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两轮供给侧改革的回顾

民生 2024-11-10 16:28 上海

文：华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜（执业证号：S0360518090001）

联系人：陆银波（15210860866）

报告摘要

前言：考虑到本轮PPI同比为负的持续时间较长，我们判断后续增量政策中可能会包括供给侧改革。考虑到供给侧改革并非常规政策，如果执行，其实施的途径以及实施的效果是市场关注且较陌生的点，我们希望首先回顾此前两次的经验（分别始于1998年与2016年）以加深对这一政策的理解。

一、发生背景：物价压力较大时

前两轮供给侧改革分别始于1998年与2016年。其背景均是产能利用率持续低迷、物价压力较大时。关于产能利用率与物价的数据描述，详见正文。

二、涉及行业：盈利压力较大者

（一）1998年：核心是纺织、煤炭

1998年开始的供给侧改革，核心抓手是盈利压力较大的纺织、煤炭，同时对制糖、冶金、建材等行业也进行了一定的产能方面的调整。1）纺织业：从利润数据来看，纺织业利润率1985年-1989年平均在7.1%左右，到1990年降至1.5%。1991-1997年平均在-0.3%。2）煤炭业：从利润数据来看，煤炭开采业利润率1985-1993年持续为负值（全行业整体亏损），1994-1997年盈利情况稍好，但利润率均值也仅仅只有2.5%，1998年利润率再次转负。

去产能进程：1）纺织业：持续两年左右（1998-1999年），到1999年年底，“纺织行业累计压缩906万棉纺锭，提前一年基本达到压锭目标。”2）煤炭业：去产能持续四年左右（1998-2001年）。其中，1999年和2001年力度较大。

（二）2016年：核心是钢铁、煤炭

2016年开始的供给侧改革，核心抓手是盈利压力较大的煤炭、钢铁，同时对有色金属冶炼、石化化工也进行了一定程度的产能调整。1）钢铁：从2011-2015年，黑色金属冶炼及压延加工业利润率趋于下行，到2015年降至0.9%，2000年以来最低盈利水平，与1998-1999年的盈利水平接近。2）煤炭：从2011年-2015年，煤炭开采业的利润率持续下行，到2015年降至1.7%，2001年以来最低值。去产能进程方面：煤炭与钢铁均是持续三年左右（2016-2018年）。

三、主要抓手：定目标、盯进度、严执法、稳就业

（一）定目标并分解到各省各年。以2016年开始的供给侧改革为例，“28个省级人民政府及新疆生产建设兵团还完成了钢铁、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展目标责任书的签订。”

（二）盯进度确保目标如期完成。1998年开始的供给侧改革，纺织业成立压锭调整扭亏工作领导小组统抓全行业压锭、企业兼并破产、再就业和扭亏增盈工作。2016年开始的供给侧改革，建立了化解钢铁煤炭过剩产能和脱困发展工作部际联席会议制度，统筹推进化解过剩产能各项工作。2016年全年，多次督促各省加快进度。如7月，“各地要在7月15日前将目标任务分解到市县和企业”；8月11日，“总进度比较迟缓。前7个月只完成了目标任务的1/3多一点。”9月14日，“对进度滞后的部分省区市相关部门进行约谈”。

（三）严执法确保产能有效压降。以2016年开始的供给侧改革为例，开展多次专项执行行动。例如2016年9月29日，集中通报了联合执法专项行动的成果，涉及国土执行、环保执法、能耗执法、质量执法、安全执法，对违规企业均予以立案查处或者责令整顿。根据发改委2017年1月10日的发言“前不久专门通报了江苏新沂‘地条钢’和河北安丰公司违法违规建设的两个案例。而且这两个案例都处分到省级干部，震慑作用非常强”。

