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自2014年PPP元年至今接近10年的时间，狭义PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面做出了很大贡献，2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）正式发布，标志着狭义PPP模式正式终结，但是政府和社会资本合作模式不会终结，新机制正在徐徐启动。笔者曾在今年6月的一篇文章中《后PPP时代可能抢占风口的政企合作模式！》预测，后PPP时代可能抢占风口的政企合作模式主要包括特许经营、片区开发、XOD、资源补偿、投融资+EPC、土地一二级联动等。与国办函〔2023〕115号聚焦使用者付费的特许经营模式要求，不谋而合。
紧随其后，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》发布，同步，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，狭义PPP领域的核心政策废止。近日，国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）
本文主要围绕PPP新机制以及特许经营的相关文件和通知，针对特许经营项目的立项方式，提出思考和建议。
1.狭义PPP。按照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），狭义PPP是指：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 2.广义PPP。按照《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），广义PPP是指：政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。此文件后的EPC+F、ABO+投资人、片区开发等实际都是广义PPP范畴。
项目主要实施流程为通过政府立项审批制或企业立项核准备案制等方式完成项目立项和前期要件办理后，由政府授权实施机构（不能是企业）编制特许经营方案（实施方案），方案报审的同时，开展可行性论证，“一案一论证”完成后，按照政府采购、招投标法及实施条例等相关法律法规要求，履行投资+施工两标并一标的招标程序，选定社会资本。相关制度文件中有关特许经营立项方式的描述：1.政府主要责任：地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。实施机构牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续。审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证。2. 分类处理原则：对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。3. 立项衔接机制：特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。国内投资项目包括政府投资和企业投资，政府投资项目适用于政府负有基础设施和公共服务提供义务的公共领域，多数项目不具备经营收入或少量经营收入。可以包括经营性项目和公益性项目。企业投资项目以经营性基础设施项目或市场化项目为主，以经营收入能够覆盖投资成本并实现及合理回报为基本逻辑。按照《政府投资条例》，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。政府投资项目只要指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续，一般理解投资补助和贷款贴息项目应为企业投资项目。按照《企业投资核准和备案管理条例》，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目实行核准管理，其他项目一律实行备案管理。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，履行政府投资项目审批制履行立项手续；对由社会资本方单独投资的项目，履行企业投资核准或备案手续。为针对投资补助和贷款贴息类项目提出具备要求，按照上文的分析结果，投资补助和贷款贴息项目应为企业投资项目项目，应按照核准或备案方式立项。立项的本质是，一个机关事业单位或法人主体，作为项目土地获取、投资建设、收费运营以及资产权属的统一主体，即谁立项谁拥有土地和资产权属。
按照上述逻辑，笔者建议特许经营模式的立项方式如下：1. 政府立项+企业仅运营不持有。采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构作为项目立项主体履行审批制立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束相关权利无偿移交政府，政府需要授权出资代表通过资本金注入的方式参与项目公司股权。2. 企业立项+企业持有和运营。采用BOOT、ROOT、BOO类模式，即社会资本阶段性拥有项目资产权属，需要由政府授权实施机构完成部分用地、规划等手续办理，甚至是立项手续，待招选社会资本后，由社会资本自行成立项目法人单位（项目公司）通过核准或备案方式立项，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交政府（BOO不涉及移交）。政府需要通过投资补助或贷款贴息的方式给予社会资本建设期一定的资金额度支持，不能是资本金注入，否则无法以企业投资方式立项。
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