本公众号为个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者正道沧桑（笔名），高级经济师（投融资）、注册咨询工程师、注册一级建造师、中国房地产经纪人。多年从事基础设施和房地产投融资业务。
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基建市场工程招标，受制于财政资金有限、财政资金错配、需要肥瘦搭配实现综合平衡等方面因素影响，基建项目与股权投资、购买资产、获取资源等打包招标的情况越来越多，如何按照相关法律法规通过依法、合规、高效、可控的招标方式去推动项目招投标工作，是一个值得认真思考的课题。
《公平竞争审查条例》（中华人民共和国国务院令第783号）已经2024年5月11日国务院第32次常务会议通过，针对基建招投标禁止的内容包括：1.对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序；2.违法设置或者授予特许经营权；（即特许经营要通过法定程序开展论证和评估，按照相关流程开展招采程序）3.限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务；4.排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构；
5.排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标；6.在资质标准、监管执法等方面对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求；7.给予特定经营者税收优惠；给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（即财政奖补要具有普惠性和适用性，不能针对单一主体提供专门的补贴）8.超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格；违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平。（即特许经营项目中，由政府定价或指导价的高速公路、地铁等项目使用者付费价格，要通过法定程序或者竞价程序来确定收费价格，而不能政府直接授予社会资本一定的优惠价格。）02《招标投标领域公平竞争审查规则》（八部委第16号令）
《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》和《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》等文件要求，研究重点领域和行业性审查规则，健全公平竞争制度框架和政策实施机制。禁止内容主要包括：1.为招标人指定招标代理机构或者违法限定招标人选择招标代理机构的方式；为招标人指定投标资格、技术、商务条件；为招标人指定特定类型的资格审查方法或者评标方法；为招标人指定具体的资格审查标准或者评标标准；为招标人指定评标委员会成员；（即招标人享有自主确定招标条件、评标方法等方面的权利，政策制定机关不应干预）2.对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务，要求经营主体在参与投标活动前取得行政许可；要求经营主体在本地区设立分支机构、缴纳税收社保或者与本地区经营主体组成联合体；要求经营主体取得本地区业绩或者奖项；要求经营主体取得培训合格证、上岗证等特定地区或者特定行业组织颁发的相关证书；要求经营主体取得特定行业组织成员身份；3.根据经营主体取得业绩的区域设置差异性得分；根据经营主体的所有制形式设置差异性得分；根据经营主体投标产品的产地设置差异性得分；根据经营主体的规模、注册地址、注册资金、市场占有率、负债率、净资产规模等设置差异性得分；根据联合体成员单位的注册地址、所有制形式等设置差异性得分；4.为招标人指定定标方法；为招标人指定定标单位或者定标人员；将定标权交由招标人或者其授权的评标委员会以外的其他单位或者人员行使；规定直接以抽签、摇号、抓阄等方式确定合格投标人、中标候选人或者中标人；在信用信息记录、归集、共享等方面对不同地区或者所有制形式的经营主体作出区别规定；对不同地区或者所有制形式经营主体的资质、资格、业绩等采用不同信用评价标准；根据经营主体的所在地区或者所有制形式采取差异化的信用监管措施；没有法定依据，限制经营主体参考使用信用评价结果的自主权；（对《公平竞争审查条例》相关要求进行细化，主要原则是定标的权利和程序由招标人自主确定，在资格、信用评价等方面不得制定歧视性的政策）5.