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按照《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），决定在北京等15个省（市）的44个城市开展低效用地再开发试点工作。
近日，自然资源部办公厅关于印发《低效用地再开发试点第一批典型案例》的函（自然资办函〔2024〕1693号），自然资源部利用司会同中国国土勘测规划院，总结提炼了试点第一批典型案例，共18个，主要有以下特点：
一是探索创新了盘活低效用地的政策实施路径。各地在低效用地再开发试点政策框架下，探索创新了编制详细规划、加强收储支撑、完善供应方式、优化地价工具等政策实施路径，形成了一批产业园区用地优化、工业用地提质增效、 公共设施用地复合利用、地上地下空间综合开发的典型案例。
二是有效调动了多方盘活低效用地的积极性。各地在盘活低效用地实践中涌现出多种盘活模式，包括政府收储（协议收回）盘活模式，原产权人自主、联合盘活模式，企业通过二级市场收购盘活模式等，既充分发挥了政府的引导作用，又有效调动了市场参与的积极性。
三是促进实现了土地安全高效持续利用、城乡高质量发展多维目标。各地通过盘活低效用地，用空间焕新引领产业升级，引导企业增资技改、提容增效，保障了产业转型升级发展空间，腾出了新质生产力发展空间，增加了发展的新动能。各地通过盘活低效用地，用片区综合开发重塑空间品质，实现了生产、生活、生态功能提升，补齐了公共服务设施短板，满足了人民群众更好需求，推动了城乡高质量发展。
笔者梳理“低效用地再开发”的主要内容和提炼18个案例的内涵，针对低效用地再开发的路径以及相关联问题进行思考。
低效用地再开发的
主要要求
一、主要目的和实施范围
主要目的是为了落实城中村改造的有关要求，聚焦盘活利用存量土地，主要解决用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题；实施范围为城镇和乡村地区中的城中村、老旧厂区，以城中村和低效工业用地改造为重点。
二、主要流程和工作内容
坚持有效市场、有为政府。坚持“净地”供应。明确低效用地再开发的重点区域，确定低效用地再开发空间单元及相关规划指标要求。鼓励土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，通过全市域、分区域的规划统筹以及城市整体利益平衡等方式实现资金平衡。
三、完善收储机制
政
府收储为主的项目要“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”，难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块整体供应用于产业主体增资扩产，不包括商品住宅用地。
明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。
要按照
《土地征收成片开发标准(试行)》的要求，
基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。
四、土地及资产资源供应方式
一是资源资产组合供应。
多个门类自然资源资产实行组合包供应，比如土地出让与矿产资源矿业权合并招拍挂，统筹实施，整体平衡。轨道交通（TOD）、公共设施（SOD）等地上地下空间综合开发项目可一次性组合供应。
边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，可以采取集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间进行置换。
原土地使用权人通过申请改变土地用途、签订变更协议等程序办法，可直接成为低效土地再开发的实施主体。不同用途地块可混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。与城中村改改造要求一致，可以依法实施综合评价出让或带设计方案出让。
与《产业用地政策指引》相类似，可以对存量建筑实施用途转换，发展国家支持
产业和行业，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
三是合理确定土地出让金标准。
综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本，以市场评估价为准绳，合理确定土地出让金缴纳标准。即在低效用地再开发项目的总投资中可以包括征地拆迁补偿、土地前期开发的“七通一平”、配建和移交公益性设施等内容。
五、其他边界条件
低效用地再开发诸多边界与城中村改造相同和相似，比如城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房；利用集体建设用地建设保障性租赁住房；
严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地；对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置，等等。
低效用地再开发的
案例剖析
一
企业联合原产权人盘活片区低效工业用地
（一）项目名称：
天津市河东区第一机床总厂改造。
（二）项目
实施内容
：天津第一机床总厂再开发采 用片区一体化改造提升方式，将第一机床总厂及周边天津艺 术职业学院、15个老旧小区等地块纳入再开发范围。按照“全局谋划、整体焕新、产城一体”的工作思路，面向区域内现状评估发现的问题，基于对厂区及周边城市功能优化的整体统筹，采用片区整体改造提升的模式，解决片区内存在的人居环境品质低、服务设施不足、产业质量不高、商业活力不够等问题。（三）项目模式内涵：项目实施主体将项目片区内分散的土地产权通过市场化的方式进行整理归集；对于天津艺术职业学院、交通集团运输厂、老旧小区等再开发前后产权人不变的地块，实施主体与使用权主体建立再开发沟通机制，允许自主改造、协作改造等多样化再开发方式并存，实现产权不归集条件下的改造意愿协同。
（四）土地资源要素确保：公园绿地（含地上保留建筑）地块划拨至实施主体，由实施主体完成公园绿地建设及地上保留建筑的加固修缮，办理不动产权证书后，将公园绿地（含地上保留建筑）产权过户为政府部门，为便于产证办理和移交，可以在用地划拨决定书、建设工程规划许可证等手续审批时，注明权属为政府主管部门所有。产业类地块，按照新型产业用地（B29）管理要求，依规以出让方式供地。
（五）模式亮点：一是产业用地依法依规合理转换。产业园区内工业用地
（三类工业用地除外）、物流仓储用地（三类物流仓储用地除外）按大类规划管理，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，明确产业园区内工业用地、物流仓储用地和其他商务用地依法依规合理转换的规则和程序。该地块原土地用途为工业用地，按照法定程序开展控制性详细规划修改，将用地性质调整为公园绿地、商业服务业设施用地兼容居住用地、市政道路用地，地块容积率提高；二是统筹配建要求。将三宗绿地统一纳入公园范围进行整体划拨，不以单宗土地考虑绿地率与停车位要求，在三宗土地上统筹考虑满足绿地率和停车位等公园规范要求。
