刊文推介||论以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系

一、问题的提出

改革开放以来，中国的环境法治取得了巨大的成就。仅从环境立法来看，我国已然形成了以“环境宪法”为统领的环境法制体系，经过三次宪法变迁，形成了“以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法立法模式”。在“环境宪法”统领之下，综合性的《环境保护法》在2014年修订之后，对管理体制、基本原则、基本制度等都进行了比较完善的规定；在《土壤污染防治法》补齐单个环境要素的污染防治缺口之后，单行性的污染防治立法体系也趋于完备。从生态环境保护与治理的总体格局看来，我国的“环境保护立法体系基本形成，环境管理体制机制初步建立……环境法治健康发展”。《民法典》颁布，开启了中国法典化的宏大叙事，“我国已经进入了一个法典化时代”。全国人大常委会2021年度立法工作计划明确“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。” 2023 年 9 月 7 日发布《十四届全国人大常委会立法规划》，在第一类立法项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”中，明确“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。适时启动法律清理工作。”在这样的背景下，学者认为，“环境法典编纂不仅条件成熟，而且恰逢其时。”围绕环境法典的研究与讨论占据了近几年环境法学研究的主要版面，一些共识正在形成，但分歧仍然存在，中国环境法治正处在十字路口，严肃认真对待当下中国环境法律体系与环境法典化问题可能是决定未来中国环境法治的关键。一般认为，法典化是一种具有延续性和统一性的过程，法学的方法论、法学的知识体系、法律所发展的社会的有序性等呈现出“由浅入深”的阶梯性特征。因此，环境法律的体系化是环境法典化首先要解决的问题，“在立、改、废、释、纂等各种方式中，法典编纂从形式到内容都具有统领性，如何充分认识法典编纂的价值重塑、体系重整立法革新功能，在法典编纂启动之时进行合理的立法选择，决定着法典编纂的目标与方向。”环境法律体系化从外观上表现为立法位阶的有序性、环境要素规制的完整性、原则－规则系统的逻辑性等；环境法律体系化从内在上表现为法律价值的融贯性、规制结构的合理性、规制目的的达成性等方面。

环境法律责任体系化是环境法律体系化的内在要求与必然内容。纵观我国现行环境立法中的法律责任设置，转致或引致的规定较多，“现有法律责任体系下与生态环境保护相关的法律责任种类繁多，且零散地分布于不同领域、各部门的多个层级规范性文件中。”《环境保护法》第64条，更是将污染环境和破坏生态的损害责任全部引致到《侵权责任法》，《民法典》第七编第七章规定“环境污染和生态破坏责任”，其中，第1229—1233条规定的是侵害私益的生态环境侵权责任，第1234—1235规定的是侵害公益的生态环境损害责任，从对环境公共利益保护的角度可以看出作为私法的《民法典》的努力。环境污染或者生态损害往往是二元损害结果，即环境侵权和生态环境损害。生态环境损害涉及更广泛的公共利益问题，私法的规范逻辑不足以作出有效地解释。更为重要的是，梳理现有环境法律责任设置，历经规范变迁，从民事责任到刑事责任，都有重罚主义的倾向，认为通过增大违法成本即可以有效遏制环境违法行为。显然，环境问题以及环境问题的解决相对于其他社会问题来说有其特殊性，“环境治理是一个各方主体在规则的保障之下为了实现环保目标而互动的过程 ”，环境法承载如此重要的使命，通过逻辑一贯与结构完整的环境法律体系因应环境问题，然而，在私法都回应环境损害问题，并且对环境公共利益这种传统认为应当由公法作出规定的领域都作出如此努力的情况下，环境法还未形成以环境问题解决为导向的独具特色的环境法律责任体系，无论对于环境治理，还是对于环境法律体系化来说，都是一个遗憾甚至是缺陷。因此，以环境法典化为集中表征的环境法律体系化为背景，针对环境问题和环境治理的特殊性，以及目前环境法律责任设置的现状，探索符合环境法律目的的环境法律责任体系应当是重要的课题。

二、二元损害：环境规制的逻辑起点

环境问题可概括性地分为环境污染和生态破坏。环境污染是指向环境要素中大量排放污染物质，超出环境容量，主要以环境侵权的形态表现出来；生态破坏是指从自然生态中大量获取生态资源，超出自然再生能力，打破生态平衡，以生态破坏的形式表现出来。环境侵权和生态破坏要解决的问题不同，侵权一般意义上指的是对私权的侵犯，适用私法规范，而生态破坏更多地指向对环境公共利益的侵害。因此，对不同环境问题的因应对策与法律责任也应不同。