（四）稳就业财政为主多措并举。详见正文。

四、实施效果：盈利回升的路径略有区别

（一）1998年开始的供给侧改革：初始的盈利回升速度偏慢，产能去化幅度达到供需平衡点似乎更为重要。

1）纺织业：去产能之前，过剩产能大概在1000万锭左右。1998-1999年持续去产能（压缩产能接近1000万锭），到2000年利润率才明显提高（1999年的0.9%的利润率与1994年接近，或并未脱离过剩状态）。2）煤炭业：煤炭产量，1996年为14亿吨，到2000年降至10亿吨，2000年的煤炭利润率依然较低，因而，2001年煤炭仍在压降产能（全年关闭各类小煤矿10944处），但2001年的煤炭产量开始回升。2002年，煤炭的利润率达到4.3%，高于此前高点。

（二）2016年开始的供给侧改革：从结果来看，见效时间要快于1998年开始的供给侧改革，到2017年盈利能力基本回升至此前10年的平均水平。其原因或与进度执行超预期（2016年煤炭目标去产能2.5亿吨，实际去2.9亿吨；钢铁目标去4500万吨，实际去6500万吨）、以及外需在2017年迅速回升（2016年出口增速为-7.7%，到2017年达到7.9%）有关。详见正文。

风险提示：供给侧改革思路发生调整。

报告目录

报告正文

一、发生背景：物价压力较大时

前两轮供给侧改革分别始于1998年与2016年。其背景均是产能利用率持续低迷、物价压力较大时。

1）1998年：产能利用率方面，1995-1997年，设备能力利用水平平均为33.27%，而1992-1994年的均值为37.09%。到1998年1季度，进一步降至30.55%。物价方面，1997年的PPI是自1984年以来的第一个PPI同比转负的年份，这期间（1984-1996年）PPI同比均值高达10.29%。到1998年，PPI同比进一步降至-4.1%。

2）2016年：产能利用率方面，2013-2015年，设备能力利用水平平均为39.5%，而2010-2012年平均为42.19%。到2016年1季度，进一步降至35.2%。物价方面，自2012年2季度PPI同比转负以来，到2015年四季度，已经连续15个季度PPI同比为负。

二、涉及行业：盈利压力较大者

（一）1998年：核心是纺织、煤炭

1998年开始的供给侧改革，核心抓手是纺织、煤炭，同时对制糖、冶金、建材等行业也进行了一定的产能方面的调整。重点观察纺织业与煤炭业，共同特征是去产能之前盈利状况较为糟糕。

盈利方面：

1）纺织业：从规上工业企业的利润数据来看，纺织业利润率（利润总额/营业收入）1985年-1989年平均在7.1%左右，到1990年降至1.5%。1991-1997年平均在-0.3%，盈利压力较大。早在1994年2月，国务院就发文着力解决纺织业困境问题，参见《国务院批转国家经贸委、国家计委、中国纺织总会关于解决棉纺织行业存在问题意见的通知》，“近几年，纺织工业经济效益急剧下滑，其中棉纺织工业已连续2年全行业亏损。在搞好原定1992至1994年每年压缩100万锭技术改造任务的基础上，建议再延续2年，到1996年共压缩500万锭，淘汰未经改造的陈旧落后棉纺锭，提高存量素质。”

2）煤炭业：从规上工业企业的利润数据来看，煤炭开采业利润率1985-1993年持续为负值（全行业亏损），1994-1997年盈利情况稍好，但利润率均值也仅仅只有2.5%，1998年利润率再次转负。根据1998年的文件，《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，“改革开放以来，国有、集体、个体等各类煤矿发展很快，煤炭产量迅速增长，从根本上扭转了长期以来供不应求的局面……但是，小煤矿盲目发展、低水平重复建设、非法生产、乱采滥挖、破坏和浪费资源以及伤亡事故多等问题相当严重，已经成为制约煤炭工业发展的主要矛盾。”

去产能具体进程方面：

1）纺织业：去产能持续两年左右（1998-1999年）。1998年年底的中央经济工作会议要求，“明年要以纺织行业为突破口，推进国有企业改革，努力使部分企业经营状况明显好转。”随后国务院要求“从1998年起，用3年左右时间压缩淘汰落后棉纺锭1000万锭。”到1999年年底，“纺织行业累计压缩906万棉纺锭，提前一年基本达到压锭目标。”