（六）拓展思考与建议：
本案例是典型的产业园区类片区开发项目与低效用地再开发相结合的模式，通过改变存量土地的性质和业态功能布局，提高项目经营属性和市场化收入，达成产业升级和片区整体提升的目标。
1.片区开发与低效用地再开发的关联分析
（1）片区开发的实施范围较广，主要为公益性和经营性项目的组合，主要是拆除重建；低效用地再开发实施范围则相对较窄，可以为公益性和经营性项目的组合，大部分涉及到存量土地和资产的改造与盘活，包括拆除重建和整治提升。
（2）低
效用地再开发是站在用地要素保障的基础上提出的具体举措，可以涵盖各种类别的土地性质，可以涵盖
经济、生活、生态、安全等多元功能和业态布局。而片区开发
一般是安置房、公益性配套、经营性设施和土地前期开发通平的组合项目包。（3）片区开发主要平衡逻辑可以通过二级开发、产业运营等来覆盖也可以通过与政府授权的地方国企构建不触及隐性债务的合作机制来实现，带方案出让和综合评价可以在一定程度上实现一二级开发的衔接，但是土地出让要严格遵守净地出让的法定原则。低效用地再开发可以是市场化主体以及原权利主体的自行改造，也同样可以是通过带方案出让和综合评价实现一二级联动。
（4）片区开发与低效用地再开发可以考虑联动实施，通过低效用地再开发的土地优惠和便利政策实现低成本获取经营性用地，在一定程度上实现一二级联动，同时运用低效用地再开发的产业运营和物业销售收入为片区开发项目的整体盈利能力和可持续能力进行赋能和助力。同时，通过政企合作、专项贷款、专项债等多种方式融合，实现片区开发和低效用地再开发互相促进与融合，统筹推进。
（5）片区开发与低效用地再开发之间存在一定的关联性和重合，在实践中需要充分运用低效用地再开发的相关政策和要求，去助推片区开发项目的方案编制、资金平衡和落地实施。
二
原产权人联合盘活片区低效工业用地
（一）项目名称：
上海市闵行区梅陇众欣产业园整体转型项目
（二）项目
实施内容
：项目由镇级工业园转型为华鑫天地项目，总建筑面积约36万㎡，规划有研发独栋、研发标办、准甲级办公楼、配套商业、人才公寓、公服配套等多元业态。
整体转型区域内土地权利人分散的，可以通过商议的方式明确权利义务后，建立以区政府主导、原土地权利人参与的联合开发体，实施整体转型开发。园区内存量工业用地权属涉及镇级集体企业和社会独立法人企业。闵行区充分利用市规划资源局政策给予的操作路径和指导作用，经充分论证和多方协调，最终确定由8家土地权利人（镇级集体企业）以改造用地作价入股的方式组成联合开发体，成立项目公司，对名下现状工业地块统一开发。
（四）土地资源要素确保：一部分划拨工业用地和仓储用地，转型后为研发用地，一部分划拨工业用地，转型后土地用途为商业、办公用地，建成后作为园区配套商业使用。
（五）模式亮点：
一是
为了推进园区土地资源高质量利用、服务产业发展，闵行区政府批准项目公司为园区平台公司，统筹众欣产业园开发建设和运营管理，类似于片区开发模式中的政府授权地方国企作为实施主体的环节。主要流程为项目公司向政府申请完成园区平台公司资质认定，确立开发主体身份定位后，开展实施方案的编制上报等一系列工作。二是通过政策引导，鼓励园区平台采用先租后售方式提供产业用房。三是区规划土地管理部门通过委托土地评估机构，按照批准时点进行市场评估，经区县政府集体决策后，由单一主体或联合开主体，补缴出让价款，并按照规划用途取得新的建设用地使用权。四是灵活的资金平衡机制。原始土地权利人（8家镇级集体企业）结合各自改造用地占地面积比例和八分之一的均摊系数，以及企业实际资金状况协商了注册资金出资比例，其后，8家镇级集体企业通过货币形式增资到项目公司完成地价补缴所需资金筹措，最后，8家镇级集体企业按照改造用地补地价时土地评估值，分别以土地房产作价出资到项目公司，达到预期资本金额度需求，既满足了项目开发贷融资要求，又为项目后期税收优化创造了条件。（六）拓展思考与建议：
上述案例主要运用了城市更新的土地一二级联动政策以及产业用地政策，实现土地原权利主体的自行主导开发目标，类似于深圳的城市更新和土地整备利益统筹。
1.土地原始权利主体一二级联动的方式
2.可以不通过招拍挂程序获取土地使用权的情况梳理
按照自然资办发〔2023〕47号，原划拨土地使用权人申请办理协议出让,划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续。低效工业用地再开发适用上述情况。
按照自然资办发〔2023〕47号，以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。
（3）产业用地政策指引予以支持
一是以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使用权。国有建设用地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。符合下列规定的，国有建设用地使用权可采取作价出资（入股）方式供应：
1）依据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）的规定，政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。
2）依据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）的规定，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。
3）国有企业原使用的生产经营性划拨土地使用权，符合国家有关行业、企业类型和改革需要的，可采用作价出资（入股）方式进行有偿使用。
二是企业转型涉及的用地。依据《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号）、《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》（国办发〔2014〕51号）、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）、《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号）等的规定,对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。
依据《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2018〕124号）的规定，经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地，转制后符合《划拨用地目录》的，可继续以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应当依法实行有偿使用。
6.住宅用地新规对房地产市场和城中村改造项目影响分析以及执行建议
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