（一）环境侵权的私法规范路径

《环境保护法》第64条将污染环境和破坏生态的损害责任引致到《侵权责任法》，在《民法典》通过后，即适用《民法典》的规定，其第1229条明确规定，侵权责任承担的前提是“污染环境、破坏生态造成他人损害的”，即“他人损害”的后果是侵权责任，第1230条规定的是侵权责任的举证责任倒置，第1231条规定的是共同侵权的责任承担，第1232条规定的是侵权责任中的惩罚性赔偿，第1233条规定的是侵权责任中的第三人过错责任。从1229—1233条，环境侵权的私法规范路径逻辑是清晰的，从《环境保护法》和《民法典》的规定来看，对环境侵权采取的是民事纠纷的解决思路，其他环境污染的单行法也基本循此路径展开。这源于传统上我们对于环境污染的理解，即以“环境侵权”为中心构建环境损害救济法律体系，《民法典》沿袭了《民法通则》第124条、《侵权责任法》第八章的思维与基本规定。从综合性的《环境保护法》到单行性的污染防治法和自然资源生态保护法，都是基于“环境污染”的私益保护救济思想，《大气污染防治法》第125条直接规定“排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。”《水污染防治法》第96条规定“因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。”《土壤污染防治法》第96条规定“污染土壤造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。”

这一规制思路有两个问题没有被揭示出来。第一，环境污染并不只是侵犯私益，环境污染更主要的是损害公益，即不特定的多数人的利益，典型的如大气污染、水污染、土壤污染、固体废物等，由于空气和水具有流动性，污染物随环境要素的流动导致对环境的不利改变或生态系统的服务功能下降，土壤与固体废物污染范围很广，会影响到不特定的多数人的利益，甚至可能导致大规模的人群健康损害，相较于私益，这种对公益的损害规模更大、范围更广、影响更为深远。因此，环境侵权与传统侵权有很大的不同，对环境侵权的规制也应当有别于传统侵权的规制路径。环境损害的法律救济不仅要考虑对私益的救济，更要考虑对公益的救济。立法机关在解释“环境污染与生态破坏责任”时，也对私益损害与生态环境损害作了区分，认为生态损害是一种公害，不同于私益损害，因损害生态环境而承担的责任应当是一种有别于私益损害的责任。

第二，生态环境损害及修复的特殊性并不能通过民事一般责任来完成救济。《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第１部分：总纲》定义了“生态环境损害”包括两种情形：一是因污染环境或破坏生态行为直接导致的生态环境物理、化学或生物特性的不利改变；二是因污染环境或破坏生态行为导致的对生态系统服务功能的破坏或损伤，即生态系统功能退化。因此，生态环境损害不同于民法上对于“损害”的判断与评价，民法上财产的损害主要是对于财产的外在形态与内在的物理结构的改变，而生态环境损害是以环境要素、生物要素以及各要素构成的生态系统功能的变化，其标志是“不利改变”“功能退化”“服务减少”，且以规范的生态环境损害鉴定评估为基础。生态环境修复不同于民法上的“恢复原状”，是以“基线”为基础，通过必要的、合理的措施恢复，且补偿生态环境从损害到恢复期间生态环境原本应该提供的资源或生态系统服务功能。总体来看，通过具体的规则建构，私法规范在对私益保护的同时，在客观上会对环境公共利益起到一定的保护作用。但是，基于生态环境损害的特殊性，对于“生态环境损害”这种公益性的损害问题，私法在多大程度上能给予合理的救济，民事侵权规范是否能妥当地解决环境公益损害问题仍值得探讨。

（二）环境损害的公法规制路径

环境损害的公法规制路径主要体现为行政命令、行政处罚、行政处分，以及环境刑事法律责任。行政命令以责令停止违法行为、责令改正、责令恢复原状和限期治理为主要内容；行政处罚以行政罚款、责令停产停业、吊销许可资质证件、行政拘留为主要内容；行政处分则是针对行政机关及其工作人员的一种责任承担形式。《环境保护法》将情节严重的环境损害行为转致到刑法，以“污染环境罪”等罪名对责任主体作出惩罚，展示法律对环境损害的最严厉规制效果。这些传统的公法规制路径在现行的法律体系中都有系统性与制度性的规定，在传统规制基础之上，也规定了诸如“按日连续处罚”“环评区域限批”等制度，以此实现公法规制的惩罚、救济和预防的法律目的。

