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本公众号为个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者正道沧桑（笔名），高级经济师（投融资）、注册咨询工程师、注册一级建造师、中国房地产经纪人。多年从事基础设施和房地产投融资业务。
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在特许经营、EOD、片区开发等项目推进过程中，除了公益性用地划拨、商住用地出让外，越来越多涉及到产业项目的包装以及产业用地的灵活使用，本文通过对《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》分析，探索在各类项目中如何运用产业用地政策实现低成本、低投入、高回报，进而实现项目的资金平衡，提高项目的可行性。
1.土地划拨。符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定的建设用地项目，方可以划拨方式提供国有建设用地使用权。划拨国有建设用地使用权人申请办理有偿使用手续的，自然资源主管部门应当依法依规予以办理。以建设项目审批、核准、备案文件记载的项目建设内容为依据判断是否符合《划拨用地目录》，不得以建设单位投资来源为民间投资、外商投资或政府和社会资本合作等为由限制申请划拨用地。
2.土地出让。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。符合《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）的相关条件和要求的国有建设用地使用权，可以协议方式出让，按照《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）办理出让手续。以协议方式出让国有建设用地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
原划拨、承租国有建设用地使用权人申请办理协议出让，以及划拨国有建设用地使用权转让申请办理协议出让的，除划拨决定书、租赁合同、法律、法规、行政规定等明确应当收回国有建设用地使用权重新公开出让的外，经依法批准，可采取协议方式出让。
以长期租赁方式提供各种用途的国有建设用地，符合《协议出让国有土地使用权规定》的可采取协议方式，参照以协议方式出让国有建设用地使用权的规定办理。
依据体经字〔2016〕646号文件的规定，对非营利性的冰雪运动项目专业比赛和专业训练场（馆）及配套设施，不符合划拨用地目录的，可以协议方式供地。
3.改变土地用途。建设单位应当按照国有建设用地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地划拨批准文件的规定使用土地。确需改变土地用途的，经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。批准后相应补缴国有建设用地使用权价款，按规定办理不动产登记。
运用方式和路径：
（一）有关划拨土地的实际应用
按照《划拨用地目录》(2001年10月18日国土资源部令第9号)，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。
同时，不得以建设单位投资来源为民间投资、外商投资或政府和社会资本合作等为由限制申请划拨用地。不得对《划拨用地目录》未明确要求“非营利性”或“公益性”的建设用地项目提出同等要求。
综上，具备民生保障、公用、公益属性的土地，基本符合划拨用地的范围，可以通过无偿划拨方式获取。因此结合特许经营、EOD以及片区开发项目立项主体和资产权属主体的不同，政府可将公益性设施的土地无偿划拨于立项主体，可以是政府授权实施机构、实施主体、出资代表或者项目公司。
（二）通过划拨和协议出让实现土地一二级联动
土地一二级联动的概念，并非规范专业术语，也不存在规范的定义，主要运用的区域集中在南方发达的一线城市。笔者认为，所谓一二级联动是指社会投资人作为土地一级整理的实施主体，不需要通过公开的招拍挂程序（或者即使需要也可以有效对抗潜在竞争人），通过协议出让或直接转让等方式取得经营性用地的土地使用权。
市场化程度较高的经营性土地（包括商住地块、纯商业、工业、物流仓储等）基本上无法实现一二级联动，即使各地出台自己的条例、办法或实施方案等，都无法对抗上位法以及国家层面相关部委的要求，但是要想实现一二级联动也并非完全没有路径，笔者总结，城市建设领域的一二级联动大体包括以下路径：按照自然资办发〔2023〕47号，原划拨土地使用权人申请办理协议出让,划拨士地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续。
按照中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》 ，其中“福利性住宅”用地符合划拨用地目录，城市更新单元中的安置类房屋的土地使用权可以通过划拨的方式授予社会资本，安置房的规划、设计、投资建设、竣工验以及选房交割等环节纳入社会资本的实施范畴，社会资本在安置房建成后通过按成本价补缴土地出让金的方式，实现产权让渡于被拆迁户。通过阶段性划拨的方式实现安置房用地的一二级联动。 比如：南京市做法：为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。涉及经营性用途的，按协议方式补办出让，出让金测算时应以净地价减去拆迁费用、安置补偿费用、代建公共服务设施费用等成本。 唐山市做法：符合《划拨用地目录》的以划拨方式办理供地手续，涉及土地出让的，经市政府批准可采取协议出让方式，房地产开发用地必须采取招拍挂方式公开出让。江西省做法：改造安置用地及老厂房改做教育、科研、创意设计、文化发展等用途的，可以依法采取划拨或协议出让方式提供土地。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。