规定招标投标交易服务机构行使审批、备案、监管、处罚等具有行政管理性质的职能；强制非公共资源交易项目进入公共资源交易平台交易；对能够通过告知承诺和事后核验核实真伪的事项，强制投标人在投标环节提供原件；在获取招标文件、开标环节违法要求投标人的法定代表人、技术负责人、项目负责人或者其他特定人员到场；6.限制招标人依法收取保证金；要求经营主体缴纳除投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金以外的其他保证金；限定经营主体缴纳保证金的形式；要求经营主体从特定机构开具保函（保险）；在招标文件之外设定保证金退还的前置条件。（即约定履约保证金在一定期限内由招标人无偿或有偿使用的F+EPC模式，涉及违规）03《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）
招标投标市场是全国统一大市场和高标准市场体系的重要组成部分，对提高资源配置效率效益、持续优化营商环境具有重要作用。文件提出：加快推动招标投标法、政府采购法及相关实施条例修订工作，着力破除制约高标准市场体系建设的制度障碍。主要要求如下：1.各级政府及其部门不得干涉招标人、投标人自主权，禁止在区域、行业、所有制形式等方面违法设置限制条件。建立招标投标领域统一分级分类的信用评价指标体系，规范招标投标信用评价应用。2.任何单位和个人不得干涉招标人选择招标代理机构、编制招标文件、委派代表参加评标等自主权。分类修订勘察、设计、监理、施工、总承包等招标文件示范文本。加强招标需求管理和招标方案策划，规范招标计划发布，鼓励招标文件提前公示。3.加强招标采购与非招标采购的衔接，支持科技创新、应急抢险、以工代赈、村庄建设、造林种草等领域项目采用灵活方式发包。
4.规范经评审的最低投标价法适用范围，一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对技术、性能没有特殊要求的招标项目。在勘察设计项目评标中突出技术因素、相应增加权重。完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序，依法否决严重影响履约的低价投标。合理确定评标时间和评标委员会成员人数。全面推广网络远程异地评标。推行隐藏投标人信息的暗标评审。积极试行投标人资格、业绩、信用等客观量化评审，提升评标质量效率。
5.保障招标人根据招标项目特点和需求依法自主选择定标方式并在招标文件中公布。探索招标人从评标委员会推荐的中标候选人范围内自主研究确定中标人。
6.建立评标专家日常考核评价、动态调整轮换等机制，实行评标专家对评标结果终身负责。7.制定实施全国统一的电子招标投标技术标准和数据规范，依法必须进行招标的项目推广全流程电子化交易。推动固定资产投资项目代码与招标投标交易编码关联应用。全面推广以电子保函（保险）等方式缴纳投标保证金、履约保证金、工程质量保证金。市场化程度较高的经营性土地（包括商住地块、纯商业、工业、物流仓储等）都必须通过招拍挂方式出让于社会资本，即使各地出台自己的城市更新条例、办法或实施方案等，都无法对抗上位法以及国家层面相关部委的要求。因此基建项目总包招标是无法替代土地招拍挂程序，也无法替代地方国企存量待开发土地的资产或股权转让（国有资产进场交易）程序，因此基建项目招标与土地获取之间不能打包招标，存在天然的割裂和划断关系。土地捆绑基建的招标模式从理论上以采取关联招标以及非关联招标两种方式。关联招标即基建总包项目由政府或地方国企作为招标人通过公开招标方式招采总承包人，土地招拍挂由自然资源部门按照规定组织公开交易或者由地方国企针对待开发土地组织国有资产（股权）进场交易。社会资本提前与招标人明确拟捆绑合作地块，社会资本承诺拿地纳入招标文件的评分项中予以加分。基建项目中标后或之前，社会资本按约履行土地摘牌或竞拍责任。非关联招标即基建总包项目由政府或地方国企作为招标人通过公开招标方式招采总承包人，土地招拍挂由自然资源部门按照规定组织公开交易或者由地方国企针对待开发土地组织国有资产（股权）进场交易。社会资本提前与招标人明确拟捆绑合作地块，基建项目招标和土地出让二者之间不发生任何关联也不做任何加分项设置，社会资本拿地责任通过前期沟通、协议等方式在招投标和资产交易流程之外予以明确。按照近期有关招投标的相关政策，《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发(2024]21号）、《招标投标领域公平竞争审查规则》等要求，建议地方政府和地方国企选择非关联招标方式推动地块捆绑基建项目，避免涉及排斥、限制公平竞争的规定和做法。