但是，就环境规制的特殊性来说，有以下两个问题需要重新思考。第一，惩罚不法行为并不能必然使得环境质量改善，传统的行政规制模式与生态环境保护和治理之间有落差。环境规制的效果应当是以环境质量的改善为衡量标准，即所有环境规制的措施都应指向“环境质量目标”主义，“无论个体不法行为是否被惩罚、如何被惩罚，只要总行为的结果被控制在标准以内（目标达标），则结果就必然符合预设的环境质量目标。”传统的行政规制以惩罚为核心的制度与规则虽然能在一定程度上对包括政府和企业在内的责任主体产生威慑效果，达到惩罚和一定程度上的预防目的，但与生态环境的质量改善与环境质量目标尚有一定的距离。这些规制措施主要是对人身、财产的限制，这些事后的救济方式和遭受损害的环境之间没有直接关联，只对人而不对环境，有一些针对环境的规制措施也不足以起到“救济”受到损害的环境。

第二，强化处罚的规制方式造成环境公法责任的体系性偏移。传统的行政规制是建立在行政的秩序管理与刑法的惩戒规训理念上，以行政违法和刑事不法为基本的公法责任架构，这种规制架构与生态环境治理的逻辑相互抵牾，也使得环境法自身的独立性价值丧失。环境法律责任的承担应当在遵循生态环境自然演进的规律下，以法律为控制手段，通过主体行为改变，促进生态环境向好改变，以建立人与自然和谐的环境秩序为最终追求。因此，环境法律责任应当超越传统基于人身或财产的损害填补与惩罚规训，走向生态环境向好改变与环境秩序建立的责任形式。

三、目的偏离：重罚性倾向与转引致的责任体系

自环境规制进入国家治理体系并成为重要的法律事项以来，环境法律责任沿私法赔偿路径和公法秩序管理路径展开。从1979 年《环境保护法》（试行）颁行以来，至 2018 年《宪法》（修正案）中关于环境保护的规定，再到“生态环境法典”被列入十四届全国人大常委会立法规划一类立法项目，还有学界深入开展“法典化”研究的轨迹来看，对环境规制采取的是一种重罚性的倾向。同时，对环境法律责任构设了转引致的责任体系。就回应环境问题与环境法律目的达成来说，有必要反思重罚性规制模式和转引致的责任体系。

（一）以环境法律责任实现环境立法目的

环境法的使命是通过法律型塑人与自然的和谐关系，环境法以调整人的行为使之以符合自然规律为圭臬，这也是环境法立法目的所在。作为一个法律部门，或是所谓的领域法体系，环境法承载的功能只能是规范人的行为以促使人与自然关系改善为基本导向。以此观之，现行《环境保护法》及一系列单行性环境法对立法目的的设定都存在一些偏差。《环境保护法》第一条，“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。可以看出，这里设定了五重目的，分别是“保护和改善环境”“防治污染和其他公害”“保障公众健康”“推进生态文明建设”和“促进经济社会可持续发展”，都使用动词开头，表明本部法律是以积极主动的姿态来实现这些目的。从我国立法以及行文表述的习惯上理解这五重目的，五重目的不是并列的，越置于后面的表述越具有更高层次，或是导向终极目的。按照这样理解，“促进经济社会可持续发展”就成了《环境保护法》的终极目的，这显然和前述环境法的使命相去甚远。“经济社会可持续发展”是我国法律体系及所有社会规范制度所欲达成的目的，环境法只是社会规范体系中的一个组成部分而已，只能规范基于其自身逻辑而规范的环境事务，其他诸多事务分属不同的社会规范体系，如果将不属于其规范体系的内容加之其身，将导致其不可承受之重。作为对比，《民法典》《刑法》等的立法目的都更具有针对性。因此，环境法的立法目的应当且只能是“防治环境污染和生态损害，保护和改善生态环境，促进人与自然和谐。”将人与自然和谐作为环境法终极目的，并且这一目的的实现是以环境质量改善为基础，而环境质量改善以预防环境污染和生态损害为基础，三重目的是递进的关系。

