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中国历史源远流长，作为公共秩序管理形式的官制，出现的要稍微晚一些，在构木为巢的有巢氏时期，基本没有公共管理的人员和机构。到了三皇时期，“佐”“相”开始辅佐“人皇”、教化百姓；五帝时期众“正”开始制定规范，引领行业；夏商周时期有“司”兴起，中国公共治理的形式开始愈发的完善。“佐”、“相”、“正”、“司”的先后出场，是一个循序渐进的过程，这为我们揭示了君民关系形成转化的因果缘由。
最初的诸位“人皇”的权力并不大，更多的是靠德行才智来引领民众，辅佐他们的“佐”和“相”权力就更小了，这点从二者的字意就能看出一二，都是帮手、助手的意思。到了“诸帝”临朝的时候，众“正”的权力开始扩大，他们开始具备了订立规则标准的权力，慢慢向行业仲裁者身份转变。夏商周时期诸司出现，辅助帝王、引领百姓的人，从此演变成为民众的管理者。
燧皇时期的辅佐之官
燧人氏时期，有辅弼之臣四人，被称为“四佐”。宋代的李石在《续博物志》中提到：“燧人四佐，明由晓升级，政也；必育受税俗，赋也；成博受古诸侯，侯也；陨丘受延嬉，録也。”明由、必育、成博、陨丘四佐分管政务、作用类似后来的“疑、丞、辅、弼”之臣，共同辅佐燧皇。这个时期佐的地位很高，地位和后世的丞相类似，四佐中明由的记载最多，他是谯明氏的后裔，是今天明姓的始祖。他来自于今天的安徽亳州，紧临燧皇所在的商丘睢阳。
羲皇时期的相佐之才
伏羲时代在燧人氏四佐的基础上，出现了“相”这个职位，形成了九相六佐局面。羲皇九相中“共工为上相，柏皇为下相，朱襄、昊英居左右，栗陆居北，赫胥居南，昆连居西，葛天居东，阴康居中；“太昊六佐中，金提主化俗，鸟明主建福，视默主灾恶，纪通主中职，仲起主陵陆，阳侯主江海。这时候新生的“相”，地位已在“佐”之上，这从伏羲女娲氏族联盟后续的继位氏族能看出来，九相中的上相共工（大庭氏首领）和下相柏芝（柏皇氏首领）的后裔，继伏羲女娲之后，分别做了氏族联盟的第三个和第四个执政氏族，六佐的后裔则默默无闻，泯然众人。
五帝时期之“众正盈朝”
五帝时期，在三皇相佐之职的基础上，社会治理有了进一步的变化，《路史·疏仡纪·黄帝》记载黄帝时有“三公”、“七辅”、“六相”、“四面”、“五正”。这其中“六相”沿用了伏羲时期的官制，“三公”直接沿用到汉朝之后，其他的后世慢慢取消了。这里比较独特的是金木水火土“五正”，诸正在五帝时期依然非常盛行，颛顼帝继续设置火正，尧帝的幼弟阏伯因为担任“火正”，得到了后世“灶王爷”的称号。此外另有理正、弓正、牧正、陶正、车正等官职，真可谓是“众正盈朝”，不过“诸正”负责的是厘定行业标准，施行模范准则，和明末标榜直名的“众正”可谓大相径庭。
夏商周三代的有司之官
夏商周时期，国家政权架构基本完善，在原来官制的基础上，出现了新的官职-“司”。“司”本来是夏启将代表君主的后字反写而得来，后变为朝廷一级职官，夏商周三代经久不息，计有，司马、司空、司空、司徒、司寇、司农、司城、司鄙、司廪等，个别官职一直沿用到了两汉魏晋时期。这个时期的有司之官职，才是我们理解中的那种“官”，居高临下的对万民进行管理，原来的指导和交互的行为减少了，强制性的一面逐渐成为诸司的明显特点。
综上所述，“佐”、“相”、“正”、“司等官职”的先后出场，为我们勾勒了上古社会中集体和个人关系演化的脉络，居于帝王和人民中间的官员身份发生了很大的转变。“佐”更多的是建议官，类似参谋和副手的作用更多；“相”逐渐有了替代之职，有点像代理之职；“正”有了正名立规之意，类似今日联合国教科文组织等机构；“司”就完全是下属机构了，上依附于帝王，下宰制于万民，至此从下到上的权力关系竟然完全实现逆转了！
三皇五帝夏商周延续下来，帝王的权力越来越大，帝王和官员之间的相互依附性越来越强，官员对民众的宰制力度也越来越大。燧皇四佐，辅弼帝王，教化百姓；伏羲九相，代帝牧守，引领万民；五帝众正，厘定标准，推行天下；三王有司，分管各业，各司其职。可谓是分化得越繁杂，跟进得越细致，近代三方关系有了颠倒重来的迹象，又进入了新的循环周期！
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