按照相关法律法规，如采取关联招标，很明显涉及了“设置不合理或者歧视性的准入、退出条件”以及“排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构”，违反了公平竞争规则，即项目招标内涵是选择有实力、符合招标条件的工程总承包人而非投资人，以对其他资产的投资能力作为工程总承包的评分标准，笔者认为，极易涉及设定不合理的限制公平竞争的条件。与存量资产盘活、资源补偿、收购资产等打包的基建项目，参照上述模式。1.引入产业链上下游供应商共同参与地块招拍挂或股权（资产）转让，由项目公司负责地块的投资开发、建设和销售等工作，转移部分市场风险。2.目标地块选择方面与业主持续深入对接和沟通，结合专业机构的研判意见，多方面多角度论证，确定拟捆绑地块，优选主城区范围、交通便利、配套醇熟、城市界面和景观佳、学区优势明显的地块。3.研究与地块相毗邻的城市更新、城中村、旧改、保障性住房等项目统筹实施，充分运用政策性资金、财政奖补的多方面政策拓宽项目资金来源。4.结合项目产品定位和规划条件，做优项目强排设计方案，在销售有力和货值最大之间做好权衡。科学客观预估前期报建费用以及建安成本组成，细化总投资估算。详实客观的做好市场供需分析、产品定位、市场定位、客户定位以及销售推广策略、销售排期以及经济测算。私募基金是指在中国境内以非公开方式向合格投资者募集资金设立的投资基金，包括契约型基金或者资产由基金管理人或普通合伙人管理的以投资活动为目的设立的公司或者合伙企业。▌私募证券投资基金：私募证券投资基金投资于公开发行的股份有限公司（上市公司）的股票、债券、基金份额，以及证监会规定的其他证券及其衍生品种。即私募证券基金投资于公开发行的证券。▌私募股权投资基金：私募股权投资基金投资于非上市企业的股权权益。即私募股权基金投资于非公开交易的股权。▌创业投资基金：创业投资基金是私募股权投资基金的特殊类别。▌资产配置类私募基金：私募资产配置基金是底层标的为各类资产的私募基金，主要采用基金中基金（FOF）的投资方式，即私募资产配置基金中80%的已投资出去的资金不能直接投资于底层资产，而应当投资于已备案的私募基金、公募基金或者其他依法设立的资产管理产品。▌其他私募基金：其他私募基金投资于艺术品、红酒等特定商品。政府投资基金，是一种私募股权投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。政府出资可以从一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排资金。主要目的在于发挥财政资金的使用效益和杠杆作用，通过财政资金引导资金、资源和要素向符合经济发展需求的领域和项目聚集。模式一：按照项目领域成立母基金，统筹推进同类项目实施。针对某个有一定经营性收入的领域或产业，比如EOD或污水处理等准经营领域、新能源汽车或新能源发电产业等，由省级政府或市级政府统筹，出资成立政府投资引导基金，再以此吸引金融机构资金和社会资本资金，各地方同领域项目在符合全省或全市空间规划以及产业政策前提下，都可以参与到基金份额或者在母基金框架下成立子基金与具体项目对应，基金可以通过参与项目公司（可以是地方国企成立、通过招标等方式引入社会资本与地方国企共同成立）股权、与社会资本联合体投标、直接进入作为项目实施主体的地方国企股权等方式，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，也可以在地方政府债券、上级财政补助未下达之前先行运用基金募集资金并启动项目，为获取各类资金的审批流程加分赋能。模式二：按照项目地域空间统筹运用基金。针对某个有一定经营性收入的区域，比如产业园区、经济技术开发区、城市更新片区等，由省级政府或市级政府统筹，出资成立政府投资引导基金，再以此吸引金融机构资金和社会资本资金，与该区域综合开发项目相关的主体，包括重资产的意向投资主体、城市基础设施投建营的地方国企等，都可以参与到基金份额，同样的，基金可以通过参与项目公司（可以是地方国企成立、通过招标等方式引入社会资本与地方国企共同成立）股权、与社会资本联合体投标、直接进入作为项目实施主体的地方国企股权等方式，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，也可以在前期资金存在一定缺口，地方政府债券、上级财政补助未下达之前先行运用基金募集资金启动项目，也可以通过设立若干个与具体子项目实施周期对应的子基金，平行、同步启动各类项目。模式三：整合产业链关联方共同参与基金运作。整合某个区域或某个领域中的产业链上下游企业，共同参与发起基金，比如，一个高科技产业园区，由政府财政牵头，发起设立产业引导基金，吸引基建投资相关的产业链和产业投资相关的产业链上下游企业，共同出资认缴基金份额。