在环境法律体系内，基于立法的逻辑一贯与结构完整性要求，立法目的是整部法律的逻辑起点，而法律责任则是整部法律的归宿，因此，法律责任是实现立法目的的保障。在以环境质量改善为基础的人与自然和谐的环境法立法目的之下，环境法律责任应当是为实现这一目的而设定的，即通过让责任主体承担法律责任这一否定性评价而促进环境质量的改善，并最终服务于人与自然和谐关系的营造。基于这样的理解，以总量控制为基础的生态环境阈值限制制度就是环境法律规范的基础。污染防治中以纳污总量为基础，资源保护中以资源开采总量阈限为基础，生态保护中以生态平衡与生态承受力为基础，这是良好生态环境维系人类生存的最低条件，也是衡量人与自然和谐的标准，是环境法的基本功能。具体来说，通过环境法律责任对人的行为作出评价，在环境容量与生态平衡的总约束之下，围绕环境污染治理、自然资源保护、生物多样性及生态保育等方面发挥作用。对于环境侵权来说，环境法律责任承担应当使得受侵害的私权利得到救济，但是在私权利得到救济的同时，在客观上却使得环境公共利益得到保护，对于生态损害来说，环境法律责任的承担应当以维护环境公共利益为要旨，但在客观上却可能使私权利受到保护。很明显，环境法律责任对人的行为作出评价，这种评价是以生态环境资源为中心，最终也反馈于生态环境资源之上。从这一点也可以看出，相比传统法学部门与规制理念，环境法学对环境问题的回应有其特殊的学理解释与回归路径。

（二）重罚倾向下的环境法律责任设置

无论是私法上的环境侵权赔偿法律责任，还是公法上的环境公共利益保护法律责任，都有走向重罚主义的倾向。《民法典》第1232条规定了环境私法中的惩罚性赔偿责任，表现了私法中“惩罚性赔偿适用范围的扩张”。2014 年修订《环境保护法》，法律责任是修改的重点，通过按日计罚、查封扣押、移送行政拘留、连带责任等提高违法成本。《刑法修正案（八）》将原“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”，将犯罪的既遂形态从重大环境污染事故罪的结果犯调整为污染环境罪的行为犯，增加了13种入罪方式；《刑法修正案（十一）》，将污染环境罪的法定最高刑从原来的七年有期徒刑提高到十五年有期徒刑，且增设“破坏自然保护地罪”，增设“非法引进、释放、丢弃外来物种罪”，将环境影响评价造假、伪造环境监测数据的行为明确规定为犯罪行为，致使制裁范围扩大、入罪门槛降低、量刑标准加重。可以看到，从私法责任到公法责任，从责任的类型，到责任的严厉程度，都趋向严厉化。法律责任是为实现法律目的而来，环境法律目的应当是“防治环境污染和生态损害，保护和改善生态环境，促进人与自然和谐”。如果在重罚倾向之下，环境污染和环境损害得到控制，环境质量得到改善，人与自然更加和谐，那么就可以得出结论，重罚是有效的，重罚倾向的环境法律责任能够实现环境法律目的。但是，有研究指出，“社会实践效果存疑，重罚并未从根本上消除违法的驱动力”。

回到法律责任设置的原点，重罚并不完全保证环境法律目的的实现。首先，无论是私法上的重罚，还是公法上的重罚，其实都是以报复为理论基础的，是对行为人财产或自由的剥夺，同时，通过重罚，对社会产生警示作用，制止潜在违法者可能产生的违法行为，以此维护社会秩序。私法的赔偿和公法的规制都应当在比例原则与公平原则的框架内设置种类与幅度；其次，以实现法律目的为指向的法律责任应当根据不同类型和程度的违法行为，设置相应的责任形式和内容，以达到预防、教育、补偿、恢复等多种功能。重罚倾向下的环境法律责任欠缺体系的整体性和制衡性思维，使得环境法律责任在功能配置上不当与法律体系融贯性欠缺，从而忽视了其他责任形式对于法律目的达成的价值和作用，造成环境法律责任体系的失衡；最后，在重罚的立法倾向与现实压力之下，现行环境法律责任列举式规制条款无法囊括全部环境不法行为，对个人环境致害行为的规范也还存在疏漏。同时，惩罚主义忽视了以环境风险为代表的不确定法律责任的规制以及围绕环境客体作为整体性的责任体系设置，也即缺乏预防性的责任形式，而预防性的责任能够具有以许多行为者参与的合作活动为导向的事先规制性，达到对风险的预防和对生态系统平衡的恢复。