在城市更新单元或城中村改造片区内，将符合协议出让的经营性用地通过协议方式直接出让于地方国企或社会资本，即通过协议出让锁定前期实施主体作为土地二级开发和受益的主体，使得项目资金平衡逻辑合理、路径畅通、具备可融性和可操作性。将经营性土地二级开发和经营收益作为覆盖项目投资的构成之一。比如：长沙市做法：国有（全资）公司投资建设的农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地，符合协议出案协议出让给国有平台公司，具备条件的实行招标、拍卖、挂牌出让，也可探索租赁、作价出资（入股）等方式有偿供应土地。沈阳市做法：鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业，5年内可暂不改变权利类型及土地使用性质。5年期满或涉及转让的，以协议出让方式完善用地和产权手续。佛山市做法：城市更新单元计划批复的且实施方案中明确协议出让并达到一定条件的城市更新项目可以通过协议出让方式出让国有土地使用权。南京市做法：对历史遗留的“毛地出让”项目，为整合周边，允许将原土地出让范围周边无法直接利用的土地，通过“以大带小”方式协议出让。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，协议出让并没有违背法律要求，主要依据是：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。按照自然资办发〔2023〕47号，以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。
产业项目选址尽量利用未利用地及存量建设用地等，不占或少占耕地，严格保护永久基本农田。依据下列规定使用的农用地或未利用地，可按原地类认定和管理，并严格按照规定条件使用土地。
1.新能源项目用地。依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）的规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）的规定，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。
2.旅游项目用地。依据《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）的规定，旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
依据《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018－2020年）》（发改综合〔2018〕1465号）的规定，经市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，自然资源主管部门在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。超出特定旅游季节未恢复原状的，由市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门责令恢复原状。
依据《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）的规定，对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。
依据《全国冰雪场地设施建设规划（2016－2022年）》（体经字〔2016〕646号）的规定，对利用现有山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。
特许经营模式适用的领域为有经营性收入的基础设施和公用事业项目主要包括：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。特许经营项目适用的领域一般具备民生保障、公用、公益属性，基本符合划拨用地的范围，绝大部分特许经营项目的土地（不包括附属商业设施、衍生经济等）可以通过无偿划拨方式获取。因此结合特许经营立项主体和资产权属主体的不同，政府可将公益性设施的土地无偿划拨于立项主体，可以是政府授权实施机构、出资代表或者项目公司。但是，发改委相关文件并没有明确特许经营配套设施的边界和范围，笔者认为主要是指非项目主体结构部分产生的收益，即相关的商业配套、衍生经济、多种经营等产生的经营性收益，比如高速公路的服务区、加油站、停车场、广告牌等；学校医院配套的食堂、停车场、充电桩等。在大部分特许经营项目的实施方案和合同体系中，未明确配套设施土地的获取方式，仅仅提出“以出让的方式获取土地”等相关描述。按照特许经营的平衡逻辑，配套设施需要与项目主体结构部分一体化实施，项目公司通过主体结构的收费收入和配套设施的经营性收入实现资金平衡和投资覆盖。如果配套设施用地采取招拍挂方式，笔者认为极为不妥，原因如下：一是按照土地管理法律法规，项目公司在公开招拍挂程序下，未必会成为配套设施用地的使用权人，存在无法获取配套设施土地使用权以及经营权的风险，如果项目公司获取不到土地，也将推翻项目实施方案中资金平衡机制以及预期收益水平；二是在特许经营招标环节，确定了项目的投资、勘察设计和施工主体，但是无法通过招标程序代替配套设施用地的招拍挂程序，而配套设施用地招拍挂往往在项目投资计划的后半部分，而且前期可能需要投入部分资金方能达到净地出让的条件。因此特许经营项目涉及的衍生经济的土地获取方式可参考产业用地政策，比如利用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地投资建设光伏和风力发电设施，乡村旅游停车设施、农业种植和养殖、乡村观光旅游以及冰雪文旅设施等，可以不改变原地类，即免去的繁琐的土地征收程序，节约土地获取成本，相关条件纳入特许经营方案，规避了土地使用权竞争性出让与特许经营招标程序之间的矛盾，有利于提高项目经济可行性，推动项目相关手续依法合规办理，顺利实施。EOD项目中产业开发部分（关联产业）的子项目，一般都是与生态环境密切关联，可以包括生态环境衍生出来的种植、观光、体验等业态功能，也可以包括以生态环境产品作为原材料的业态功能，还可以包括需要生态环境予以支撑的敏感性产业，这些产业是EOD项目的主要收入来源，在实施过程中往往涉及产业用地如何获取的问题。