城中村和保障性住房的实施路径浅析

文摘 2024-10-17 17:58 广东

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7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，重点内容梳理如下：

一、新一轮农业转移人口市民化行动

1.发展方向

以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距。

2.完善农业转移人口多元化住房保障体系。鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围。加大农业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给。积极培育发展住房租赁市场，支持采取多种措施通过市场化方式满足农业转移人口住房需求。逐步使租购住房群体享有同等公共服务权利。在具备条件的城市推进保障性住房建设。

3.完善农业转移人口市民化激励政策。落实中央财政性建设资金向吸纳农业转移人口落户数量较多城市倾斜政策，发挥城镇保障性安居工程等领域中央和省级财政补助资金对吸纳农业转移人口较多城市的支持作用。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，合理安排人口净流入城市义务教育校舍、保障性住房等用地指标。

4.健全进城落户农民农村权益维护政策。规范开展农村不动产确权登记颁证工作。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件，探索建立自愿有偿退出的办法。

二、实施潜力地区城镇化水平提升行动

1.发展方向。以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

2.培育特色优势产业集群。依托各地区资源禀赋和产业基础，培育引进具有生态主导力和核心竞争力的产业链“链主”和龙头企业，带动上下游专精特新企业集聚，打造专业优势突出、协作配套紧密的产业集群。引导劳动力丰富和区位便利地区发挥要素成本优势，实施消费品工业“增品种、提品质、创品牌”专项行动，优化升级食品加工、轻工纺织等就业容量大的传统产业集群。引导工业基础良好地区深入实施先进制造业集群发展专项行动，培育新能源、新材料、高端装备、基础软件和工业软件等战略性新兴产业集群。引导资源能源富集地区促进能源化工、大数据等产业集群高端化绿色化发展。

3.促进产业园区提级扩能。建立健全以亩均效益为重要考量的产业园区综合考核评价体系，将评价结果作为扩区、调区、升级的重要依据。新增工业用地全部以“标准地”供应，推行用地审批承诺制，推广弹性出让、先租后让等灵活供地方式。

4.健全产业跨区域新布局激励机制。完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动潜力地区与发达地区加强产业对接协调，创新飞地经济、托管运营等产业合作模式，健全产值指标等利益共享机制。鼓励将潜力地区建设项目按程序纳入省级重大项目清单，探索对产业链关联项目涉及的多宗土地实行整体供应。

5.加强资金多元投入保障。中央财政性建设资金支持潜力地区园区设施、职业教育、市政设施等建设，设置专门额度支持产粮大县基础教育、医疗卫生、养老托育等公共服务能力提升。

三、实施现代化都市圈培育行动

1.发展方向。加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

2.提升城际通勤效率。充分利用干线铁路提供城际列车服务，优先利用既有线网资源开行市域（郊）列车，沿通勤客流主廊道有序新建市域（郊）铁路，推动小编组、公交化运营。探索中心城市轨道交通向周边城镇延伸，鼓励采用大站直达等停靠方式。推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”发展，实现“零距离”换乘和一体化服务。加快建设都市圈公路环线通道，全面畅通都市圈内各类未贯通公路和瓶颈路段。

3.强化产业分工协作。超大特大城市有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力。周边中小城市形成以先进制造为主的产业结构，与超大特大城市开展“总部+基地”、“研发+生产”、“生产+服务”等协作，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。

4.利用地方政府专项债券等资金支持符合条件的都市圈建设项目，将都市圈产业协作配套项目整体纳入省级重大项目清单。

五、实施城市更新和安全韧性提升行动

1.发展方向。以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。

2.推进城镇老旧小区改造。以水电路气信邮、供热、消防、安防、生活垃圾分类等配套设施更新及小区内公共部位维修为重点，扎实推进2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务，有序实施城镇房屋建筑更新改造和加固工程。因地制宜实施小区环境及配套设施改造建设、建筑节能改造等。以“一老一小”人群需求为重点，推进社区嵌入式服务设施建设，加强无障碍环境建设和适老化改造，提高社区公共服务水平。