2）煤炭：去产能持续四年左右（1998-2001年）。其中，1999年和2001年力度较大，“1999年全年关闭非法和不合理小煤矿3.1万处，压缩乡镇煤炭产量2.5亿吨，完成了年初提出的关井压产目标。”“2001年全年关闭各类小煤矿10944处。煤炭行业扭转了多年整体亏损的局面。”

（二）2016年：核心是煤炭、钢铁

2016年开始的供给侧改革，核心抓手是煤炭、钢铁，同时对有色金属冶炼、石化化工也进行了一定程度的产能调整。重点观察煤炭业与钢铁业，共同特征是去产能之前盈利状况较为糟糕。

盈利方面：

1）煤炭：从2011年-2015年，煤炭开采业的利润率持续下行，到2015年降至1.7%，2001年以来最低值。参考国务院文件《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，“近年来，受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，煤炭需求大幅下降，供给能力持续过剩，供求关系严重失衡，导致企业效益普遍下滑……”。

2）钢铁：从2011-2015年，钢铁（黑色金属冶炼及压延加工业）利润率趋于下行，到2015年降至0.9%，2000年以来最低盈利水平，与1998-1999年的盈利水平接近。参考国务院文件《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，“近年来，随着经济下行压力加大，钢材市场需求回落，钢铁行业快速发展过程中积累的矛盾和问题逐渐暴露，其中产能过剩问题尤为突出，钢铁企业生产经营困难加剧、亏损面和亏损额不断扩大。”

去产能具体进程方面：

1）煤炭：去产能持续三年左右（2016-2018年）。2016年年初订的目标是，“用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右”。2016年当年目标是去产能2.5亿吨，实际去产能超过2.9亿吨。2017年目标是“退出煤炭产能1.5亿吨以上。”2018年目标是，“今年再退出煤炭产能1.5亿吨左右”。

2）钢铁：去产能持续三年左右（2016-2018年）。2016年年初订的目标是。“从2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿-1.5亿吨。”2016年当年目标是去产能4500万吨，实际去产能6500万吨。2017年的目标是“今年要再压减钢铁产能5000万吨左右”。2018年的目标是，“今年再压减钢铁产能3000万吨左右”。

三、主要抓手：定目标、盯进度、严执法、稳就业

（一）定目标并分解到各省各年

定目标方面，共同点是设定去产能总目标及年度目标，并将目标分解到各省。

1）1998年供给侧改革：纺织业为例，去产能目标的年度分解是1998年480万锭，1999年是520万锭。从浙江、广东的相关文件来看，各省明确了自身的三年目标。如广东，三年压缩产能18.7万锭；浙江，三年压缩产能34万锭。

2）2016年供给侧改革：煤炭钢铁，去产能年度目标是2016年（煤炭2.5亿吨、钢铁4500万吨）；2017年（煤炭1.5亿吨以上，钢铁5000万吨左右）；2018年（煤炭1.5亿吨左右），钢铁3000万吨左右）。各省方面，参见发改委2016年6月的发布会，“28个省级人民政府及新疆生产建设兵团还完成了钢铁、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展目标责任书的签订。”湖北为例，“决定用3年时间，在淘汰钢铁落后产能的基础上，压减300万吨粗钢产能；压减800万吨煤炭产能。”

（二）盯进度确保目标如期完成

盯进度方面，两轮供给侧改革的共同点是成立专职部门盯进度。

1）1998年供给侧改革：纺织业为例，成立压锭调整扭亏工作领导小组统抓全行业压锭、企业兼并破产、再就业和扭亏增盈工作。到1999年底，去产能目标基本实现，比预期计划提前一年完成。

2）2016年供给侧改革：建立了化解钢铁煤炭过剩产能和脱困发展工作部际联席会议制度，统筹推进化解过剩产能各项工作。在2016年当年，持续督促各省完成进度，最终超额完成年度目标。如7月，“各地要在7月15日前将目标任务分解到市县和企业”；8月11日，“总进度比较迟缓。前7个月只完成了目标任务的1/3多一点。”9月14日，“对进度滞后的部分省区市相关部门进行约谈”。