按照EOD相关政策，生态环境治理项目与资源、产业开发项目要一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。如果产业开发部分用地采取招拍挂方式，笔者认为极为不妥，不妥原因：一是按照土地管理法律法规，生态治理子项目的实施主体未必会成为产业用地的使用权人，可能违背一个市场主体的要求，如果实施主体获取不到土地，也将推翻项目实施方案中资金平衡机制；二是在EOD招标环节，确定了项目的投资、勘察设计和施工主体，但是无法通过招标程序代替产业用地的招拍挂程序，而产业用地招拍挂往往在项目投资计划的后半部分，而且前期可能需要投入部分资金方能达到净地出让的条件。与特许经营的衍生经济相类似，EOD项目涉及的关联产业的土地获取方式可参考产业用地政策，符合要求的产业用地可以不改变原地类，即免去的繁琐的土地征收程序，节约土地获取成本，相关条件纳入项目实施方案，规避了土地使用权竞争性出让与EOD招标程序之间的矛盾，有利于提高项目经济可行性，推动项目相关手续依法合规办理，顺利实施。1.土地利用计划安排。合理安排用地计划指标，优先支持符合产业政策的项目用地，服务民生设施建设，促进产业创新发展。
依据《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕39号）的规定，允许各地在符合经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，对国家级开发区利用外资项目所需建设用地指标予以优先保障，做到应保尽保。
依据《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）的规定，各地要将医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入国土空间规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。
依据《国务院办公厅关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（国办发〔2016〕14号）的规定，省级人民政府在用地指标中可对国家级经济技术开发区予以单列，优先安排创新创业企业用地。
依据《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发〔2012〕14号）的规定，对规划建设的小企业创业基地、科技孵化器、商贸企业集聚区等，要优先安排用地计划指标。
结合本地区实际，优先安排产业发展较快的地区、集聚区及使用未利用地发展产业的用地计划。
2.国有建设用地供应计划安排。符合下列规定的，可优先纳入国有建设用地供应计划：
国务院及其职能部门发布的产业发展规划中明确的重点产业；国务院及其职能部门发布的产业促进政策中明确的重点产业；县级以上地方人民政府依据前述规划、政策明确的本地区重点产业。
1.土地用途确认。依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）的规定，新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容该文件规定的用途设施（不包括商品住宅）建筑面积不超过15％的，仍按工业、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容两种以上用途的，应确定主用途并依据主用途确定供应方式；主用途可以依据建筑面积占比确定，也可以依据功能的重要性确定，确定主用途的结论和理由应当写入供地方案，经批准后实施。
2.配套设施建设纳入土地供应条件的情形。依据《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）、《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）、国土资规〔2015〕5号、国土资规〔2015〕10号、《关于支持电影发展若干经济政策的通知》（财教〔2014〕56号）等的规定，对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区居家养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。
3.支持土地复合利用的情形。依据国土资规〔2015〕5号文件的规定，鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准厂房用地按工业用途管理，国家大学科技园、科技企业孵化器实行只租不售、租金管制、租户审核、转让限制的，其用地可按科教用途管理。
4.鼓励地下空间开发。依据《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城〔2016〕193号）的规定，通过分层规划，利用地下空间建设公共停车场的，地块用地规划性质为相应地块性质兼容社会停车场用地。对新建建筑充分利用地下空间，超过停车配建标准建设地下停车场，并作为公共停车场向社会开放的超配部分，符合规划的，可不计收土地价款。
1.以长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应国有建设用地使用权。产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。长期租赁，是指整宗土地在整个合同期内均以租赁方式使用。先租后让，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再转为出让的供应方式。租让结合，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再将部分用地保持租赁、部分用地转为出让的供应方式。弹性年期，是指整宗土地以低于对应用途国有建设用地使用权出让法定最高年限的使用年期出让的供应方式。