3.加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造。加大保障性住房建设和供给，加快解决工薪收入群体住房困难，稳定工薪收入群体住房预期。采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，推进城中村改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生态环境。推进“平急两用”公共基础设施建设，在超大特大城市辖区内的山区县（区），打造一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地，提升城市应对突发公共事件能力。

4.推进绿色智慧城市建设。加快建立地级及以上城市生活垃圾分类处理系统，推广绿色建材、清洁取暖和分布式光伏应用。加快居住区充电设施建设，推动公共停车场、具备条件的加油（气）站在确保安全的前提下配建快充、换电和加氢设施，开展公共领域车辆全面电动化试点。

5.深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系。加大中央财政性建设资金对符合条件的保障性租赁住房、城镇老旧小区改造、城市燃气管道等老化更新改造、城市排水防涝、超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设等项目的支持力度。中央财政城镇保障性安居工程补助资金对符合条件的保障性住房、城中村改造项目予以积极支持。地方政府专项债券支持符合条件的保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造项目。采取特许经营模式，规范实施政府和社会资本合作新机制。有效发挥城中村改造专项借款作用。支持符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。建立可持续的城市更新模式和政策法规，落实相关税费优惠减免政策。研究完善城市更新的土地和规划政策，允许土地用途兼容、建筑功能混合。

（政策原文来源于中国政府网）

结合上述政策，笔者对城中村改造和保障性住房的边界条件和实施路径完善如下：

城中村改造的实施主体一般由地方国企承担，政府直接授权该企业作为城中村改造项目的实施主体，按照目前城中村项目推进情况和监管要求，实施主体的资本金要来源于地方财政资金，而非地方国企自有资金或其他社会资本的权益性资金，这与国办文件要求是一脉相承的，即城中村的

资金平衡的责任要由政府来承担，

可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。

城中村改造的资金来源可以包括：中央通过现有渠道适当给予补助、地方财政出资的资本金、地方政府专项债券、政策性银行城中村改造专项借款、中央财政城镇保障性安居工程补助资金。

下文旨在结合地方政府隐性债务的逻辑，通过类比专项债、政策性开发性金融工具等政府融资路径，明确城中村改造的实施主体与专项借款的底层逻辑。

城中村改造的主要边界条件

城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。

“城中村”土地权属状态包括全部土地被国家征用、土地性质由集体转变为国有，村民转变为居民；大部分集体土地被征用、少部分仍然属于集体所有，村民未转变为居民；土地已纳入城市规划的国有土地范围，但是未开展征转手续。

城中村改造的主要政策包括《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》、自然资源部办公厅关于印发《城中村改造国土空间规划政策指引》的通知。按照相关政策，主要边界条件如下：

1. 采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。

2. 重点做好三件事：

征求村民意见；产业先行搬迁；先行安置补偿。

3.实施范围超大特大城市的城镇开发边界范围内。

属政府主导的集体土地上房屋征收，属法定征收范畴，非协议搬迁范畴。以村集体建设用地为主。

3.资金平衡的责任要由政府来承担，可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。

城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施新建费用由政府负责投入。

4.资金来源包括：现有渠道的中央财政补助、地方政府专项债券、政策性银行城中村改造专项借款、商业银行城中村改造贷款等。

5.政府层面（包括授权实施的地方国企）收入来源主要包括土地出让收入的合理合法留存、产业载体的经营性收入、保障性住房的租赁收入（包括拆除新建类城中村集中配建、运用安置房盈余空间以及整治提升类城中村整体利用等）、经营性公共基础设施的运营收入和停车场、充电桩等使用者付费收入。政府层面收入来源不会考虑净地出让后的房地产二级开发销售收益。

6.在净地出让的前提下，前期参与土地一级开发的社会资本可以综合评价以及带方案两种方式锁定二级开发的土地使用权，通过二级开发的收益来拉高项目项目收益率水平，进而提高城中村项目对社会资本的吸引力。

7.将城中村改造与保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设相结合，衔接低效用地再开发、全域土地综合整治等工作部署，形成政策合力。

