赔偿金数额的规定，所对应的是“倍率封顶式”的设定方式；生态环境行政罚款中所广泛应用的设定方式则是“数值数距式”。由于运算逻辑不同，二者所得结果很难保持一致。例如，同样是为了惩罚超标排放大气污染物的违法行为，若采行政罚款之方式，则数额绝不会超过100万元；但若借助惩罚性赔偿，只要所致损失超过50万元，则惩罚性赔偿金数额便可能高于100万元。此时，惩罚性赔偿与行政罚款在计算规则上的矛盾得到了进一步凸显。

惩罚性赔偿与行政罚款在计算规则上的矛盾不仅破坏整个环境法律责任体系的融贯性，更重要的是，这种矛盾将可能导致不公平对待当事人的结果。试想，若某地出现两个违法行为人，其行为针对同一环境要素，且行为方式、主观过错、损害后果等因素均非常接近。假设此二人中，一人接受了惩罚性赔偿，另一人接受了行政罚款，那么据上述分析可知，由于惩罚性赔偿金数额和行政罚款数额在考虑因素、区间限制和设定方式上存在区别，二者最终所承担的责任很难说是相同甚至相近的。这显然违背了“同等情况”下，法律应对二者做出“同等评价”（惩罚）之要求，亦与《环境侵权惩罚性赔偿解释》第1条之“公平公正”对待当事人的原则不符。故综上所述，以倍数计算法确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额的规定存在显著的不融贯性和不公正性。

（二）倍数计算法可能获得的辩护

如前所述，以倍数计算法确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额的做法可能引发明显的不融贯问题，以致无法做到平等对待当事人。在此情况下，若要继续使用倍数计算法，则必须找到其正当性基础之所在。既然以倍数计算法确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额的规定是对我国惩罚性赔偿立法先例的延续，那么考察其制度发展史将可能明晰其存在价值或正当性基础。

1.将倍数计算法作为惩罚性赔偿金计算规则的域外典例

虽然环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿及其配套制度承继自知识产权侵权惩罚性赔偿制度，但无论是在知识产权侵权还是其他领域，从根本上讲，我国惩罚性赔偿制度都深受普通法中惩罚性赔偿制度的影响。在国外，近现代意义上的惩罚性赔偿制度起源于英国，并在普通法系国家得到了较为广泛的应用。在18世纪，英国法院做出的所谓惩罚性赔偿判决具有混合性，包括对原告因侮辱行为（insult）所受无形损害的赔偿（damages unrelated to tangible loss）和对被告行为的惩罚。通过要求被告承担这种混合性的“惩罚性赔偿”（exemplary damages），英国法院意在消解原告及其家庭、家族和社会对侮辱行为的愤怒，避免引发决斗等不当行为。在美国，惩罚性赔偿普遍被认为始于Genay诉Norris案。与英国法院运用惩罚性赔偿同时实现救济无形损害和惩罚侮辱行为之双重目标不同，在该案中，美国法院运用惩罚性赔偿的目的主要在于惩罚被告的“非常肆无忌惮的暴行”（a very wanton outrage）。自此案始，至美国侵权法第二次重述第908条，惩罚性赔偿一直以被告需对原告承担超过其实际损失之赔偿责任的形式，发挥着惩罚（Retribute）被告之恶意行为、威慑（Deterrent）潜在违法行为人的功能。法院借此能够惩罚那些尚不构成刑事犯罪的轻微违法行为，从而填补刑事犯罪与民事侵权之间的空白。

正确确定惩罚性赔偿金的数额，是有效发挥其惩罚和威慑作用的必要条件。在美国法中，联邦最高法院在如何计算惩罚性赔偿金的问题上长期保持消极态度，主张由各州自行决定。故美国各州既存在运用倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额的判例，也有陪审团根据案件事实直接确定赔偿金数额的做法。前者以德克萨斯州和加利福尼亚州法院为代表，认为惩罚性赔偿金应当与实际损害保持适当比例。后者以佛蒙特州、宾夕法尼亚州等地的法院为代表，这些州的法院认为实际损害金额对于确定惩罚性赔偿金而言仅具有消极作用；按实际损害的某种比例计算惩罚性赔偿金的做法将限制惩罚性赔偿之惩罚功能或威慑功能的发挥。故上述州并未采用倍数计算法，而是根据个案案情具体确定惩罚性赔偿金数额。为能较为准确地确定惩罚性赔偿金数额，无论是陪审团还是法官都应当参考某些标准或考虑某些因素，比如损害规模、被告行为的主客观方面、被告财务状况等。但事实上，这些标准通常非常模糊，并不能有效制约陪审团权力，故陪审团在确定惩罚性赔偿金数额时享有极大的、几乎不受规则限制的自由裁量权。由于不存在明确的裁量标准，美国法院经常做出具有争议性的惩罚性赔偿判决，例如，在Haslip案中，惩罚性赔偿金额是实际损失的４倍；在Glasscock等人诉阿姆斯特朗软木塞公司案中，实际损失与惩罚性赔偿金之间的比值接近1∶20；在TXO公司案中，二者的比值已高达1∶526。除产生数额畸高、争议性大的判决以外，模糊的惩罚性赔偿金裁量标准还会导致其他问题，如无法做到公平对待当事人、提高诉讼成本以及引发低效无序的投资行为等。