（三）转引致路径下的环境法律责任体系

观察环境法制历程，环境法律责任采取了转引致的设置路径，将环境法律责任转引到传统部门法的责任体系之中。根据环境二元损害的特征，环境侵权法律责任是沿私法路径引致到“侵权责任法”，即《民法典》的“侵权责任编”，生态环境损害涉及公法规制的法律责任以“行政法”和“刑法”为方向。在环境问题成为社会治理的事项，并将环境问题转换为法律问题之初，尤其在对环境治理的特殊性还没有足够深刻认识的情况下，转引致的法律责任可以以传统部门法的经验和成熟的制度设计提高环境法律责任体系的效率和可操作性。藉由成熟的部门法分类将复杂的环境侵害行为拆解成不同类型和程度的环境侵害行为，选择适当的责任形式和标准，实现对违法者的惩罚和对受害者的赔偿。

我国环境保护走过了四十多年的历程，对环境问题以及对环境规制的特殊性有了更深入的认识。环境问题非常复杂，环境侵害行为通常涉及多方主体、多种利益、多重影响等。环境问题具有跨界性和延续性，难以用传统的私法证明规则来确定因果关系、损害程度，也很难通过公法路径分析其危害行为、客观衡定其危害结果，针对环境损害通常需要综合运用预防、控制、修复等多种手段来解决。在环境法制日益成熟的当下，特别是在“生态环境法典化”的背景下，“转引致”法律责任在实现环境立法目的、提升环境治理效能方面捉襟见肘。“侵权责任”是以填补私权损害为基础建构的私法责任体系，当环境问题引发环境侵权时，以《民法典》“侵权责任编”第 1229－1233 条作为裁判规则，《民法典》对环境侵权的规定很完备，环境法中将环境侵权的法律责任引致到《民法典》也是基于此考虑。针对环境损害造成环境秩序的失范，以行政法中的惩罚与刑法中的报复为基础，公法从自身逻辑自洽与理论演绎的角度作了诸多的规定。但是，私法的填补与公法的惩罚都没有关照到环境自身的损害，以及基于损害根据自然规律来修复生态环境的责任问题，传统私法与公法的责任体系没有建构起以环境损害为基础的生态环境修复制度。显而易见的是，在环境法的发展历程中，囿于自身基础理论的局限以及与传统部门法学的逻辑与体系关系处理，环境法一直没有形成一个完整、独立与专门的环境法律责任体系，甚至连最基本的符合环境规制自身的特色责任形式也未建立。“转引致”的责任形式在一定程度上，就法院裁判环境问题减少了法律适用的困难，便宜裁判规则的统一，也在一定程度上解决了大量积累的环境问题。但是，从环境立法和人与自然和谐发展的长期制度规制目的来看，这样设置的责任体系并不能从根本上解决环境问题，生态环境修复是环境规制中非常重要的考量因素。因此，急需环境法律责任理论研究的深入，环境法律责任理论也是环境法在整体法律体系中最有可能作出理论贡献与实践效果的部分。

四、规则之治：环境法律责任的体系化建构

法律责任作为第二性的义务，必须与第一性义务构成合理的逻辑关系，在环境保护与治理的框架内，第一性义务的基础就是环境质量的改善与生态系统的平衡。因此，环境法律责任应当“依据生态自然规律来确定其行为模式和法律后果模式”，通过法律责任促进环境质量改善和生态系统平衡，最终指向人与自然关系的和谐，这样设置的法律责任符合环境法理并且能有效达成环境法治目标。

（一）环境法律责任的正本清源

环境法律责任重罚倾向主要是为了回应我国在经济快速发展中出现的大量环境问题，以外部性内化来阐释环境规制相比传统部门法体系的特殊性。在环境治理起步之时，环境违法成本太低，辅之执法监管不力，面对严峻的环境形势与普遍的社会期待，加重惩罚便是最便宜的手段。在这样的背景之下，环境法律制度基本上偏向于重罚规则，进而影响司法裁判的实践。