以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）的规定执行，租赁期限不得超过20年。以租让结合方式使用土地的，租赁部分单次签约时限不得超过20年，可以续签租赁合同。
依法必须以招标拍卖挂牌方式出让国有建设用地使用权的土地实行先租后让、租让结合的，招标拍卖挂牌程序可在租赁供应时实施，在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式出让。
2.以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使用权。国有建设用地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。符合下列规定的，国有建设用地使用权可采取作价出资（入股）方式供应：
（1）依据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）的规定，政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。
（2）依据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）的规定，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。
（3）国有企业原使用的生产经营性划拨土地使用权，符合国家有关行业、企业类型和改革需要的，可采用作价出资（入股）方式进行有偿使用。
各地以作价出资（入股）方式供应土地使用权时，可参照出让程序，拟定方案，报经同级人民政府批准，自然资源主管部门在办理以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使用权时，应当依据《企业国有资产法》提请本级人民政府授权特定机构履行出资人职责。
3.企业转型涉及的用地。依据《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号）、《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》（国办发〔2014〕51号）、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）、《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号）等的规定,对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。
依据《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2018〕124号）的规定，经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地，转制后符合《划拨用地目录》的，可继续以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应当依法实行有偿使用。
原始权利主体通过协议搬迁的方式，将房屋所有权与土地使用权转移到单一实施主体，由该主体负责搬迁安置或者改造并通过协议出让、补缴土地出让金等方法完全获取新规划条件下的土地使用权，进而办理土地手续，签订土地出让合同，组织开发建设和搬迁改造。通过协议搬迁和单一主体归宗，实现土地开发开发的一二级联动。社会资本收购改造地块周边相邻的拟纳入实施范围的土地使用权和房产并办理转移登记后，由地方自然资源主管部门进行归宗和规划条件调整，因为社会资本成为了具备新的规划指标和条件的土地的原始权利人，政府可以通过协议方式将归宗后的土地使用权授予该社会资本，由该社会资本按照规划实施改造更新和开发建设。企业自行对持有的存量土地及地上构筑物进行平整并达到土地出让条件后，由政府直接以协议方式授予该企业，地块内可以实现一二级联动。在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所属的国有建设用地（规划已调整但是未拆迁）或将集体建设用地转为国有建设用地后，通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织成立的全(独)资公司，社会资本可通过与村集体股权合作（包括作价出资入股）的方式实现一二级联动。深圳的土地整备和城市更新便是典型的通过村集体改造模式实现一二级联动。按照《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019 年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31 号），产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。按照自然资办发〔2023〕47号，城市更新或城中村可考虑采用少于法定最高出让年限或租赁年期供应产业用地，并允许根据需要予以续期。通过采取灵活的土地供应方式，在一定范围、一定领域和一定程度上可以实现城市更新项目中产业用地的一二级联动。 1.多种方式获取土地：产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。借以降低特许经营项目衍生经济部分以及EOD关联产业部分的土地获取成本，提高项目可行性和可融性。 2.作价出资入股:国有建设用地使用权作价出资（入股）是指政府以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有。实操中，政府将土地授予出资代表，通过出资代表以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同成立项目公司作为特许经营项目的投建营主体。 3.过渡期政策：对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。通过过渡期政策，降低土地使用成本，提高土地获取的可靠性，过渡期后项目公司形成稳定收入来源，再行办理土地出让手续。过渡期政策也适用于城市更新项目中的产业用地。1.土地价格评估。依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）的规定，政府在供应产业用地前应依据土地估价结果和产业政策综合确定底价。产业用地价格评估应遵循出让地价评估技术规范，至少选择两种方法，且须包括收益还原法、市场比较法、剩余法中的一种方法，以及成本逼近法、公示地价系数修正法中的一种方法。