面对前述问题，美国联邦和各州都逐渐开始采取措施规制惩罚性赔偿金的数额。在联邦层面，最高法院所采取的措施是在美国宪法第十四修正案的基础上，论证出用于判断惩罚过当的标准，并以此为具体依据对显著失当的惩罚性赔偿金数额进行修正。在州层面，弗吉尼亚州、得克萨斯州等地的做法则是对惩罚性赔偿金数额进行控制，例如对惩罚性赔偿金设定最高数额或最高倍率限制。二者分别对应了两种不同的路径：为准确实现过罚相当的目标，联邦最高法院致力于明晰惩罚性赔偿金的裁量标准，而上述各州则向倍数计算法靠拢。由于要设定一套十分明确的、能够精准确定惩罚性赔偿金数额的裁量标准几乎是不可能的，所以选择倍数计算法并辅以最高额限制的规定，对于限制法官和陪审团在确定惩罚性赔偿金数额方面的自由裁量权而言，可能是更为现实可行的方案。

不过，在美国，有关惩罚性赔偿金倍数计算法和最高额限制的规则亦不是不受质疑的。例如，有学者认为，为惩罚性赔偿金数额设定最高额限制，以及规定其只能通过“基数×倍数”计算得出的规定均可能限制其惩罚作用的发挥，导致法官和陪审团对被告行为之可谴责性关注不足，同时构成对陪审团权力的不当限制。也有学者从威慑理论出发，认为计算惩罚性赔偿金的最佳倍数应当为行为人成功逃避责任的概率与行为人承担责任的概率所形成的比值。同时，为了使优化后的倍数计算法更具可操作性，倍数应当以较低间距（如10%或0.1倍）向上递增。不过，这种以法经济学理论为基础的优化方案又存在过于关注威慑功能而忽略惩罚功能等问题。总之，倍数计算法在美国也不是一种完美的惩罚性赔偿金计算规则，亦无特别的正当性基础。运用倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额的做法只是一种退而求其次的“武断”（arbitrary）选择。

2.倍数计算法的比较法考察总结和启示

前文梳理了运用倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额的规则在普通法中的发展历程和规则现状，总结起来有以下内容：第一，惩罚性赔偿在普通法国家所发挥的主要作用是惩罚和威慑，旨在填补刑事犯罪和民事侵权之间的规范空白。第二，英美等国并没有建立起统一的惩罚性赔偿金计算规则，故既存在运用倍数计算法的判例，也存在由陪审团根据实际案情具体确定赔偿金额的做法。第三，由于裁量标准模糊，陪审团在根据实际案情确定赔偿金额时享有极大的自由裁量权，故当前美国推广倍数计算法的目的之一是为了限制陪审团的自由裁量权。第四，倍数计算法不是完美无缺的，运用倍数计算法亦存在使赔偿数额偏离最佳惩罚水平或最佳威慑水平等弊端，这种方法并不具有绝对的合理性和优越性，而更宜被理解为一种权宜之计或妥协方案。