环境规制的手段有多种，包括强制性的标准、许可、监测、处罚等，也包括激励性的税收、补贴、市场化交易等。惩罚责任是环境规制中常用的一种手段，设置惩罚责任可以有效提高环境违法成本。然而随着环境问题的复杂化和多元化，承载负外部性纠正和控制的惩罚环境规制本身成本巨大，也可能存在规制失灵，因为“有唯利是图的违法者，也有力不从心的违法者”。这需要在不同的环境规制工具之间进行选择和优化，超越环境规制的惩罚性倾向需要考虑不同规制工具的效果和协调性。因此，在不同的环境治理阶段，惩罚、修复、预防等多种工具使用，整体性的生态治理成为一种必然。还需要结合修复和预防等手段，实现生态系统的恢复和提升，按照“风险预防—过程控制—损害救济”的规制逻辑，构建人与自然和谐共生的关系。

环境法律责任应当满足：（1）一致性。环境法责任体系应该与国家宪法中生态文明、可持续发展等国家战略不存在矛盾或冲突；（2）完备性。环境法责任对环境污染和生态损害的责任体系规定应有顺序逻辑、相互协调；（3）正当性。环境法责任体系设定的目的应该符合环境正义的基本原则，不损害各群体享有的环境权益和环境利益；（4）适应性与有效性。环境法责任体系中的各个法律规范应该符合环境法治理论，契合权力治理与公民环境自觉的需要。

环境法律责任超越重罚的趋势与行政法领域谦抑行政、刑法领域宽缓刑罚思想同步，是现代法律责任体系发展的方向，这需要在环境法律责任的设置和实施中，不仅要考虑对环境违法行为的惩罚，还要考虑对环境损害的填补和对环境风险的预防，形成一个功能协调、目标一致的环境法律责任体系。同时，在环境法律体系化讨论的背景之下，呈现出在法律责任体系中将否定性评价不作为主要责任形式认识的特征，而从自然生态的系统性、整体性，以及人与自然关系和谐的角度来重新认识法律责任的趋势。“把推进单个环境要素立法与生态保护的系统性立法的协同发展，作为促进人与自然和谐共生的生态利益法律表达制度创新的重点。”这就意味着环境法律责任是对责任主体必要且合理的惩罚，对受害者充分且及时的救济，更为重要的是，通过法律责任预防环境损害和环境风险，提升环境治理能力。

（二）建立以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系

法律责任以实现立法目的为圭臬，建立以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系是应当且能够达成的选择。从技术角度而言，生态环境修复是“在生态学原理的指导下，以生物修复为基础，结合各种物理修复、化学修复以及工程技术措施，通过优化组合，使之达到最佳效果和最低耗费的一种综合的环境污染修复方法”。从功能的角度而言，生态环境修复是“在人为辅助控制下，利用生态系统演替和自我恢复能力，使被扰动和损害的生态系统（土壤、植物和野生动物等）恢复到接近于它受干扰前的自然状态，即重建该系统干扰前的结构与功能有关的物理、化学和生物学特征”。生态修复不仅是一种技术方法，也是一种哲学思想，“以生态系统功能、价值、内部关系的恢复及再造为目标，以整体方式应对环境退化，以自然之道回应自然问题”。它反映了人类作为自然的成员在和自然相处中对自然的共识、态度和责任，也是达致人与自然和谐的一种路径选择。

以“环境质量改善”为基础实现“人与自然和谐”为主线来思考环境法律体系，所有环境立法中遇到的难题似乎都变容易了，“环境质量改善”体现于环境法律责任部分就是构建以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系。这就意味着基本的环境法律责任只有一个，即“修复生态环境”，其他所有责任形式都应当围绕“修复生态环境”来展开，这是具有环境法特色且符合环境法目的的环境法律责任体系。这样建立的法律责任体系超越了一般意义上的“命令－控制”规制模式，普通的环境侵权归属私法调整，环境犯罪归属刑法调整，以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系将整合原来环境民事法律责任中的属于生态环境损害的部分，也整合原来环境行政法律责任，设置独立性的“环境责任”。这无论对于环境治理，还是对于“环境法学理论发展、学科体系完善”等都具有重大的意义，“环境法是法律大家庭中最复杂的法律部门”，“应以生态利益为基础，以充分阐明环境法生成缘起及独特价值取向为前提，确认环境法的独立性”。