基建投资产业链企业包括设计施工、投资运营、物资设备供应等，产业投资产业链企业包括园区内的主力生产供应商以及围绕主力业态提供配套零部件、生产加工、商贸物流服务的配套企业。各方的认缴基金的资金来源包括政府提供的招商引资惠企资金和补助资金、财政专项资金流转到地方国企的部分、企业自有资金、银行金融机构资金等。基金认购+EPC模式，基本表现形式为工程总承包单位须认购政府或业主（地方国企）组建的私募股权基金的一定份额，才能成为基建工程项目的中标人。即工程总承包单位通过出缴一定额度的基金撬动施工份额，类似于投资人+EPC，出资形式为基金份额而非股权，基金一般会投向招标项目的资本金或用于其他相关项目。基金层面一般由地方国企作为有限合伙制基金的普通合伙人和基金管理人，中标单位作为有限合伙人按照预先商定或招标文件要求的数额认购基金。基金层面约定存续周期以及分红、退出和清算方式。实操中，政府往往习惯将认购基金份额作为基建项目EPC招标的加分项，即承诺中标后认缴基金的投标人会获得加分，进而增加中标几率，不承诺认购基金的投标人不会被否决，但是综合评分法下基本没有机会中标。按照相关法律法规，基金认购+总承包很明显涉及了“设置不合理或者歧视性的准入、退出条件”以及“排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构”，违反了公平竞争规则，即项目招标内涵是选择有实力、符合招标条件的工程总承包人而非投资人，以对基金的投资能力作为工程总承包的评分标准，笔者认为，极易涉及设定不合理的限制公平竞争的条件。不如，光明正大招选投资人和EPC总承包，针对投资人的资信、业绩、资金实力等方面设定评分标准，投资人出资的形式可以包括股权投资、基金投资等，但是不能承诺回购、保底收益以及保本退出等，避免违规拆借资金和地方政府隐性债务。同时，可探索将基金认购责任移出招标文件条款，在招标环节之外约定出资条件和边界，但是该等约定无法对抗招标文件，即中标人不履行出资责任不影响其作为中标人履行施工总承包的权利义务。私募基金如何与基建投融资相结合，市场上已经实施了诸多探索和实践，按照私募基金的定义，私募资金主要投向是有限责任公司股权或基金份额（FOF），私募基金投入基建行业，首先要有针对具体基建项目成立的SPV，其次通过SPV实施的基建项目要有一定的收入，进而实现私募基金投资人的本金退出和收益的实现，最后才是进入基金以及基金进入股权的方式和机制。私募基金投资基建项目，不仅要满足私募基金本身的各种自律要求和规则，更要确定投资的基建项目本身的资金平衡机制能够满足私募基金的底层需要，比如如果穿透审查是政府财政承担保底收入的，不仅违背了基建投融资的伦理，也违背了地方隐性债务的规定，同时也突破了私募基金的边界。总结起来，基建投融资项目引入私募基金实施，应重点关注以下方面题：▌私募基金要具备到基金业协会备案的条件，即不得约定保本退出，不得承诺最低收益等。▌私募基金所投基建项目要具备一定的市场化能力和经营属性，要有一定的使用者付费收入，否则极易与隐性债务挂钩,也会将基建项目的民事合同关系与金融产品的兑付责任相关联，引发金融风险。▌参与基金的国有企业，不得放弃基金份额的投资收益，否则涉及国有资产流失、可能存在利益输送等合规底线，并且，无法到基金业协会备案，导致基金业务开展不合规，签订阴阳合同也无法规避违规的事实。▌地方国有企业作为合伙制基金的GP（普通合伙人）的情况，可能违背《合伙企业法》，建议引入专业机构作为基金管理人，避免国有独资企业直接作为GP的同时，也能通过市场化的交易结构吸引社会资本投资。▌基金的资金投入要做真股权，不能是夹层或债务属性。坚决杜绝明股实债、保本退出、固化收益等情况的存在，严格履行国有资产进场交易和产权登记备案的程序。很多片区开发类、股权换施工类项目实际上也都是按照投资人和工程总承包人“两标并一标”去操作的，即招选投资人和招选总承包人同时开展，主要逻辑是：项目的投资人和设计单位、施工单位同时招标，即投资人的招标和工程总承包的招标各自是独立的，各有各的招标要求和竞价要素，只不过投资人招标和总承包招标的招标人是一个法人即地方国有企业，招标人将两项招标活动纳入一次招标流程，统一招标，统筹实施，也并未违背招投标法及实施条例。但是，施工中标不能以投资能力作为附加条件进行加分，投资招标不能以施工能力作为附加条件进行加分，只能将上述投资人和工程总承包人“两标并一标”，如受制于交易程序、转让流程、交易主体等方面影响无法实现“两标并一标”，建议提前将拟与基建施工打包招标的事项与若干潜在社会资本签订协议，落实对赌条件，按照“三公”原则组织招标程序，中标人按照对赌协议要求，履行未纳入招标文件的投融资责任。
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