既然如此，那么在我国运用倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额的正当性基础便十分薄弱了：首先，无论是在生态环境保护还是其他领域，针对超出民事侵权范畴但又尚不构成刑事犯罪的轻微违法行为，我国建立了相对完善的行政执法制度和相应的行政责任体系加以覆盖，故惩罚性赔偿在我国只能以“私人执法”的形式存在，旨在扩大行政执法的覆盖面，增加违法行为被发现的概率。但无论是行政执法还是“私人执法”，二者对违法行为的评价与惩罚应当依据同一套规则，而不是在行政责任体系以外另设一套裁量标准。其次，美国各州扩大倍数计算法适用范围的现实目的是为了限制陪审团的自由裁量权，但在我国，有权决定罚款数额的主体在做出罚款决定时，需遵守罚款幅度的区间限制，并依法考虑与案件事实有关的多种主客观因素。此时，决定主体的裁量权本就受到了严格限制和相对明确的指引，不存在再使用倍数计算法加以限制的必要。最后，倍数计算法在普通法国家本就是一个次优方案，我国学者也对运用倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额的做法有过疑问。其相对于其他计算方式而言，不具有绝对的正当性和优越性。因此在选择惩罚性赔偿金的数额计算方式时，不能仅依赖已有立法经验，而是更需要从方法与目标之间的契合程度和法律体系的融贯性等视角细致评估各种计算方式的优势与问题。

三、惩罚性赔偿金倍数计算法所致困境的矫正思路

矫正当前惩罚性赔偿金计算方式与行政罚款计算方式之间不融贯困境的思路其实很明显，即在保证增进法律体系融贯性的基础上，尽可能实现平等对待当事人的目标，使惩罚性赔偿金和行政罚款的数额计算规则保持统一。这里值得注意的是，使二者计算规则保持统一的路径，既可以依据行政罚款的计算方式确定惩罚性赔偿金数额，亦可以依据惩罚性赔偿金计算方式确定行政罚款数额。本文至此的所有论证，仅仅证明了在惩罚性赔偿与行政罚款具有高度同质性和倍数计算法相较于其他计算方式而言并没有特别的优势和正当性的情况下，惩罚性赔偿金计算规则与行政罚款计算规则应当统一而已。单凭目前的阶段性结论，尚不能武断地认为惩罚性赔偿金数额计算方式应参照行政罚款或者反之。惩罚性赔偿应当参照行政罚款还是行政罚款应当参照惩罚性赔偿的问题，本质上是对某一领域轻微违法行为的惩罚应当由行政机关主导还是司法机关主导的问题。要在两种路径中作出选择，需要结合特定领域法律关系的特殊性来讨论。

受法律关系特殊性的影响，同一制度工具在不同法律部门或领域内的存在价值及其所发挥的作用是不同的。与在环境法中引起巨大争议不同，惩罚性赔偿制度在知识产权法中得到了较为广泛的适用。这表明，在知识产权法中，对侵权损害的救济和违法行为的惩罚都将由司法机关主导进行。在对行政主导和司法主导两种方案进行对比时，知识产权法学者提出了以下支持司法主导的观点：

首先，知识产权侵权法律关系的结构为“侵权人—被侵权人”，其本质上是一种私益属性的民事侵权。对私权属性的知识产权的保护，原则上应由司法机关进行，遵循司法审判引导、规范和约束行政执法的原则。若需行政力量介入，则需设置必要的限制。行政机关不宜主导知识产权保护过程，其作用侧重于构建公平的竞争环境和良好的创新环境等。

其次，通过行政执法来保护知识产权的优势并不明显。在信息获取方面，知识产权侵权与侵害消费者权益类似，都是个别的、具体的侵权行为，且知识产权侵权行为具有极强的隐蔽性。此时，除非存在能够将信息汇聚于行政机关的途径或场所（如进出口商品汇聚于海关），否则最接近侵权行为、最易发现违法线索的主体是被侵权人，而非行政机关。因此，在知识产权保护领域，私人执法通常更具有信息优势。

最后，在实施成本方面，由行政机关主导知识产权保护需保持高强度的行政执法，这必然意味着较高的社会成本投入。而相对更容易启动的行政执法程序，可能被恶意举报、虚假举报的行为人所利用，成为其打击竞争对手的工具，造成执法资源的浪费。况且，由于知识产权事后救济的核心在于损害填补，而诉讼程序在时间成本和物质成本方面可能更具有优势。在民事诉讼程序中加入惩罚性赔偿，在查明侵权事实损害后果、救济被侵权人利益的基础上同时实现对侵权人的惩罚，无疑是更有效率的选择。

对前述知识产权法学者支持司法主导的观点进行归纳可知，影响某一法律领域轻微违法行为惩罚实施权配置的因素包括权力配置的正当性基础、主导机关对违法事实的发现能力以及惩罚程序的效率性等。以此为大前提，结合生态环境违法所形成之法律关系的特殊性进行分析可知，对生态环境领域轻微违法行为的惩罚应当由行政机关主导，具体理由如下：