2.土地供应价格的确定。各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70％执行。按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。
依据《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号）的规定，农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应严格按照规划合理布局，土地招拍挂出让前，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。
依据体经字〔2016〕646号文件的规定，在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化土地建设的冰雪项目，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的原则确定。
依据发改综合〔2018〕1465号文件的规定，对使用“四荒地”及石漠化、边远海岛建设的乡村旅游项目，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。
1.依据国办发〔2019〕5号文件、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）等的规定，养老机构可依法依规使用农村集体建设用地发展养老服务设施。
2.依据《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）的规定，各省（区、市）可以根据本地实际，制定管理办法，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。
3.依据《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）的规定，在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。
4.依据发改综合〔2018〕1465号的规定，农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。
5.依据《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）的规定，鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权，统一保护开发利用。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。
6.依据旅发〔2016〕148号文件的规定，选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。
运用方式和路径：
农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。按照现行法律法规，集体经营性建设用地主要用于以下方面：按照新版《土地管理法》和《土地管理法实施条例》：鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。以此类推，符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。都是可以按照规定使用集体经营性建设用地的。按照 国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（《保障性租赁住房运作要点和模式建议》），提出：人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。3.露营旅游设施
文化和旅游部、中央文明办、国家发展改革委等14部门联合印发《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》明确了露营旅游休闲发展的指导思想、基本原则、重点任务和组织保障，有助于扩大产品供给、提升服务品质、规范安全生产经营，推动露营旅游休闲健康有序发展。提出：选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项目，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区、营区、商务俱乐部、木屋住宿区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地，其营区、商务俱乐部、木屋住宿区等功能区应优先安排使用存量建设用地，不得变相用于房地产开发。文化和旅游部、公安部等十部门联合印发《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了坚持生态优先、坚持文化为根、坚持以人为本、坚持融合发展、坚持规范有序的原则，部署了5项重点任务。落实好《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》（建村〔2017〕50号）相关要求。在符合国土空间规划前提下，鼓励复合利用依法登记的宅基地发展乡村民宿。 鼓励依法盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅等资源。各地要依据国土空间规划，通过全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等方式有效盘活利用存量建设用地用于乡村民宿建设，探索灵活多样的供地方式。 