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片区开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、安置房、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益等。将生态保护修复以及治理的项目打包进片区开发项目包统筹实施，通过片区开发项目的整体投资逻辑实现生态保护修复和治理的目标。

针对片区开发类项目来说，一般都是公益性项目和经营性项目的组合，一般由政府直接授权地方国有企业作为实施主体，在政府授权阶段往往处于投资识别或预可研阶段，被授权企业一般会以企业立项的方式开展项目整体立项。

政府授权地方国企一般结合当地空间规划、产业布局、专项规划以及人文地理等相关基础条件，划定较大的实施范围，实施范围包括基础设施、市政公用设施、产业载体、保障性安居等项目范畴，统一交由地方国企来实施，一般会通过政府会议纪要、授权文件、授权协议或通知等形式来确定。地方在划定的被授权范围内拥有一定的自由裁量权，可通过政策组合、项目组合、资本组合等方式，借助内外部资源、资金、资本的力量，拉动各类子项目（包括生态环境保护修复和治理）逐步孵化，进而推动项目整体实施进度。主要关注点如下。

（五）有关隐性债务。

在项目实施方案、招标文件、合同文本和实际操作中都不能体现为：政府预期财政收入（主要是入地出让）作为项目公司的收入来源，项目公司的收入来源应该是市场化的运营收入和项目授权实施主体（去平台化的地方国企）的绩效付费，要体现为实施项目实现的增量财政收入的多寡不影响实施主体履行支付责任。将政府支出责任与社会资本的应收账款之间完全割断。社会资本更多的对赌的是地方国有企业的资信和实力，当然要选择资金实力强和资产负债状况优的平台企业去合作。

（六）有关封闭运作。

按照《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。需要注意，财政收入返还一直都是政府之间的流转行为，与社会资本没有关系，按照土地储备领域的相关文件政策，土地出让收入从来也不允许返还给社会资本。上述文件并没有对合规的片区开发产生影响，虽然限制了政府间的财政收入返还，但是并没有针对财政体制中的专项资金制度予以否认，即为了实现某一经济和社会目标，集中财政资金支持特定区域（开发区）和特定项目，此处财政资金当然包含了土地出让收入以及其他增量财税收等。

2. 有关一体化实施。生态环境部有关EOD的两个文件，《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）、关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的通知，生态环境治理项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。不以任何形式增加地方政府隐性债务。探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式，依托项目承担单位仅为一个市场主体。须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。

政府授权地方国企一般结合当地空间规划、产业布局、专项规划以及人文地理等相关基础条件，划定较大的实施范围，实施范围包括基础设施、市政公用设施、产业载体、保障性安居等项目范畴，统一交由地方国企来实施，一般会通过政府会议纪要、授权文件或通知等形式来确定。地方在划定的被授权范围内拥有一定的自由裁量权，可通过政策组合、项目组合、资本组合等方式，借助内外部资源、资金、资本的力量，拉动各类子项目逐步孵化，进而推动项目整体实施进度。

（一）政府授权下的政策组合

在上述政策组合和项目组合的前提下，充分运用社会资本、金融资本的力量打通项目的资本金和债务性资金的路径，充实项目资金来源，主要包括投资人+EPC、F+EPC等。

“EPC+F”模式中的“EPC”是一种依法合规的总承包模式，其中“F”即Financial融资的意思，要求中标承包商负责建设项目的部分或全部资金筹集工作，其本质来源于政府资金暂时短缺，施工过程中政府需延迟支付。“EPC+F”模式一般由政府或其相关部门作为建设单位通过公开招标方式选取中标承包商，在建设期内部分支付或者不予支付，在建设期满3-5年内分批支付总承包款，并支付一定融资利息。需要注意，现阶段受《政府投资条例》约束，政府部门或事业单位作为建设单位的延迟支付项目涉嫌违规BT以及为政府投资项目垫资施工。故此，一般EPC+F项目的建设主体都由地方国有企业来承担。EPC+F的主要特点：

1. 从产权主体责任上看，投融资责任应由建设单位负责，形成的固定资产归建设单位所有，形成资产若可经营，则经营性收益也归建设单位所有。而在“EPC+F”模式下，建设单位将投融资责任转嫁给承包方，资产所有权及将来可能存在的收益权仍归建设单位所有，存在着明显的“责、权、利”不统一、不对等的情况。

2. 从负债主体上看，在建设单位资金来源无保障情况下，承包商无论以何种方式完成资金筹集活动，建设单位承诺的付款都容易被界定为隐性债务，原因在于建设单位的付款义务与终究需要财政来承担的责任之间是一一对应的，即以预期的财政收入作为企业偿债资金的来源，属于变相融资。如没有财政支出责任的项目，则完全不必以+F的方式实施，完全可以市场化融资，注意，此处的财政支出责任亦包括专项债或各级财政补贴等。

承包单位针对筹资活动可以使用自有资金垫资，不增加企业负债；在自有资金不足情况下一是可以通过银行借款融资，增加企业负债；也可以通过其他金融机构、担保机构创新模式和方式去融资。

3.  从回款风险上看，无论政府支付节奏如何设置，按《预算法》规定政府的全部支出必须列入本级财政预算并经人大决议通过后才能支付，对于跨年度的还应纳入中期财政规划。因此，未纳入或无计划纳入财政预算的、未能按时发行专项债的、上级财政补贴资金未能按时到位的“EPC+F”项目，回款风险较大。