1.行政机关主导惩罚的正当性优势

尽管知识产权法领域的学者们经常强调知识产权侵权的特殊性，但从法律关系的构成要素来看，知识产权侵权与传统民事侵权并无本质差异。反而是在生态环境侵权与损害生态环境的行为中，法律关系的结构通常表现为“违法行为人（侵权人）—生态环境—受害人（被侵权人）”，具有三要素结构以及主体间关系的间接性等特征，与传统的法律关系存在显著不同。在法律关系中处于中间位置的“生态环境”与传统意义上的权利客体不同，其无法为任何私主体所占有，亦独立于传统私权范围以外，具有“公产”属性。在此基础上建立的所谓国家所有权，亦不强调排他性的占有、使用、收益、处分等权能，而是侧重于体现国家行为应当有利于满足公众对生态环境的需求，并保障公共利益之义。而生态环境违法行为不仅会对受害人的人身和财产权益造成损害，还会对“生态环境”本身造成损害。鉴于后者属于公共利益范畴，因此生态环境损害具有公益和私益的双重侵害性。

在维护生态环境公共利益方面，行政机关更具有正当性优势。这种优势一方面源自《宪法》第89条第6项，该规定赋予行政机关“领导和管理生态文明建设”的职能，而立法和司法机关并不享有类似职能，表明行政机关在生态环境保护领域具有特殊重要地位与主导作用。另一方面，行政机关的全局性、统筹性地位，使其更易从宏观视角观察生态环境领域的公共利益及其与其他正当利益之间的关系，对公共利益的识别和考虑亦更加全面科学。与之形成对比的是，在司法审判中，原告或公益诉讼起诉人可能孤立地看待生态环境公共利益，无法提出全面、科学的针对公共利益的诉讼请求。因此，从效果层面来看，由行政机关维护公共利益是一种更加正当的选择。

2.行政机关主导惩罚的信息优势

在生态环境违法行为所形成的法律关系中，与传统法律关系不同的是，从逻辑关系来看，违法行为人的行为并非直接作用于受害人，而是一定先造成生态环境损害的结果，再通过生态环境损害影响受害人的人身和财产权益。这就意味着，当受害人察觉到存在生态环境违法行为时，生态环境违法行为才变得具体且可感知，但此时往往已经存在生态环境损害。换言之，当公益诉讼原告或起诉人发现存在损害生态环境的行为并提起诉讼时，违法行为已经发展至末端。况且，由于《民法典》中生态环境侵权实行无过错责任的归责原则，即使存在民事侵权行为和损害结果，也并不意味着侵权人的行为违反了法律规定。公益诉讼原告（起诉人）和司法机关必须先通过专业的鉴定程序确认行为具有违法性，否则就无法获得实施惩罚的事实基础。与之形成对比的是，行政机关能够从执法巡查、监测数据、环保督察、接受投诉举报等途径获得生态环境违法线索，更有能力在违法行为作用于生态环境之初便发现违法事实。另外，行政机关长期主管生态环境事务，对该领域的专业知识更为熟悉。与司法机关的专长在于法律理解与适用而非事实认定不同，行政机关更有能力从事实层面对生态环境违法行为的成立与否作出专业的判断，并据事实认定结果进一步决定是否进行惩罚。由此观之，行政机关相对于受害人和司法机关而言，更具有发现违法行为的能力，在惩罚生态环境违法行为时更具有信息优势。

3.行政机关主导惩罚的效率优势

行政机关的效率性优势首先体现在惩罚程序的运行过程中。行政机关所享有的执法权具有主动性，能在发现生态环境违法线索时直接启动。行政机关据此得以主动搜集证据，查明违法事实，做出惩罚决定。而反观司法机关，不仅启动程序具有被动性，其认定是否存在生态环境违法事实时，几乎只能依靠鉴定意见。若出现鉴定意见不符合条件、多个鉴定意见结论相互矛盾或其他程序瑕疵时，往往又需要重新申请鉴定。这导致同一案件可能要经过多轮鉴定才可完成事实认定。在此过程中，司法机关所付出的无论是时间成本还是物质成本都远高于行政机关。

