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自2014年PPP元年至今接近10年的时间，PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面做出了很大贡献，2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）正式发布，标志着PPP模式新阶段和新机制正式开启。紧随其后，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，原财政部主导的PPP领域的核心政策废止。经过半年多，现阶段PPP新机制即特许经营的政策体系已逐步建立，稳妥推进特许经营项目的“四梁八柱”已基本构建完毕，主要包括（按时间顺序）：1.《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）；2.国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）3.国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布第17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；
4.国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知；5. 国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知（发改办投资〔2024〕151号）。特许经营底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债的角度，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的红线和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是特许经营项目谋划和策划的关键。4月29日，国家发展改革委召开全国投资项目前期工作和项目管理专题培训会。强调了PPP新机制四条红线：1.聚焦使用者付费项目，可以一视同仁原则在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可以按行业统一规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得针对单个项目私设补贴标准。不因采取PPP模式而额外新增地方政府的财政。2.准确把握使用范围，对于市场化程度高商业项目、产业项目，纯公益性性项目不得采取特许经营项目。3.最大程度鼓励民营企业参与，115号文中列出了民企参与特许经营项目的清单，明确提出行业类别，应该由民营企业控股、参股的一定要按清单严格执行。4.严格落实PPP新机制地方本级国企的参与要求，除了资本金注入外，地方本级国有独资和控股企业不得作为PPP项目的投标方、控股方。1.特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。2.市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。对特许经营者应具备的条件提出要求，明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评标标准。1.政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。项目立项方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构或出资代表作为项目立项主体履行相关立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束无偿移交政府；如采用BOOT类模式，招选社会资本后，由社会资本自行通过核准或备案方式立项成为项目法人单位，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交。即项目立项主体与土地使用权人、资产权属人是一致的，BOT类项目资产权属在政府，土地使用权和立项主体理应为政府实施机构或代表政府的出资代表（类似于政府投资的经营性项目的法人单位），立项工作可以由项目公司具体落实，BOT天然对应的是政府投资类项目，政府可以提供资本金支持，非企业投资项目；BOOT类项目资产权属在企业（项目公司），土地使用权和立项主体理应为经竞争性程序选定的社会资本（项目公司），BOOT天然对应的是企业投资类项目，政府可提供投资补助和贷款贴息支持。特许经营模式适用的领域为有经营性收入的基础设施和公用事业项目主要包括：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
按照《划拨用地目录》(2001年10月18日国土资源部令第9号)，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。
同时，不得以建设单位投资来源为民间投资、外商投资或政府和社会资本合作等为由限制申请划拨用地。不得对《划拨用地目录》未明确要求“非营利性”或“公益性”的建设用地项目提出同等要求。
综上，特许经营项目适用的领域一般具备民生保障、公用、公益属性，基本符合划拨用地的范围，绝大部分特许经营项目的土地（不包括附属商业设施、衍生经济等）可以通过无偿划拨方式获取。因此结合特许经营立项主体和资产权属主体的不同，政府可将公益性设施的土地无偿划拨于立项主体，可以是政府授权实施机构、出资代表或者项目公司。
发改委相关文件并没有明确特许经营配套设施的边界和范围，笔者认为主要是指非项目主体结构部分产生的收益，即相关的商业配套、衍生经济、多种经营等产生的经营性收益，比如高速公路的服务区、加油站、停车场、广告牌等；学校医院配套的食堂、停车场、充电桩等。在大部分特许经营项目的实施方案和合同体系中，未明确配套设施土地的获取方式，仅仅提出“以出让的方式获取土地”等相关描述。按照特许经营的平衡逻辑，配套设施需要与项目主体结构部分一体化实施，项目公司通过主体结构的收费收入和配套设施的经营性收入实现资金平衡和投资覆盖。如果配套设施用地采取招拍挂方式，笔者认为极为不妥，原因如下：一是按照土地管理法律法规，项目公司在公开招拍挂程序下，未必会成为配套设施用地的使用权人，存在无法获取配套设施土地使用权以及经营权的风险，如果项目公司获取不到土地，也将推翻项目实施方案中资金平衡机制以及预期收益水平；二是在特许经营招标环节，确定了项目的投资、勘察设计和施工主体，但是无法通过招标程序代替配套设施用地的招拍挂程序，而配套设施用地招拍挂往往在项目投资计划的后半部分，而且前期可能需要投入部分资金方能达到净地出让的条件。笔者结合现行土地政策和特许经营逻辑，梳理特许经营项目中配套设施用地的获取方式。按照土地相关法律法规，市场化程度较高的经营性土地（包括商住地块、纯商业、工业、物流仓储等）须通过招拍挂方式将土地使用权授予社会资本。