在“修复生态环境”的环境法律责任体系下，以往环境行政法律责任中的诸如“行政处罚”，环境民事法律责任中诸如“停止侵害、排除妨碍”等都将围绕“修复生态环境”来设置。因为，环境法归责的目的是在环境宪法目标下通过“环境质量改善”达到“人与自然和谐”，并不是以责难违法者为第一考虑，基于这样的思考，要求违法者“修复生态环境”是最为重要的事项，其他法律责任辅助实现“修复生态环境”这一目的，这也要求如果私主体在修复不能的时候，公权主体有修复的义务，符合环境宪法国家义务的要求。这会直接改变在公私二元环境损害与公私区分的立法思维下，对于环境损害的以责难违法者为基础的重罚化倾向，以及私法规范中对于私主体利益的保护与补偿，满足环境治理的基本价值、人类财产的环境利益，以及宪法目的下人的尊严和人的目的。法律责任部分是法律之所以为法律的基本保证，其守护法律价值，体现基本原则，落实基本制度，如果法律责任设置不合理，甚至没有属于部门体系下的法律责任，部门法律的独立性也就存疑。部门法的独立与否其实并不重要，重要的是作为社会控制工具的法律，能否真正实现不同部门不同领域下不同法律体系价值合力下的社会控制，导向宪法设定的国家目的。

首先，“修复生态环境”是独立的环境法律责任形式。在“环境法律体系化”与“生态环境法典”的背景下，讨论作为法律体系完整链条中的法律责任具有非常重要的意义，对于环境法学理论自恰具有重要的价值，可以摆脱环境法特别是法律责任依附于民法、行政法与刑法等传统学科的固有印象。环境法有其独立的以实现环境法立法目的而依归的法律责任体系，价值一贯、逻辑闭环，这“有助于改善我们认知环境法律如何运行并对其进行改进”。其次，以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系创新了法律责任体系。传统公私二分的法律责任体系无法有效应对环境问题、实现环境立法目的，“修复生态环境”法律责任统合了私法中涉及生态损害的部分和公法中的环境规制。环境侵权在《民法典》第 179 条的原则下适用，以“侵权责任编”为具体规则，环境犯罪受《刑法》中“环境资源犯罪”调整。以环境质量改善为基础的环境责任在传统规则之外建立了以“生态环境”为中心的责任体系，通过“修复生态环境”，实现了环境公共利益维护并在客观上起到了对私益的救济，连接了公法和私法的责任规范，“一同成为实现社会公益整体结构的有机组成部分之一”。最后，以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系是以生态系统的整体主义思维来理解环境治理，并以此建构环境治理的制度框架。因此，在环境责任体系中，有“修复生态环境”责任形式，有“污染治理”责任形式，有“生态环境损害赔偿”责任形式，还有一系列的诸如“认购碳汇”“技改抵扣”“劳务代偿”“补植复绿”“增殖放流”等替代性的责任形式，“通过其他环境要素补偿被破坏要素的对应功能，进而实现区域内环境对应生态功能的整体平衡”，以“重建生态系统的功能、自组织性、弹性以及可持续性”，但是这些责任形式都围绕“修复生态环境”来设置，都是基于“修复”的理念。在“生态环境法典”编纂的背景下，以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系观照了环境法立法目的的实现，是环境法律体系化重要的形式要件与逻辑演进，更进一步体现了对法律责任体系的创新与补充。以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系对于生态环境损害的救济是环境治理的核心议题，蕴含于生态环境的自身价值，具有重要的概念界定、原则统合、体系发掘和司法说理等功能。

（三）环境法律责任体系化适用

在当前的环境法律责任中，没有严格区分环境侵权私法责任和生态环境损害的公法责任。围绕《民法典》第七编第七章“环境污染和生态破坏责任”的基本规定，结合《环境侵权司法解释》《环境民事公益诉讼司法解释》和《生态环境损害赔偿若干规定》，预防性的责任形式有“停止侵害、排除妨碍、消除危险”，补救性的责任形式有“修复生态环境、赔偿损失”以及“赔礼道歉”，共六种责任形式。显然，预防性的责任形式既可以适用于私法侵权，也可以适用于生态环境损害，因为无论对于私权来说，还是对于环境公共利益来说，预防性的责任形式都是必须且是第一顺位，补救性责任形式中的“赔偿损失”是侵权的私法责任，“损失”是受害人人身财产总额的消极变化，更多的是私权主体的人身或财产损失，在《民法典·侵权责任编》里，“一类是针对侵害人身造成损害的赔偿（第1179条至 1183条第1款）；另一类则是针对侵害财产造成损害的赔偿（第1183 条第 2 款至 1184 条）”。如果放置于环境损害中，则应当是“生态环境损害赔偿”，况且这种赔偿是基于“修复生态环境”而设置的，赔偿的目的是用于生态环境修复。而“赔礼道歉”主要用于“侵害自然人的姓名权、名誉权、肖像权以及侵害法人的名称权、名誉权等”，是“一项与现代精神损害赔偿制度不同的、真正的非财产之责任方式”，并不具有实现环境法目的之功能，不宜将其设置为环境法律责任的形式。显然，一些传统私法责任形式对于环境损害的救济来说实际意义不大，只有以推进生态平衡和恢复生态功能为导向的责任形式，对于环境改善来说才具有实质意义。换言之，无论对于环境侵权来说，还是对于生态环境损害来说，其法律责任的承担都应当以恢复生态环境、推进环境治理为目标。