8.国土空间总体规划是编制城中村改造详细规划的上位依据。详细规划是核发城中村改造规划许可、实施城中村改造活动的法定依据，应依据总体规划编制。

9.深化城中村改造体检评估。统筹配置公益性用地和经营性用地，分类提出资产整备、配置、运营策略，按需编制改造资金使用方案，促进改造资金综合平衡、动态平衡。

10.结合城市近期发展目标，确定城中村改造的五年规划目标与任务规模。结合重点区域划定近期城中村改造范围，与土地资源资产配置方案与实施计划进行衔接。结合近期改造的城中村范围，制定近期实施项目清单，并适当预留规划弹性与可实施性，明确改造面积、改造方式、年度时序等内容，指导城中村改造年度计划编制。

11.结合城中村改造方式、详细规划管理实际与工作组织安排以及现状权属关系等，合理确定城中村改造单元，将城中村改造单元细分为“规划单元”和“实施单元”两个层次，分层编制、分级审批，也可根据工作需要，依规同步一体编制审批。

12.实施单元详细规划宜结合实施时序动态编制，是提出城中村改造项目规划条件、核发规划许可（含方案设计）的法定依据。

13.通过土地征收、土地置换、拆旧复垦、收购归宗、混合改造等方式，整合存量建设用地，可扩大至周边低效用地等，促进成片改造。

13.细化管控引导。确定实施单元主导功能，细化规划单元管控引导要求并落实到地块，明确地块用地性质、开发强度（容积率、建筑密度等）、绿地率、建筑控制高度，设施配建、保障性住房配建要求等。

地方政府隐性债务与城中村专项借款的关系

首先回顾一下地方政府隐性债务的范围，结合相关政策和文件，涉及以下情况会被界定为隐性债务：

▌在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及政府违法提供担保等方式举借的债务。

▌依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资，政府出具承诺或担保性质的文件。

▌ 以国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。

▌ 以公益性资产或储备土地抵押、质押或注入地方国企，以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

▌ PPP、政府投资基金、政府购买服务等，约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益。

按照上述标准，城中村改造项目主要收入来源为土地出让收入的合理合法留存，表面上可能涉及“以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”的隐债界定标准，但是国办文件明确城中村改造不得以任何形式新增地方政府隐性债务，笔者认为，城中村改造的专项借款类似于地方政府专项债、政策性开发性金融工具，都是政府合规的融资方式，是政府显性债务的表现形式之一。

政策性开发性金融工具与城中村专项借款的关系

政策性开发开发性金融工具，顾名思义就是由政策性银行和开发性银行发起设立的资金融通工具，政策性开发性金融工具的运用，源于2022年6月29日的国务院常务会议，提出运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。

主要操作流程是由人民银行支持开发银行、农业发展银行分别设立金融工具（通过发行金融债券等募集资金，发起设立基金），国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单，按市场化原则依法合规、自主投资，通过股权投资、股东借款等方式投放资金。政策性开发性金融工具主要支持的领域主要包括：

1. 交通水利能源等网络型基础设施、产业升级基础设施、城市基础设施、农业农村基础设施、国家安全基础设施等五大基础设施建设重点领域

2. 重大科技创新、职业教育等领域。

3.可由地方政府专项债券投资的项目。

4.主要投向交通、能源、物流、农业农村等基础设施和新型基础设施（充电桩等）。

5. 老旧小区改造、省级高速公路。

6.交通、能源、水利、冷链物流、职业教育、市政和产业园区设施、保障性安居工程、新基建等重大项目。

政策性开发性金融工具作为阶段性的财政政策工具，其本质是支持具备一定经营属性的公益性项目，主要用于解决重大项目的资本金来源，资金平衡机制和来源为政府性基金预算、专项收入、使用者付费等。与城中村的专项借款类似，资金来源都是政策性开发性银行，基本上都是用于由政府主导的有一定收益的公益性项目，都涉及以政府性基金收入或专项收入来偿还。

专项债与城中村专项借款的关系

按照《中华人民共和国预算法实施条例》，地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》(发改投资〔2022〕1440号)，专项债支持领域主要包括：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、特殊重大项目等十一大领域。