乡镇国土空间规划和村庄规划中可预留不超过5%的建设用地机动指标，用于发展乡村旅游等必须在村庄建设边界外进行的少量配套设施建设，但不得占用永久基本农田和生态保护红线，不得破坏生态环境和乡村原貌，确需占用耕地的应依法落实占补平衡。 鼓励农村集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式依法使用农村集体建设用地建设乡村民宿。7月21日，国家卫健委、国家发改委、民政部、住建部、财政部等十一个部门联合发布《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》（国卫老龄发〔2022〕25号），明确提出： 医疗卫生用地、社会福利用地可用于建设医养结合项目。允许盘活利用城镇现有空闲商业用房、厂房、校舍、办公用房、培训设施及其他设施提供医养结合服务，并适用过渡期政策，五年内继续按原用途和权利类型使用土地。完善土地支持政策，优先保障接收失能老年人的医养结合项目用地需求。允许和鼓励农村集体建设用地用于医养结合项目建设。按照12月15日，国务院办公厅关于印发“十四五”现代物流发展规划的通知（国办发〔2022〕17号）：依据国土空间规划，落实《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》要求，完善物流设施专项规划，重点保障国家物流枢纽等重大物流基础设施和港航设施等的合理用地用海需求，确保物流用地规模、土地性质和空间位置长期稳定。创新物流用地模式，推动物流枢纽用地统一规划和科学布局，提升土地空间集约节约利用水平，支持物流仓储用地以长期租赁或先租后让、租让结合的方式供应。鼓励地方政府盘活存量土地和闲置土地资源用于物流设施建设。支持物流企业利用自有土地进行物流基础设施升级改造。支持依法合规利用铁路划拨用地、集体建设用地建设物流基础设施。（二）特许经营和EOD项目使用农村集体经营性建设用地的方式按照新版《土地管理法》和《土地管理法实施条例》：鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。按照上述政策，符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、医养结合、露营民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农村能源、农产品冷链、初加工、物流仓储基础设施等一二三产业融合发展项目。都是可以按照规定使用集体经营性建设用地的。农村集体经济组织可以自营、出租、入股、联营、收益共享等方式依法使用农村集体建设用地，特许经营和EOD项目如涉及集体建设用地，要建立与村集体的合作机制和方式，依法合规、低成本获取集体经营性建设用地，开展配套设施开发，拓展经营性收入。同时，运用集体经营性建设用地能够在一定程序上规避产业用地与公益性项目之间不能兼得的风险和瑕疵。1.依据国土资规〔2015〕5号文件的规定，对政策允许将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件的，设置供应前置条件时，市、县自然资源主管部门应当商请提出供应前置条件的部门，书面明确设置土地供应前置条件的理由或必要性、适用要求、具体内容表述及条件履约监管主体、监管措施、违约处理方式等。
市、县自然资源主管部门应会同相关部门落实国土资规〔2015〕5号文件将项目用地产业发展承诺书作为签订土地供应合同前提条件的规定，提醒提出关联条件部门监督承诺书履行情况。2.对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，在分割转让审批中予以落实。3.依据国办发〔2019〕5号文件的规定，探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。4.依据国办发〔2017〕21号文件的规定，探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。运用方式和路径：
（一）充分运用产业用地政策拓展特许经营的衍生经济收入衍生经济对于特许经营项目总投资和主体结构的使用者付费收入来说，杯水车薪，但是充分挖掘和运用好衍生经济和配套设施，会对特许经营项目本身的产生较大的乘数效应，因此不容小觑。以收费公路为例：
将收费公路服务区与邻近的普通国省干线公路、农村公路等实现共享，人车分流控制，引入专业团队打造主题特色服务区和网红打卡地，提供加油、购物、休闲、停车、住宿、餐饮等多种服务，互为补充、相得益彰，创新收费公路服务区经营模式，丰富收入来源，提升服务区“交旅融合”能力。同时以服务区为节点向周边辐射，结合当地的文旅特色和资源禀赋，建立周边文旅景点与服务区之间的联系，游客将车辆停在服务区，通过景点班车、步行等方式到达周边的特色小镇、度假山庄、温泉酒店、房车营地、乡村体验基地等消费场景，通过服务区引流消费群体，建立服务区与消费景点之间的利益共享机制和收益分成机制，构建以服务区为中转和枢纽的交、旅、吃、住、行、游、娱、购等多业态组合的区域文旅新模式。以收费公路的主体功能即交通运输为核心，向产业链上下游延伸，畅通供应链循环机制，增加车流量，提高经营性收入。
