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党的十九大首次作出了“实施乡村振兴战略”的重大决策部署，强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终把三农问题作为全党工作重中之重”，提出要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。实施乡村振兴战略，要树立和践行绿水青山就是金山银山的生态文明理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以全域土地综合整治为载体，助推乡村振兴战略实施，促进生态文明建设。按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，自然资源部将组织开展全域土地综合整治试点工作（自然资发〔2019〕194号），提出以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、盐碱化土地治理与修复和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。
2019年，自然资源部启动了全域土地综合整治试点工作。试点针对农村地区国土空间存在的乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题。6月25日，自然资源部发布首批15个全域土地综合整治试点典型案例。主要亮点和特色如下：
一是优化国土空间布局，提升国土空间治理效能。浙江宁波案例提出了“以全域整治推动资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生，构建更加合理的三生空间”；江苏昆山案例着重解决乡镇撤并后“小集中、大分散”空间破碎问题。
二是助力耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。河南民权案例打造3个千亩方大田与日光温室大棚，管好粮袋子、菜篮子；湖南浏阳案例客土改造1700亩非粮化耕地，将贫瘠耕地治理成优质良田；浙江嘉兴案例推动碎田变整田，建成全省规模最大、质量等级最高的天福万亩方，亩均增收100斤；上海金山案例创新集“建设用地、设施农用地、永久基本农田、林地”等为一体的农业标准地。三是优化资源要素配置，推进城乡融合发展。上海松江案例将毗邻群众居住区的低效工业厂房改造为科技园，土地节约集约与群众增收致富双赢；江苏苏州案例将6000亩零散工业用地整合为3500亩产业社区，实现“工业上楼”，打造总部经济科创园。四是统筹生态保护修复，改善农村人居环境。陕西白河案例通过整治补齐农村基础设施短板，乡村人居环境得到改善；江西瑞昌案例重点打造“一条示范道路、十里生态河流、百处秀美村庄、千亩特色产业、万亩高标农田”；湖北孝南案例建成以湿地公园为核心的生态友好型高质量现代农业发展区；广州从化案例形成源头修复与生态价值实现、城乡融合发展、老城市新活力、区域协同与产城融合4种整治模式。五是健全公众参与机制，推动实现群众利益共享共赢。江西余江案例建成6个“产业下沉”车间，带动140余人就业，实现了群众在家门口就业增收致富；重庆九龙坡案例吸引年轻劳动力返乡创业120余人，打造特色柑橘产业、红色文化与乡村研学，累计接待游客24万人次；浙江余杭案例用“一棵樟树”激活村民共建共治共享的热情，形成了以土地综合整治+基层治理为核心的整治模式。全域土地综合整治项目工程建设内容主要包括土地平整工程、土壤改良、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持、排水与绿化带工程等以及与农业农村相关的产业园区、文旅设施以及相关配套设施。中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见（中发〔2017〕4号）文明确提出，鼓励和引导社会资本参与土地整治，拓宽土地整治投资渠道，加快土地整治工作。政府可以通过整合社会资本的资金、涉农资金、生态修复资金、财政专项资金和土地指标交易收益等方式，解决土地整治项目资金来源。通过全域土地综合整治，开展国土空间和生态资源综合整治和系统修复，构建农田相对集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的耕地保护和土地利用新格局。项目验收后经过农业农村局测产合格后将整治后的土地移交给村委会，由镇政府、村委会主导转发包给种田大户、规模化经营的农场主或生产企业，开展高效农业，提高项目区的机械化水平，最后流转责任人按规划思路进行经营，带动整个项目区后期的发展。参与土地综合整治项目的社会资本可以通过土地流转收入、借助土地整治形成的田园综合体项目的运营收入等获取各项经营性收入，如果土地指标交易效果较好，社会资本也可以提前退出，较少资金占用。土地指标的反哺需要注意规避政府隐性债务。农民、企业和生产大户也可通过劳动力、农业资产、技术、投资等入股，最终通过分红来获取收益，进而提升项目区吸引外资的能力，增加农民收入，形成一定的品牌效应。有助于大力推进农用地整治和高标准农田建设，大大改善项目区农业生产条件和生产环境，增强农田抵御自然灾害的能力，加快构建高产、优质、高效、生态、安全的现代农业产业体系，能够实现耕地旱涝保收、高产稳产，为农业结构调整，农田环境建设，提高农业现代化水平和农民生活水平奠定坚实基础。充分挖掘资源利用潜力，优化用地结构，提高城镇村综合承载能力，推动产业转型升级，改善人居环境，促进新型城镇化发展。通过优化项目区的土地利用结构，切实提高建设用地节约集约利用水平和综合效益，加快推动产业结构转型升级，促进产业协调发展。通过开展生态型土地整治及全域综合整治工作，进行全域规划、全域设计、全域整治，整合力量，集中资金，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置，对农村人居环境进行治理修复，可以吸引更多的劳动力和技术产业落户，吸纳了一部分农村剩余劳动力，减轻农村就业压力。通过土地整治发展高效农业，大量引进先进农业科学技术、高效率农业设施装备、现代化经营管理理念，在现代化农业发展过程中培育职业农民、新型农民，提高农村吸引力、农民综合素质和专业技术水平，有利于传统农民向职业农民、产业农民的转变。（一）EOD模式
EOD 模式是以习近平生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式。生态环境治理正面清单中包括：农村环境综合整治、农业面源污染治理等。与全域土地综合整治的实施范畴存在交集，存在以EOD模式实施的可行性，主要实施流程如下：EOD模式的实施流程与PPP和专项债申报流程类似，主要包括政府发起和识别项目→生态治理与关联产业一体化实施的可行性路政→资金平衡方案与实施方案的编制与论证→纳入金融储备库→招采社会资本→社会资本立项→社会资本投资建设和运营项目→后评价、监督检查与信息公开。特许经营底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债的角度，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的红线和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是特许经营项目谋划和策划的关键。特许经营模式适用的领域为有经营性收入的基础设施和公用事业项目主要包括：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。特许经营模式的实施范围虽未提及全域土地整合整治，但是全域土地综合整治通过将土地平整工程、土壤改良、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持、排水与绿化带工程等公益性项目与关联度较高的智慧农业、农业产业园区、文旅设施等打包，使项目整体成为具有一定经营属性的公益性项目，由政府牵头组织，按照特许经营相关边界去运作，能够充分发挥财政资金的杠杆作用，提高社会资本参与的积极性。1.聚焦使用者付费项目，可以一视同仁原则在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可以按行业统一规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得针对单个项目私设补贴标准。不因采取PPP模式而额外新增地方政府的财政。2.准确把握使用范围，对于市场化程度高商业项目、产业项目，纯公益性性项目不得采取特许经营项目。3.最大程度鼓励民营企业参与，115号文中列出了民企参与特许经营项目的清单，明确提出行业类别，应该由民营企业控股、参股的一定要按清单严格执行。4.严格落实PPP新机制地方本级国企的参与要求，除了资本金注入外，地方本级国有独资和控股企业不得作为PPP项目的投标方、控股方。投资人+EPC模式主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费（使用者付费）收入、市场化经营等方式实现资金平衡和合理收益，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持平台公司，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。平台公司取得政府法定授权或者自行以市场化主体开展企业立项，拥有一定区域范围内全域土地综合整治项目的投资、建设、运营等权限，平台公司通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与平台公司组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与平台公司约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性（包括项目全周期）为政府平台公司提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润和项目投资层面的收益实现总体平衡。
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