专项债的使用主体包括：项目行业主管部门（要有机关法人证书）；事业单位/地方城投公司/国有企业（所在地人民政府/行业主管部门授权）。虽然在（发改办投资(2022）873号)文中，提到在做好科学严谨的研究论证前提下，尽快确定项目选址、建设方案等，加快履行项目审批(核准、备案)程序。笔者认为，虽有提及核准和备案程序（即企业投资），但是范围仅限于地方国有企业实施的兼具公益属性和经营属性的准公益类项目，非地方国有企业的社会资本立项实施的项目要使用专项债，要建立“政府财政对于项目建设期存在权益性资金或补助类资金支付责任”的前提下，通过政企合作、分账核算的方式统筹解决。

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。

专项债作为地方政府合规的融资工具，其本质是支持具备一定经营属性的公益性项目，可用于资本金或债务性资金，资金平衡机制和来源为政府性基金预算、专项收入。地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场，发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行，可由机构投资者或个人投资者购买。与城中村的专项借款相同的是都是用于由政府主导的有一定收益的公益性项目，都涉及以政府性基金收入或专项收入来偿还；不同的是专项债资金来源于市场募集，专项借款资金来源为政策性开发性银行。

城中村改造的实施主体与专项借款的内生逻辑

1. 实施主体。城中村的实施主体相当于地方政府的出资代表或者出资通道，城中村项目本身并非是企业自主投资并依靠市场化收入就可以实现资金平衡的，穿透审查，相当于政府投资项目，与专项债逻辑完全相同，只不过在地方债务余额空间不足的情况下，政策性开发性银行的专项借款为地方政府实施城中村改造项目提供了另一条蹊径。

2. 隐性债务。专项债是合规的、显性的地方政府债务，不涉及隐性债务；政策性开发性金融工具、城中村专项借款虽不是地方政府举债范畴，但是也并未涉及隐性债务，原因在于最终的资金平衡和还款责任在地方政府财政（纯使用者付费项目使用政策性开发性金融工具的除外），而非以未来财政收入作为企业偿债资金来源。

3. 融资平台。作为城中村实施主体的地方国企，未必都是地方融资平台，甚至更多的应该是非平台类企业，参照专项债的逻辑，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位，同时，融资平台本身就在35号文中被明确不得新增债务，但是实操中参照融资平台管理的新设地方国企可能会作为城中村实施主体，原因在于其没有隐债化解的任务，轻装上阵，也较为适宜作为政府出资代表。

4. 股权合作。其他社会资本无法进入实施主体的股权主要原因在于，城中村改造资金来源为财政资金（资本金）、专项借款，收入来源为土地出让收入，如果引入其他社会资本的股权，则触及以预期土地出让收入作为企业退出的资金来源，涉及典型的隐性债务。

5. 创新路径。国办文件中明确提出“在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。”

按照目前的操作实践，国办文件所述的“合作单位”和“民间资本”主要指城中村改造的一级开发结束后的土地二级开发环节，按照隐债逻辑和城中村内涵，社会资本参与实施主体股权的难度较大，但是往往最难的就是一级开发部分的资本金，建议社会资本应从助力实现财政增量收入流转至城中村、助力地方国企实现收入进而充实财政两个方面，去间接的为城中村项目资本金赋能。

今年以来，保障性住房被多次提及。4月28日，中央政治局会议明确，规划建设保障性住房。7月24日，中央政治局会议明确要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。7月21日国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，把城中村改造与保障性住房建设结合好。被市场推崇为新一轮“房改”，主要目的在于促进房地产市场平稳健康发展和民生改善，加快商品住房供给侧结构性改革，建立刚需和改善等多层次差异化的住房供应体系，坚持“房住不炒”定位，回归商品房作为居住功能的核心属性。

一、近期与房地产相关的政策梳理

4月30日，中共中央政治局会议提出，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展。

4月30日，自然资源部办公厅印发《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》（自然资办函〔2024〕918号），随后各地陆续出台新一轮房地产支持和刺激政策，文件主要内容：

1.商品房化存方面。商品住宅去化周期超过36个月的，应暂停新增商品住宅用地出让，直至去化周期降至36个月以下；商品住宅去化周期在18个月（不含）-36个月之间的城市，要按照“盘活多少、供应多少”的原则，动态确定新出让的商品住宅用地面积上限。