（三）严执法确保产能有效压降

另一个去产能的抓手是通过严格执法确保产能得到有效压降。

1）1998年开始的去产能：纺织业为例，要求“各部门及所有企业都不得以任何理由新增棉纺锭，不得以任何理由转移落后棉纺锭。对无证生产棉纺细纱机的企业给予经济制裁，同时追究企业负责人的责任。”煤炭方面，2001年文件要求，“对已关闭而又擅自恢复生产的小煤矿，一律按无证开采论处。要严肃追究有关直接责任人和当地政府负责人的责任；构成犯罪的，要依法移送司法机关，追究刑事责任。”

2）2016年的去产能：开展多次专项执行行动。例如2016年9月29日，集中通报了联合执法专项行动的成果，涉及国土执行、环保执法、能耗执法、质量执法、安全执法，对违规企业均予以立案查处或者责令整顿。根据发改委2017年1月10日的发言“前不久专门通报了江苏新沂‘地条钢’和河北安丰公司违法违规建设的两个案例。而且这两个案例都处分到省级干部，震慑作用非常强”。

（四）稳就业财政为主多措并举

去产能涉及稳就业问题，两轮供给侧改革均做出了相应的安排。

1）1998年供给侧改革：纺织业为例，安排财政补贴30亿左右（1万锭产能补贴300万元，淘汰1000万锭产能）。同时辅以提前退休（工龄满２０年以上，距国家规定退休年龄不足十年）、再就业培训（《“三年千万”再就业培训计划》）、进入本企业再就业服务中心等。

2）2016年供给侧改革：财政方面，中央财政安排1000亿元专项奖补资金。其他方面，辅以提前退休（距离法定退休年龄5年以内的职工）、再就业帮扶、挖掘企业内部潜力等。

四、实施效果：需求端共同影响下盈利回升

（一）1998年-2002年：纺织、煤炭盈利持续回升

受供给侧改革、需求侧政策、以及加入WTO等多个因素影响，2000年之后纺织、煤炭的利润率水平持续回升。我们从供需平衡的角度观察这两个行业，结论是利润率的显著回升需要供需回到平衡点，而非仅仅是开始实施供给侧改革。

1）纺织业：1998-1999年持续去产能（压缩产能接近1000万锭），到2000年利润率才明显提高（1999年的0.9%的利润率与1994年接近，或并未脱离过剩状态）。从去产能的幅度来看，2000年或是供需平衡点。根据1994年《国务院批转国家经贸委、国家计委、中国纺织总会关于解决棉纺织行业存在问题意见的通知》，“目前全国棉纺生产能力比社会需求多1000万锭”。从2001年开始，纺织业开始持续增加产能。

2）煤炭业：观察煤炭行业的产量，1996年为14亿吨，到2000年降至10亿吨，2000年的煤炭利润率依然较低，因而，2001年煤炭仍在压降产能（全年关闭各类小煤矿10944处），但2001年的煤炭产量开始回升。到2002年，煤炭或进入供需平衡点，煤炭的利润率达到4.3%，高于此前高点。

（二）2016年-2017年：煤炭、钢铁盈利持续回升

2016年的供给侧改革，从结果来看，见效时间要快于1998年的供给侧改革，到2017年盈利能力基本回升至此前10年的平均水平。其原因或与进度执行超预期、以及外需在2017年迅速回升有关，观察产能利用率，煤炭与钢铁在2016年开始产能利用率快速回升。

1）煤炭：2015年利润率为1.7%，到2016年回升至5.2%，2017年达到11.9%这一较高水平（2006-2015年均值为10.2%）。产能利用率方面，2016年2季度为58.4%，到2017年四季度，回升至70.5%，回升幅度高达12个百分点。

2）钢铁：2015年利润率为0.9%，到2016年回升至2.9%，2017年达到5.3%这一较高水平（2006-2015年均值为3.32%）。产能利用率方面，2016年2季度为72.3%，到2017年四季度，回升至77%。