除招拍挂外，协议出让也是土地出让的方式之一。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，协议出让并没有违背法律要求，主要依据是：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，特许经营范畴中涉及的配套设施土地出让，比如加油（气）站、农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地、保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。在特许经营框架内，将符合协议出让的经营性配套设施用地通过协议方式直接出让于政府出资代表或项目公司，即通过协议出让锁定特许经营中标主体作为土地二级开发和受益的主体，使得项目资金平衡逻辑合理、路径畅通、具备可融性和可操作性，也可探索租赁、作价出资（入股）等灵活方式有偿供应土地。定向挂牌在土地管理法及实施条例等相关法律法规体系中并没有明确的描述，主要在南方的土地出让实操案例中运用较多，其本质上并没有违背土地出让的法律约束，一般是通过对土地受让企业经营范围做出限制或者对自持比例、规划条件等作出一定的限制，一般定向出让的土地都是工业用地或商服用地，一般土地成交价格基本都是底价。带方案挂牌是指带建设工程设计方案，主要包括项目总平面图、单体建筑方案、效果图等，方案要符合国土空间规划、控制性详细规划等上位规划要求，统筹考虑城市公共利益和公众安全。受让人在取得土地后，必须按照合同约定的条款进行建设和经营，落实相关的必要条件和要求。定向挂牌和带方案挂牌都是通过一定的限制条件，将能够参与土地摘牌的社会资本限定在一定的范围内，针对那些没有参与土地一级开发的或者没有参与项目前期实施的社会资本，形成信息壁垒和信息不对称，进而将一级实施主体在更小范围内、较大概率的锁定为二级开发拿地主体。 综合评价不同于以往价高者得的土地供应模式，类似于招投标领域的综合评分法，是将企业的土地报价、资金实力、资信水平、区域贡献实施方案等纳入考核，通过综合比选确定土地中标企业。1.集体经营性建设用地使用范畴：按照新版《土地管理法》和《土地管理法实施条例》：鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。
符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、医养结合、露营民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农村能源、农产品冷链、初加工、物流仓储基础设施等一二三产业融合发展项目。都是可以按照规定使用集体经营性建设用地的。
2.使用方式：农村集体经济组织可以自营、出租、入股、联营、收益共享等方式依法使用农村集体建设用地，特许经营项目如涉及集体建设用地，要建立与村集体的合作机制和方式，依法合规、低成本获取集体经营性建设用地，开展配套设施开发，拓展经营性收入。
1.土地流传的内涵：2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。“土地流转”是指土地使用权（经营权）流转，仅限于农村土地。土地使用权流转的含义，指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。2.土地流转主要关注点：一是由政府统筹，确保获取土地。完善农村土地产权管理制度，调动农户参与农村土地流转的积极性和主动性是推动农村土地流转的必然要求。村集体和基层政府可以发挥统筹协调作用，但一定要突显农户的主体地位，即由农户与流转受让人直接签订合同，而不是村集体或乡镇政府代替农户与受让人代签，也代签不了。就好比是开发区管委会更多的是要为整个园区招商引资和产业布局做好顶层设计和配套服务，而不能代市场化主体去履行本应市场化自由选择的权责利。基层政府对转包农户的土地流转收入负有一定的保护责任，当然这种保护未必是承诺或兜底，要践行市场化发展的体制机制。二是灵活选择流转方式，激发市场潜能。一是土地转包。土地转包是村集体内部土地承包方将其所属承包权的一部分或全部转包给村集体内部的农户从事农业生产。农村土地转包没有改变土地的承包关系，承包方和转包方都按合同享有权利和履行义务。农村土地转包主要有村集体经济主导、种粮大户承包及社会化模式提供服务等三种具体实现方式。二是政府返租。由乡镇政府或村集体将农户的承包地支付一定比例的租金集中返租过来，然后再承包给农业大户或农业企业从事规模经营的农村土地流转行为。由乡村集体行政组织直接介入，而不是农户或集体直接面对第三方。有助于规模经营或发展现代农业，有助于保障农户的收益。三是作价入股。在农村家庭联产承包经营责任制的基础上，按照自愿有偿的原则，农户以土地承包经营权出资入股到集体经济组织或市场化工商企业（即农业农村类特许经营项目的项目公司），开展大规模的附加值更高的农业生产经营，农户通过协议或交易结构设计获得保底收入，也可以在农村一二三产业融合过程中实现就业，以股东和职工双重身份参与新型农业生产经营活动。
（四）充分运用《产业用地政策指引》
1.多种方式获取土地：产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。借以降低特许经营项目衍生经济部分的土地获取成本，提高项目可行性和可融性。2.作价出资入股:国有建设用地使用权作价出资（入股）是指政府以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有。实操中，政府将土地授予出资代表，通过出资代表以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同成立项目公司作为特许经营项目的投建营主体。国有企业原使用的生产经营性划拨土地使用权，符合国家有关行业、企业类型和改革需要的，可采用作价出资（入股）方式进行有偿使用。3.过渡期政策：对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。通过过渡期政策，降低土地使用成本，提高土地获取的可靠性，过渡期后项目公司形成稳定收入来源，再行办理土地出让手续。（五）与存量资产盘活相结合
存量资产盘活主要指基础设施资产，具体包括如下：
交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施； 生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。存量资产盘活的内容和领域可能本身就是一个特许经营项目，或者包含在某个特许经营项目的实施范围内，需要通过剥离或整合等方式，在一定范围内识别出能够通过特许经营模式实施的项目包，可以探索充分运用存量资产盘活的相关政策红利谋划特许经营项目中配套设施用地获取方式。
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