2.土地化存方面。依托土地市场动态监测监管系统，对于超期未动工两年以上住宅用地，拟定分类型、分步骤的处置方案并组织实施，建立台账，实行销号管理。对于超期未动工两年以上的闲置住宅用地，该收回的要依法收回。

新政发布后，明确了基本思路，即先去化存量再研究增量，这与47号文限制债务高风险重点省份政府投资项目，基本逻辑和内涵一致的。同时也是落实4月30日中央政治局会议有关房地产的会议指示：统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展。

中国人民银行、国家金融监督管理总局5月17日联合发布通知，首套和二套房贷最低首付款比例分别降至不低于15%和不低于25%。取消全国层面首套和二套房贷利率政策下限，并下调个人住房公积金贷款利率。

5月17日，央行宣布拟设立的保障性住房再贷款，规模3000亿元，利率1.75%，期限1年，可展期4次。发放对象包括国家开发银行、政策性银行、国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行等21家全国性银行。支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。中国人民银行按照贷款本金的60%发放再贷款，预计带动银行贷款5000亿元。

保障性住房再贷款不增加地方政府隐性债务。地方国有企业由城市政府选定，被选定的地方国企及所属集团不得为政府融资平台，收购资金通过租赁经营收入和未来售房收入回收。

该项政策一定程度上可以推动商品房市场去库存，提高保障性住房的供给效率，有助于房企实现盘活存量资产，实现现金流入。

5月17日，全国切实做好保交房工作视频会议上，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰主要强调以下内容，一是深刻认识房地产工作的人民性、政治性，打好商品住房烂尾风险处置攻坚战，扎实推进保交房、消化存量商品房等重点工作。二是全力支持应续建项目融资和竣工交付，保障购房人合法权益。三是相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困。三是商品房库存较多城市，政府可以需定购，酌情以合理价格收购部分商品房用作保障性住房。四是扎实推进保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”。

6月20日，住房城乡建设部召开收购已建成存量商品房用作保障性住房工作视频会议。推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作。与保交房攻坚战和房地产融资协调“白名单”机制相配合，防范化解房地产风险。各地要进一步增强责任感使命感，解放思想、拓宽思路，稳妥把握、扎实推进。要坚持以需定购，摸排本地区保障性住房需求底数和已建成存量商品房情况，做到收购主体规范、收购过程规范、配售配租规范，做到收购的已建成存量商品房户型面积合适、价格合适、位置合适。

二、保障性住房条件的边界条件和相关要求

《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号文）在2023年8月25日经由国务院常务会议审议通过，被市场推崇为新一轮“房改”，主要目的在于促进房地产市场平稳健康发展和民生改善，加快商品住房供给侧结构性改革，建立刚需和改善等多层次差异化的住房供应体系，坚持“房住不炒”定位，回归商品房作为居住功能的核心属性。

一、保障性住房的定义

（笔者结合相关政策总结）保障性住房是指按照工薪收入群体可负担、项目资金可平衡、发展可持续的原则，由城市人民政府按划拨方式供地或者运用存量土地和资产建设或改扩建居住房屋，负责建设配套设施，在此基础上采取市场化方式运作，按保本微利原则配售，保障特定群体的居住需求，构建区别于传统商品房的新型住房供应体系。

二、保障性住房针对的对象和范围

支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践。

保障性住房重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体，主要包括城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才等不同群体。以家庭为单位，只能购买一套。

三、保障性住房的建设方式

将保障性住房建设与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合起来稳妥推进。

保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。除划拨外，可以利用依法收回的已批未建土地，房地产企业破产处置商品住房和土地，闲置住房，闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地（变更用途、无需补缴土地出让金、原划拨地继续保留）等建设保障性住房。

政府负责建设与保障性住房项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、污水与垃圾处理等市政基础设施，以及教育、医疗卫生、商业、养老、托幼、文化体育等公共服务设施，相关建设投入不得摊入保障性住房配售价格。

四、保障性住房配售管理

配售价格按覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定。

保障性住房实施封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。长期闲置、确需转让、辞职等情况，由城市人民政府按规定予以回购。