具体内容详见华创证券研究所11月6日发布的报告《【华创宏观】两轮供给侧改革的回顾》。

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20240429-针对M2大起大落的三个问题

20240414-从一季度金融数据观测三部门行为

20240405-货币政策的变与不变——2024年一季度货币政策委员会例会理解

20240317-底部已确认，向上仍需等——2月金融数据和MLF操作点评

20240221-破案：M1跳升，LPR调降

【海外】

20240204-强劲非农背后的两个干扰与两个影响——美国1月非农数据点评

20240202-降息预期落空，美债利率不升反降？——1月FOMC会议点评

20240116-补库会导致核心商品再通胀吗？——美国2023年12月CPI数据点评&海外周报第35期

20231231-重启学生贷款，是否会是美国消费的最后一根稻草？——美国风险探测仪系列四

20231215-联储转向降息叙事的两个思考——12月FOMC会议点评

20231214-通胀回落仍有一些曲折——美国11月CPI数据点评

20231211-超预期背后的两个“瑕疵”——美国11月非农数据点评

20231129-天量美债基差交易能否平稳落地？——美国风险探测仪系列二&海外周报第29期

20231122-美企业债天量到期？明年或无忧——美国风险探测仪系列一

20231116-技术性调整的通胀反弹风险消退——美国10月CPI数据点评

20231102-Higher解除，Longer开启——11月FOMC会议点评

20231027-昙花一现的经济再加速——美国3季度GDP数据点评

20231013-通胀“宽度”比通胀“高度”更重要——美国9月CPI数据点评

20230921-或不宜过度看重政策利率中枢的上移——9月FOMC会议点评

20230903-五个视角看美就业市场持续迈向正常化——美国8月非农数据点评

20230812-加息结束的通胀信号再确认——美国7月CPI数据点评

20230805-停止加息的三个信号均已显现——美国7月非农数据点评

20230727-美债或已进入最优配置区间——7月FOMC会议点评

20230713-美国通胀宽度回落！——美国6月CPI数据点评

20230616-如何理解“停而未止”的美联储？——6月FOMC会议点评

20230614-小心通胀数据的“坑”——美国5月CPI数据点评

20230611-美债万亿供给来袭？

20230604-就业数据对联储和市场意味着什么？——美国5月非农数据点评

20230511-什么样的通胀和就业可让联储降息？——美国4月CPI数据点评

20230506-就业韧性强化维持高利率的必要性——美国4月非农数据点评

20230505-加息或结束！然后呢？

20230429-经济的成色与联储的选择

20230426-美国房地产市场有大“雷”吗？

20230415-加息结束看什么信号？经济还是通胀？——3月非农数据点评

20230324-因子投资与机器学习及业绩归因——海外论文双周报第15期

20230323-美联储难题在于利率敏感性不对称——3月FOMC会议点评

20230317-美国超额储蓄还能撑多久？——海外双周报第2期

20230316-市场预期大幅波动会影响联储加息节奏吗？——2月美国CPI数据点评

20230312-时薪增长对通胀的压力仍未缓解——2月非农数据点评

20230311-日银新行长可能带来什么政策调整？——3月日央行货币政策会议点评

20230302-关于反通胀，历史会告诉我们什么？——海外论文双周报第14期

20230227-欧日韩高通胀的动力是什么？——新版海外双周报第1期

20230213-美国就业市场真得如此紧张吗？——海外论文双周志第13期

20230216-当下跟2022年3季度一样吗？——1月美国CPI数据点评

20230204-日本“失落的十年”与居民消费——海外论文双周志第12期

20230203-美股“抢跑”转向，警惕后续补跌风险——2月FOMC会议点评

20230114-美国通胀：油、房、商已缓，“人”紧是关键——12月美国CPI数据点评

20230109-就业强劲+薪资放缓≠软着陆可期——12月非农数据点评

20221215-市场预期主要央行加息周期何时见顶？——12月FOMC会议点评

20221030-全球能源通胀的新时代——海外论文双周志第11期

20221214-让子弹再飞一会儿——11月美国CPI数据点评

【政策跟踪系列】

20240201-安全是题眼：新版产业指导目录四问四答——政策观察双周报第75期

20240116-部委年度会议中的五大方向——政策观察双周报第74期