另外，从生态环境损害救济的全过程来看，违法行为人所需承担的法律责任包括对私益损害和公共利益损害（生态环境损害）的补偿性责任，以及对其违反法秩序之行为的惩罚性责任。这些法律责任大多以金钱给付义务为载体。而违法行为人可用于承担责任的财产又是有限的，这便涉及有限资源在惩罚与补偿双重目标之间的合理分配。考虑到生态环境违法所致公共利益损害（生态环境损害）的救济，亦宜由行政机关主导完成。那么，让行政机关在全面掌握和评估违法行为主客观方面、损害规模以及生态环境损害修复或赔偿方案等信息的基础上作出兼顾惩罚与补偿双重目标的处罚决定，应更能实现资源的有效利用。故综上所述，由行政机关主导惩罚更有助于体现整个生态环境损害救济制度的效率性。

结合以上论证可知，从正当性基础、信息优势和效率优势三方面来看，宜由行政机关主导实施对生态环境领域轻微违法行为的惩罚。至于通过诉讼程序和惩罚性赔偿制度来运作的“私人执法”，应当位居辅助地位。在平等对待当事人的要求下，统一行政罚款与惩罚性赔偿之数额计算规则的路径应当为：依据生态环境违法行政罚款的数额计算规则确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额。

四、环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金计算规则的重构

（一）司法机关应当援引违法行为对应的行政罚款条款

要使环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿与生态环境违法行政罚款实现统一，那么在行政机关主导惩罚的情况下，司法机关在决定惩罚性赔偿金数额时应当援引违法行为所对应的行政处罚条款。例如，在通过环境民事公益诉讼惩罚向水体超标排放污染物的违法行为时，司法机关应当以《水污染防治法》第83条为依据决定惩罚性赔偿金数额；若是在长江流域向水体超标排放含磷污染物的，则应当以《长江保护法》第89条为依据确定惩罚性赔偿金数额。

关于行政罚款规定如何在判决书中呈现的问题，存在两种选择：第一，借助转介条款概括性沟通私法与公法的作用，概括性引入环境保护单行法规范，作为司法机关确定惩罚性赔偿金数额的裁判依据。具体规范的选择则交由司法机关在案件审理中结合案情来完成。此时规范内容应表达为“依照法律规定，侵权人行为应当被处以罚款的，人民法院依照其规定确定惩罚性赔偿金数额”。第二，不直接将环境保护单行法规范中的行政罚款条款作为司法裁判依据，而是在环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额计算规则中强调，司法机关有义务“参考”环境保护单行法规范中的行政罚款计算规则，并在判决的说理部分加以“引用”，作为认定惩罚性赔偿金数额的论证理由。若采第一种方案，则需认为司法机关在认定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额时应受到环境保护单行法中行政罚款规则的约束。但惩罚性赔偿毕竟具有民事责任的外观，直接以记载行政罚款计算规则的条款为确定民事责任后果之依据似有公法规范过度侵入私域之不妥。故第二种方案更为灵活，既能确保司法机关在确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额时能与相应的行政罚款数额保持一致，又不至于使行政规范过分侵入民事责任体系。

（二）确定具体数额时需考虑的因素

环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额计算规则向生态环境违法行政罚款计算规则统一，亦不仅体现为数额设定方式一致，还应体现为评价因素一致。此处值得注意的是，尽管通常认为惩罚性赔偿与行政罚款的主要功能都是惩罚和威慑，二者经常连用且相互粘连，但惩罚和威慑毕竟是两种不同的制度目标，最佳惩罚水平和最佳威慑水平所对应的金额是不同的，实现最佳惩罚水平和最佳威慑水平所需评估的因素也是不同的。故在确定惩罚性赔偿和行政罚款具体数额时应当体现惩罚与威慑的平衡。

前文简要梳理了行政机关在确定生态环境行政罚款数额和司法机关确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额时所需考虑的因素。值得注意的是，即便行政机关在惩罚环境违法行为方面具有主要地位，但这并不意味着当前针对各类环境违法行为所设定的行政罚款规则就是完美无缺的，《环境侵权惩罚性赔偿解释》的规定以及域外立法经验对于完善环境行政罚款规则仍有借鉴意义。在《生态环境行政处罚办法》和《环境侵权惩罚性赔偿解释》规定的各种考虑因素中，违法行为人（侵权人）主观过错程度、行为的各种客观方面（包括方式、次数、持续时间等）、损害规模以及违法行为人（侵权人）采取修复措施的情况等都属于对违法行为可谴责性的评价因素；而《生态环境行政处罚办法》所缺失但为《环境侵权惩罚性赔偿解释》所规定的违法行为所获收益，以及大量出现在美国司法判决中、并得到学者主张的侵权人财产状况等则属于威慑性评价因素。若以兼顾惩罚和威胁为总体目标，则上述因素都应当被纳入评价范围。