五、相关支持政策

纳入地方政府专项债券支持范围。

支持利用住房公积金向缴存职工发放购买保障性住房的个人住房贷款。

利用住房公积金发放保障性住房开发贷款。

中央财政性建设资金对符合条件的保障性租赁住房予以支持。

中央财政城镇保障性安居工程补助资金对符合条件的保障性住房予以积极支持。

六、保障住房体系

在本次保障性住房政策未发布之前，我们国家住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主。其中：

公租房主要面向符合条件的城镇户籍住房、收入困难家庭，实行实物保障和货币补贴并举。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）规定，“要加大政府投资建设力度，综合运用土地供应等政策措施，吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，多渠道增加公共租赁住房供应。政府投资的公共租赁住房项目可以委托企业代建，市县人民政府逐年回购”。保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”。共有产权住房主要面向符合条件的城镇户籍困难家庭，坚持政府主导、市场运作，政府给予适当政策支持，企业和其他机构投资建设，实行购房人与政府按份共有所有权。

按照保障性住房政策，现阶段我们国家保障住房体系主要包括：

配售型保障性住房。内容和范围如上文所述。

配租型保障性住房（即保障性租赁住房）。主要针对符合条件的新市民、青年人特别是从事基本公共服务的机关事业单位和企业人员，鼓励将空置的商业办公楼改建为宿舍型保障性租赁住房。

公共租赁住房。主要针对符合条件的城镇住房收入困难家庭，承租人按市场租金标准支付租金，政府根据承租人的困难程度给予相应的租金补助。

人才住房和共有产权房将成立历史。用于销售的人才住房、共有产权住房等政策性住房的新建项目将调整为配售型保障性住房或商品住房。

三、保障性住房与其他住房产品的区别联系

一、我国现行的保障住房体系

在本次保障性住房政策未发布之前，我们国家住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主。其中：

按照保障性住房政策，现阶段我们国家保障住房体系主要包括：

配售型保障性住房。内容和范围如上文所述。

公共租赁住房。主要针对符合条件的城镇住房收入困难家庭，承租人按市场租金标准支付租金，政府根据承租人的困难程度给予相应的租金补助。

人才住房和共有产权房将成立历史。用于销售的人才住房、共有产权住房等政策性住房的新建项目将调整为配售型保障性住房或商品住房。

二、长租房与保障性租赁的区别联系

长租房俗称"长租公寓"，是房地产三级市场一个新兴的行业，是指房地产开发运营企业通过开发运营、资产托管、运营服务以及代建运营等方式，自行开发或者租赁存量房屋进行装修改造和升级，再出租给市场化主体，产权归属于开发商或原始权利人，租户拥有长期使用权等用益物权。

1. 增加保障性租赁住房供给和长租房市场建设，都是为了满足新市民、青年人更好安居的需求，同时，具备与购买商品房业主公平的享有教育、医疗和公共配套设施权利和资格。

2. 保障性租赁住房土地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，具备较强的公益属性和社会化责任，只有具备一定资格的低收入群体才能享有；长租房土地以出让和市场化为主，土地获取方式主要是出让，主要通过市场化交易实现供需平衡。

3. 保障性租赁住房和长租房共同作为商品房市场和配售型保障性住房的补充，可以有效解决新市民和低收入群体的刚性住房需求，有助于推进新型城镇化和实体产业的发展，有助于抑制房地产市场盲目增长。

4. 按照证监会政策导向，进一步扩大REITs试点范围，尽快覆盖到新能源、水利、新基建等基础设施领域，加快打造REITs市场的保障性租赁住房板块，研究推动试点范围拓展到市场化的长租房及商业不动产等领域。即保障性租赁和长租房都具备较强的经营属性，可以实现稳定的现金流，能够通过资产证券化方式实现再融资。

综上，未来我们国家的住房销售由配售型保障性住房和商品房构成，住房租赁由保障性租赁住房、公共租赁住房和长租房构成，充分发挥有效市场和有为政府的合力，引导房地产市场向租购并举、居者有屋等多层次结构体系发展。