比如在高速公路出入口附近，结合当地资源禀赋和产业规划布局，打造农产品深加工、特产加工和仓储展销基地等，也可以利用服务区、收费站、高速公路沿线闲置土地实施物流储备设施，打造物流园区，通过特色产品的销售、仓储物流需要，激发公路运输需求，进而实现增量通行费收入。《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》提出，鼓励交通枢纽场站、公路、铁路等沿线合理布局光伏发电。2022年交通运输部发布《关于积极扩大交通运输有效投资的通知》，提出加快建设绿色低碳交通基础设施，因地制宜推进公路沿线、服务区等区域合理布局光伏发电设施。利用高速公路沿线的边坡、加油站、服务区、隧道隔离带、屋顶、停车场遮阳棚、互通立交和闲置土地等土地资源布置光伏发电和风力发电设施，实现清洁能源发电、储能相结合，自发自用，余电上网，降低高速公路运营期能耗成本的同时，增加多种经营收入。同时，也可探索在符合用地规划和生态保护要求的前提下，在高速公路中央分隔带、路侧、边坡、互通立交区、沿线设施、隧道洞口、高架桥下等场地种植经济作物和林草，发展特色农业，增加项目经营性收入。资源补偿是指为了弥补社会资本对本应由政府提供的基础设施和公用设施建设资金的支持，确保社会资本获取合理的投资回报，由政府梳理所属区域内可配置于社会资本的资源，主要包括有限自然资源开发利用，主要指矿产资源（河砂、砂石矿、煤矿、金属矿、页岩气等）、公共资源配置（市政公共设施和空间等）、具备稳定收益的存量资产（包括水厂、供暖、土地、房产等）等，社会资本自行或与地方国企共同获取优质资源的开发利用和运营收益的权利，通过资源价值的挖掘和开发，弥补在无收益基础设施项目的投入，整体上实现资金平衡。与EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。资源的获取规避不了法定招采程序，除非能够特许经营项目打包招标，否则在资源获取方面存在较大不确定性，并且匹配资源需要社会资本支付对价，无偿获取有经营性收入的资源一般都是违规。需要约定未成功获取资源的衔接机制。资源的开发存在空间规划、生态红线、报建手续、市场销售等方面的风险，需要前期深入论证分析，做好风险防控措施。政府配置的资源未必都是优质的资源，受信息不对称影响，补偿项目可能会演变成被补偿项目，进一步加剧社会资本的资金回收风险。建议明确资源补偿的方式，确保资源补偿的权属与特许经营权能够同步取得，或者至少确保中标特许经营项目的社会资本能够取得资源补偿的权属，同时也要积极探索传统公招与特许经营打包招标、低效无效资产盘活或公共资源有偿使用与特许经营打包实施的具体路径和方式。（二）充分运用产业用地政策拓展XOD关联产业的衍生经济收入“XOD模式”，是TOD（公共交通导向）、EOD(教育设施/生态环境导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、AOD模式（政府规划导向）、SOD模式（社会服务设施导向）、POD（城市公园等生态设施导向）等在内的、满足现代城镇发展多种需求的开发模式的统称。本质上都是以某一核心要素、关键资源、重要驱动为出发点，向外衍生和延伸，形成一定的功能聚集区和业态综合布局地，注重土地资源的集约利用、生态环境的保护以及人与自然的和谐发展。XOD模式中运用比较广泛的主要是TOD和EOD。参照EOD模式的内涵和逻辑，XOD正是基于基础设施的较强的正外部性，经能够产生经济价值的公共资源和产品所发挥的正外部性价值内部化，进而吸引社会资本提供正外部性产品的积极性。经济外部性内部化的路径主要包括与基础设施（X）相关的产业、业态、物业、权益、资产等，与基础设施有机融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，进而通过关联部分的经营性收入实现项目整体平衡。非EOD项目的相关收益不得纳入项目收益，如农业项目中农民收入。不得将与项目相关的政府收入纳入项目收益，混淆项目边界，如预期土地出让收入、城乡建设用地增减挂钩交易收益、砂石等矿产资源交易收益、项目运营期预期的新增财政收入、税收等。存在不确定性的收益不得纳入项目收益，如未落实的生态补偿资金、森林湿地碳汇等。项目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、优质表土及乡土植物等剩余资源利用的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，需分析本项目实施主体获得原料及加工销售等经营权益的可行性及成本。项目涉及取水调水、光伏上网指标的，需分析指标的可获得性。分析相关权益归属EOD 项目实施主体的可行性。即EOD项目的收入来源主要为关联产业的市场化经营性收入、使用者/用户付费等。关联产业主要包括：生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；高新技术创新创业等人才聚集型产业；在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业；其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。COD是以文化基础设施为导向的空间开发模式，应尊重当地文化资源价值，延续和提炼城市文脉和底蕴，强调文化要素对于城市空间产业布局的塑造，将无形的文化形象化，并赋予其空间形态和物理结构，增强区域文化的影响力和渗透力，打造富有文化特色的城市空间。文化基础设施主要包括图书馆、博物馆、展览馆、文化馆、城市书房、文化服务中心、文体广场等等，此类一般具备公益性或弱经营属性，一般由有形资产与无形渲染组成，需要财政承担主要支出责任，如果将文化基础设施相关的产业链予以拓展和延伸，如文创体验消费、文化产品展销、文化产品加工、配套商业等与文化基础设施打包和统筹实施，通过经营性收入覆盖投资和成本 ，将公共文化基础设施的经济外部性予以内部化，将与EOD模式内涵与逻辑高度契合，有助于文化基础设施的实施，增强城市文化底蕴，夯实城市发展潜力。WOD模式是以提升水安全保障能力为目标、以特色产业经营为支撑、以全要素资源统筹一体化为手段、在水资源经济学理论和系统工程思想指引下构建的创新型开发模式。水安全保障能力项目主要包括：国家水网建设、流域防洪工程体系建设、农村供水工程建设、灌区建设与改造、水生态保护治理、节水工程建设、水利工程建设、水库修复治理、水生态修复、海绵城市等等。与水安全基础设施高度相关的产业包括以亲水邻水戏水为主题的文旅产业、生态农业、农产品加工及仓储物流、可再生能源、饮用水产品、光伏风电等新能源等，将上述产业与水安全基础设施融合发展、组合实施，促进产业升级和区域经济结构调整，降低财政资金压力，提高水生态价值。比如按照水利部107号文要求，通过特许经营、授权经营、购买社会服务等方式确定的农村供水县域统管实施主体，在收入无法覆盖投资以及运营成本的情况下，可探索以WOD模式推动项目实施。
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