具体来说，由于通过对违法行为人（侵权人）施加额外给付义务为形式，实现对违法行为的否定性评价，是惩罚性金钱类责任的主要目标，所以司法机关在参考行政罚款确定惩罚性赔偿金数额时，应首先考察与行为可谴责性相关的各项评价因素，确定最佳惩罚数额。其次，为尽可能实现惩罚与威慑的平衡，司法机关应在最佳惩罚数额的基础上，结合被告从违法行为中获利情况，对数额进行一次修正，以保证惩罚性赔偿金数额能高于被告违法所得，保证必要的威慑效果，确定平衡数额。最后，司法机关应结合违法被告财产状况，从积极和消极层面对数额进行二次修正，在惩罚性赔偿金数额显然无法起到威慑作用时适当增加数额，或在被告显然无法承受惩罚性赔偿时适当调减数额。不过，司法机关最终确定的数额应当在相应行政罚款规范所设定的处罚幅度以内。

（三）惩罚性赔偿金与行政罚款的折抵问题

前文提到，由于惩罚性赔偿与行政罚款具有功能一致性，在“一事不再罚”原则的约束下，惩罚性赔偿金与行政罚款之间应当相互折抵。但《环境侵权惩罚性赔偿解释》第10条第2款显然没有直接采纳“一事不再罚”的折抵主张，当已接受刑事罚金或行政罚款的侵权人提出折抵请求时，司法机关能做的仅仅是“综合考虑”。惩罚性赔偿金与行政罚款的折抵问题亦关涉惩罚性赔偿金数额的确定，故还需适当解释这一“矛盾”。

本文认为，环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金与生态环境违法行政罚款依然应当相互折抵，且《环境侵权惩罚性赔偿解释》第10条第2款之规定虽不可直接解释为采纳了折抵主张，但也不可解释为完全拒斥之。从文义上看，该条款仅认为，司法机关在审理案件时不得仅依据被告请求和被告已接受刑事罚金或行政罚款的事实径直做出免除被告惩罚性赔偿责任的决定，但并未禁止司法机关在全面考虑案件事实后做出减免惩罚性赔偿责任的决定。在行政机关全面主导救济生态环境损害和惩罚生态环境违法行为的背景下，司法机关虽居于辅助地位，但仍应当对行政机关的行为进行监督。司法机关的监督作用，不仅应当体现在对行政行为全过程的合法性进行监督，还应当适度表现为对行政行为结果合理性的监督。在环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金计算规则应当参考相应行政罚款计算规则的要求下，司法机关也将具备从行政机关的角度确定惩罚幅度的能力。所谓“综合考虑”，便是当行政处罚程序前置于诉讼程序时，司法机关监督已做出之行政罚款是否符合“过罚相当”原则的方式。只不过，在尊重行政第一判断权的要求下，司法机关对业已做出的行政罚款决定应尽可能予以维持。只有在行政罚款数额显著失当，且司法机关予以充分论证的情况下，才能加以增减。在作出维持决定时，司法机关亦可以选择驳回原告或起诉人的惩罚性赔偿请求，或对被告作出免于承担惩罚性赔偿责任判决，以实现“一事不再罚”的要求。

五、结 论

由《环境侵权惩罚性赔偿解释》第10、12条组成的环境民事公益诉讼中，惩罚性赔偿金计算规则条款依然采用了倍数计算法的模式。在惩罚性赔偿与行政罚款具有高度同质性的情况下，运用倍数计算法确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额可能弊大于利，易造成破坏法律体系融贯性和无法平等对待当事人等后果。从比较法的角度看，尽管美国也运用倍数计算法确定惩罚性赔偿金数额，但该方法一直没有取得主流地位，且更多体现为一种权宜之计，受到许多批评和质疑。在倍数计算法没有特别的优势及正当性基础的情况下，解决当下困境的思路应当是使惩罚性赔偿金计算规则和行政罚款计算规则保持统一。而行政机关在生态环境事务中的主导作用又进一步决定了行政罚款应当是惩罚生态环境领域轻微违法行为的主要方式，惩罚性赔偿则是辅助途径。故统一两种金钱类惩罚性责任计算规则的路径应当进一步体现为“依据生态环境违法行政罚款的数额计算规则确定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额”。据此思路重构环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额计算规则时，应关注行政罚款规范接入民事裁判文书的形式、惩罚性赔偿金数额应兼顾惩罚与威慑和惩罚性赔偿与行政罚款折抵问题。

（责任编辑 曹树青）