四、有关保障性住房健康发展的思考

一、土地及权属方面。

采用划拨土地建设配售型保障性住房，需要建立区别于现有商品房的土地房产权属办理的规定和流程，在分层分户、产权分割等方面完善政策配套，在土地使用年限、退出机制、价值评估等方面出台与现有法律法规相衔接的政策体系。

二、市场吸引力方面。

配售型保障性住房通过划拨土地或者存量资产盘活等方式来建设，房屋的价值构成中节约了土地获取成本，对于超大特大以及经济高度发达的一线城市来说，土地获取成本较大，保障性住房可能存在较大的价格吸引力，在其他偏弱的城市，伴随地产下行趋势，存量商品房以及二手房价格可能已经跌至与新建保障性住房成本相持平的水平，保障性住房价格吸引力不强。

三、配套政策方面。

保障性住房配售价格低于市场行情，购买主体是否具备与商品购买主体同等的市民资格与地位，是影响保障性市场发展的重要因素之一。比如落户政策、学区政策等，如果与商品房具备同等地位，就会挤占商品房产权人的一部分公共资源空间。需要解决的根本问题应当是让保障房、商品房和长租房等都一样可以解决广大人民群众的居住问题，都一样可以享受平等的基本一致的公共服务的权利。

四、资金来源方面。

保障性住房配套的公共服务设施由政府负责建设，政府财政资金有限，一般选择通过发行专项债解决，专项债项目的收入来源为政府性基金收入或专项收入，配售主体支付的房屋购买价款能否作为专项债收入来源以及公共服务设施与保障房建设主体不一致的情况下如何运用专项债都是需要在实务中逐步落实的细节问题。

五、与存量商品房关系。

符合保障房配售资格的基本都是首次购房客户，进一步挤占了存量商品房的刚需市场。如果将存量商品房转为保障性住房，在市场经济体制下，已经承担较大土地获取成本代价的开发商，恐无力也无意愿实施，财政补贴开发商和地方国企存量土地开发建设保障房或许是既能缓解商品房库存压力又能高效推进保障房建设的较好的实施路径。

五、政府收购商品房用作保障性住房的底层逻辑和相关建议

政府收购商品房用作保障性住房，主要目的在于加快存量商品住宅的去化，同步优化增量住房供给方式，构建房地产发展新模式。同时，缩短存量商品住宅的去化周期，进而能够新增住宅用地供应，满足城中村改造项目资金平衡需要，缓解财政支出压力。

一、项目本身需要平衡

保障性住房（以配售型为主）需要通过租赁经营收入和销售收入回收投资实现收益，即项目本身要存在经济性和可行性，鉴于存量商品房的高土地成本以及高资本化利息的基本特征，如收购商品房用于保障性住房需要付出较大的资产收购对价，只有足够高的租售价格才可以覆盖其投资，价格过高即失去了保障性的根本逻辑，因此只有通过财政补贴、房企大幅度降价等方式才能实现。

二、可能蔓延到城中村的安置房建设

按照最新政策方向，政府收购存量商品房用于保障性住房可能会蔓延到城中村改造中的安置房，即城中村改造的实施主体不需要新建安置房，直接出资购买商品房用作安置房，如果通过“房票”的方式由被拆迁户在一定单位内自由选择存量商品房，在一定程度上有助于降低政府财政需要支付的拆迁补偿资金压力，促进区域房地产市场去库存；如果政府通过直接付现向开发商直接购买存量商品房的方式，为避免多重纳税负担，可由被拆迁户在政府指定范围内选定商品房，按照约定价格（被拆迁户可接受的）将权属确认至被拆迁人，政府向房企直接支付购房款。

安置房建设演变成购买存量商品房后，城中村项目中基本无建筑安装工程，其总投资将由征地拆迁补偿成本和资产购置费用组成，建筑企业参与度将降低。建议将新建安置房与购买存量商品房并行，即化解存量与构建增量同步推进，优化建筑业产业结构和城市产业布局。