20240104-“十四五”规划中期评估更关注哪些困难和挑战？——政策观察双周报第73期

20231218-部委和地方如何落实经济工作会议精神？——政策观察双周报第72期

20231205-“十四五”规划中期进展如何？——政策观察双周报第71期

20231117-PPP新旧机制的5点比较——政策观察双周报第70期

20231102-国务院组织法修订的三个关注点——政策观察双周报第69期

20231021-中央机构改革进展如何？——政策观察双周报第68期

20231012-以高水平开放推动高质量发展——政策观察双周报第67期

20230926-26城地产放松到哪？还有哪些空间？——政策观察双周报第66期

20230913-10大行业稳增长方案透露哪些信息？——政策观察双周报第65期

20230822-下半年外资政策的三大可能方向——政策观察双周报第64期

20230803-超大城市瘦身健体如何理解？如何推进？——政策观察双周报第63期

20230726-民营经济政策脉络与新变化——政策观察双周报第62期

20230706-如何推进房屋养老金制度？——政策观察双周报第61期

20230624-国务院立法计划透漏哪些信号？——政策观察双周报第60期

20230607-中国-中西亚合作30年：战略意义、合作历程及重点领域——政策观察双周报第59期

20230529-一个主线与三个变化——大兴调查研究之风跟踪系列二

20230520-不只是海参崴！一文读懂中俄远东合作——政策观察双周报第58期

20230504-政府购买服务的三大变化——政策观察双周报第57期

20230425-央、地逾百场调研都关注什么？——大兴调查研究之风跟踪系列一

20230413-新设立的国家局会做什么？——从国家能源局看国家数据局

20230406-浙江如何建设共同富裕示范区？——政策观察双周报第55期

20230326-关注海南自贸港：十件大事落地情况回顾——每周经济观察第12期

20230307-历次国务院机构改革怎么改？——每周经济观察第9期

20230307-夯实科技、产业自立自强根基——政策观察双周报第53期

20230219-什么是千亿斤粮食产能提升行动？——每周经济观察第7期

20230217-中央一号文件的10个新提法——政策观察双周报第52期

20230207-地方两会的五大看点

20230206-2023年海内外有哪些“大事”？——每周经济观察第5期

20230204-15个关键词看部委新年工作安排

20230131-春节假期哪些政策值得关注？——政策观察双周报第51期

20230118-部长专访里重要信息有哪些？——政策观察双周报第50期

20230115-地方国资委负责人会议：三年对比，三个变化

20230103-提振信心”有哪些抓手？——政策观察双周报第49期

【年报&半年报系列】

20240530-以“价”定“价”——2024年中期策略报告

20231212-挣脱——2024年展望

20230627-寻找看不见的增长——2023年中期策略报告

20221227-移动靶时代：边开枪，边瞄准——宏观2023年度策略报告

20220516-有形之手突围，中美风景互换——2022年中期策略报告

20211115-赢己赢彼的稳增长——2022年度宏观策略展望

20210510-登顶后的惆怅——2021年中期策略报告

20201123-2021：归途——年度宏观策略展望

20200625-显微镜下的经济复苏——2020年中期策略

20191111-踏边识界，持盾击矛——2020年度策略报告

20181126-来者犹可追--宏观2019年度策略

【投资导航仪系列】

20240912-应无所住而生其心——十大精品研究系列

20230815-宏观反诈训练营——千页PPT来袭！

20220815-当宏观可以落地·2022版——16小时千页PPT邀邀约！

20210909-中国政经体系与大类资产配置的指标体系——2021培训系列一

20210910-旧瓶如何出新酒？200页PPT详解中国宏观经济特色分析框架——2021培训系列二

20210911-中美通胀分析框架的共性和差别——2021培训系列三

20210912-流动性之思——2021培训系列四

20210913-财政收支ABC——2021培训系列五

20210914-海外研究的框架：全球数据盲海中的那些“灯”——2021培训系列六

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用详实的数据尽量填满空洞的逻辑，用有趣的语言尽量活泼严肃的分析，用精简的篇幅尽量说明白冗长的道理，用适当的专业尽量掩盖我的逗逼。

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