因此，环境侵权私法责任以《民法典》第 1229—1233 条为规范体系，且可请求“惩罚性赔偿”。生态环境损害的法律责任体系围绕“修复生态环境”来设置，位于环境法律责任体系前端的是预防性的法律责任形式，居于核心位置的是补救性的责任形式，处于后端的是替代性的责任形式。

首先，如果预防性的责任形式适用之后，环境损害的危险已被消除，则意味着法律目的已实现，法律程序因此也终止。其次，如果危险还未被消除，则需要推进至实质性的补救性的责任形式，以“修复”来实现法律目的，即采取合理且有效的措施使生态环境系统及其服务功能恢复至基线状态，“协助已经退化、损害或者被破坏的生态系统进行恢复”，使“生态系统回复到其历史轨迹”。当然，对于生态环境系统来说，历史轨迹与状态不能完全恢复，只是尽可能地去接近到相对理想的状态。如果责任人不愿意修复或者无能力修复，则应当承担“生态环境损害赔偿”的责任形式，通过“赔偿”，筹措资金，让专业机构去修复，生态环境损害赔偿也不是私法上的赔偿经济损失，而是赔偿生态环境恢复至基线期间的生态功能服务损失，“将生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态系统服务恢复至基线状态”，是“将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平开展的必要的、合理的行动或措施 ”，是以生态系统平衡与环境改善为基础来认定，并非原私法意义上的损失填平，是通过“赔偿”实现“修复”。最后，如果损害造成生态环境功能永久性损失，生态环境存在修复不能的情形，则预防性的责任形式和补救性的责任形式都失去了意义，应当通过替代性的责任形式来承担责任，如根据生态环境损害及实地情形，采用“同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量、同价值异等级等多种方式”，这是生态环境法律责任的创新，也是法律责任体系的扩展与补充。

五、结 语

联合国将 2021—2030 年定为“联合国生态系统恢复十年” （the UN Decade on Ecosystem Restoration），致力于推动世界各地对生态系统的保护和修复，阻止并扭转陆地和海洋生态系统的退化，实现可持续发展、应对气候变化、保护生物多样性等全球性目标。《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》作为当前和今后一段时期推进全国重要生态系统保护和修复重大工程的指导性规划，提出到2035年推进森林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态系统保护和修复工作的主要目标，以及统筹山水林田湖草一体化保护和修复的总体布局、重点任务、重大工程和政策举措。环境法的使命是“帮助人类实现自身行为与自然环境之间关系的改善”，经由调整人的行为，实现“人与自然和谐”。在这一方向的指引下，所有环境法律原则、制度与责任都应当朝向实现环境法目的和传统法律责任的预防、救济和惩戒等功能，更多的是对人的行为产生威慑，是建立在对人身权或财产权的限制之上，但这些“救济”方式对受到损害的生态环境来说意义不大。因此，基于环境损害的二元性，在区分环境侵权与生态环境损害的基础上，环境法律责任体系应当有不同于传统部门法律责任的考虑。环境侵权以私法规范为准则，而对于生态环境损害，应当从对人身与财产的限制上转向对生态环境的修复上，建立以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系，并且规范环境责任的适用位序，创新法律责任承担方式及其责任追究程序，这也正体现了环境法的自治性与开放性。以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系是环境法律体系化的重要方面，更是“生态环境法典”的重要命题与制度创新，从规范与现实的层面回答了环境时代的社会之问和实践之需。

 （责任编辑 曹树青）