三、市场自由选择性

政府收购商品房用作保障性住房或者安置房，受制于被拆迁户或保障性住房需求群体可购房范围有限，且目标资产从商品房属性转变为保障性住房的功能，其资产质量和周边配套可能存在一定的瑕疵和不足，比如户型偏大、物业费偏高、普惠性公共服务设施不足等，在实施过程中可能会致使被拆迁人或购房主体倾向于选择货币化安置或者更优质的保障房，需要在实践中通过增加奖励标准、赋予市民资格、给予面积优惠等等方式来提高存量商品房用于保障性安居功能的可接受度。

六、保障性住房可选择的实施路径和思路

一、保障性住房与存量资产盘活相结合

存量资产盘活主要指基础设施资产，具体包括如下：

1. 经营性或准确经营性基础设施。

交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施；

生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。

2. 存量和改扩建有机结合的项目资产。

综合交通枢纽改造以及地上地下空间综合开发。

工业企业退城进园。

污水处理厂下沉。

地铁上盖物业。

公共交通用地综合开发等。

3. 长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。

老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地；

老旧小区、街区改造；

国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

存量资产盘活涉及的老旧厂房改造；地铁上盖物业；公共交通用地综合开发；长期闲置的土地、酒店、餐饮、疗养院等房屋资产，可以参照闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地（变更用途、无需补缴土地出让金、原划拨地继续保留）的处置方式降低获取成本，经改造、修缮和提升后，具备满足保障性住房居住功能和低于市场销售价格的双重属性。

二、保障性住房与城中村改造深度结合

在城中村改造的指导文件中，明确提出：城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。城中村改造项目中，保障性住房土地的获取方式可以采取划拨或存量资产盘活等路径，通过保障性住房的销售收入提高城中村改造项目的资金平衡能力和贷款可融性。

但是城中村改造的实施内容中并不包含保障性住房的投资建设，二者之间存在空间上的联系，但是逻辑上是分割的，即城中村改造中主要包括土地一级开发涉及的七通一平、拆迁补偿、安置房建设等内容，保障性住房建设的投入不是必然投入，城中村改造仅限于土地出让之前的环节，保障性住房更倾向于二级开发环节，主要通过市场化销售收入覆盖投资，需要通过由同一主体实施、打包招标、打捆运作等方式，实现城中村与保障性住房的资金循环和流通，整体实现平衡。

三、保障性住房与公共交通用地综合开发相结合

公共交通用地综合开发项目实施内容应包括：

1.公共汽电车场站充换电基础设施建设；

2.城市外围周边轨道交通等站点配套建设驻车换乘（P+R）停车场；

3.城市公共交通场站建设与改造；

4.车辆购置；

5.大型居住区、商业区等附近设置公共汽电车首末站或枢纽站；

6.附属和配套商业设施。

公共交通用地综合开发项目主要收入来源应包括：

1.站台、车身、车厢内等广告业务收入；

2.面向社会开放加气、加油、充电、维修等服务的收入；

3.停车收入、新能源发电等；

4. 政府财政补贴收入。

综上，公共交通用地综合开发项目实施范畴较广，收入来源有限，一般公共交通枢纽和场站周边土地掌控在地方国企手中，如能充分运用保障住房的用地政策便利，在满足规划要求的前提下，配建一定的保障性住房，不仅可以提高公共交通用地综合开发项目的可行性，也可以通过二者统筹实施，解决保障性住房建设中应由政府负责建设的，与保障性住房项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、污水与垃圾处理等市政基础设施，以及教育、医疗卫生、商业、养老、托幼、文化体育等公共服务设施。避免单独实施保障住房给地方财政带来较大的公共设施建设支出的压力。

四、保障性住房与片区综合开发相结合

城市更新、片区开发、综合开发、EOD、TOD等仅仅是一种项目范畴、领域和类别，并不是一种具体可操作的合作模式或实施模式，这些类别的项目区别并不大，拆开来看，都是一些公益类、基础设施、公共服务设施类以及经营性项目的组合和搭配，部分项目可能涉及商住地产、安置房或产业载体开发的环节，大多都需要履行市场化招拍挂程序。笔者将上述项目统一归纳为“区域综合开发项目”，业内习惯称之为片区开发项目。

区域综合开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益、物业管理收益等等。