4. 从招标条件上看，按照《招标投标法》第9条规定，招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并在招标文件中如实载明。其中资金来源已经落实，是指资金虽然没有到位，但其来源已经落实，如专项债已获批、银行已经承诺贷款等等。因此，“EPC+F”模式进入招标阶段的前提至少是业主已落实资金来源。

建筑施工企业参与地方的EPC+F项目，笔者认为主要关注点和操作建议如下：

 1. 至少在项目包装层面和招标层面不涉及地方政府隐性债务，不涉及为政府垫资。即政府财政资金不论何种形式给到地方国企都不能与地方国企需要延期支付总承办方的工程款及资金成本完全对应。

 2. 项目本身能够带动周边的经营性项目，包括近期和中长期，周边的经营性收入可以由地方国企统筹运用；项目业主的信用等级、资产负债、现金流预计可以支撑项目回款。

 3. 项目本身是十四五规划内重点项目、纳入年度实施计划项目。

 4. 政府和地方平台过往没有长期或经常性违约事件，地方财力相对稳健，负债率和财政自给率在合理区间内，人口未出现连年负增长，营商环境较高，国民经济与社会发展趋势良好。

 5. 能获取第三方连带责任担保是上策。

 6. 项目的实施对进入一方市场、补足施工业绩、战略发展需要等方面有一定帮助，参照投资项目的测算逻辑，综合考虑资金时间价值、融资成本等方面，内部收益率确保在合理水平。

此模式下主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费收入等方式补足建设资金缺口，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持平台公司，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。

平台公司取得政府法定授权，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，平台公司通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与平台公司组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与平台公司约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性为政府平台公司提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。

 与EPC+F项目风险点和关注点基本一致，需要注意的是，股权的进入和退出需要履行国有资产评估和进场交易程序，关注自身企业的财经管理红线，避免发生违规担保、违规拆借资金等行为的发生。

片区开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、安置房、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化运营、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及产业载体运营租赁收益、房地产二级开发收益等。因此招商引资和产业导入直接影响着片区开发项目的增量财税收入、产业运营收入，直接影响一个片区开发项目的成败，做好产业规划和招商应是政府和社会资本在片区开发中的共同目标和方向。

不论最终谁承担了招商引资和产业导入这一城市发展的核心任务，结合新质生产力的定义和内涵，笔者认为，都应该在具体实操中，掌握以下原则和思路。

1. 坚持科技引领和创新意识。

科技是支撑一个经济体发展的第一生产力，没有科技引领，小到一个企业，大到一个国家，就只能在产业链的下游盘旋。从工业革命到蒸汽时代到内燃机时代再到信息技术时代，不同的历史发展阶段都印证了科技是第一生产力的理论内涵。迄今为止，全球范围内没有爆发新的科技革命和产业升级，比如我们司空见惯的交通工具小汽车，它是内燃机时代的产物，虽然内燃机技术一直在迭代更新，小汽车的外在形态也在不断更新改变，但是小汽车终究还是小汽车，并没有发生从无到有的突破和革新。（新能源汽车也只是蓄电池和燃料电池技术革新）。

如果没有科技革命和科技创新，规划的产业都是现阶段经济体系以及产业链条中比较成熟的业态，没有足够的吸引力和优势能够让这些产业主体在园区平台中落地生根，当然可以通过税收优惠、低成本劳动力、资金支持、财政补贴、营商环境优化提升等方面去做加法，然后规模化的企业边际成本在逐渐减低，规模化效应也在逐渐凸显，没有较大的吸引力是不会轻易的“易地搬迁”。

所以新科技和创新主体，是打造片区类项目核心竞争力的关键所在。科技创新需要经历理论研究、试验研发、产品量产、市场接受等阶段，只有将科技转化成了实实在在的社会可以普遍使用的产品后，科技创新才有意义，科技创新才能为一个片区、一个区域和一个城市的发展提供无限动力和可能。这也正是新质生产力形成的过程。即要及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系。

如果一个片区类项目聚集了理论研究结构（诸如高校、科研单位），科技创新企业（主要负责将高校研究成果转化成实物产品），先进制造企业（负责将科技研发的产品通过先进制造手段实现量化生产），咨询服务机构（包括产品批发零售服务、金融机构、产业孵化平台、创投机构以及企业管理外包的服务机构），搭配政府良好的产业政策、营商环境和利税诱导，片区内的产业会不断聚集和凝聚，最终形成完善的产业链条和经济社会效益增长动力，激发形成新质生产力。随着新质生产力中劳动者、劳动资料、劳动对象的发展变化，三者的优化组合也将会发生革命性变化，带来新产业、新业态、新模式，形成驱动经济发展的新动能新优势。

2. 从招商引资到招商引智、招商引技。

以往招商引资的思路是一味的想让更多的资金、更多的产值落在当地，往往忽略了如何去搭建能够真正吸引社会资本去投资的客观基础，导致很多产业园区招商不顺利，产业无法落地。

拥抱科技创新和产业创新的时代，招商引资要向招商引智和招商引技去发展和延伸，只有更多的研发机构和科技创新主体参与到经济发展的浪潮中，才能彻底激发市场活力，引爆技术革命，实现产业突破性的迭代升级。当然也不是要完全摒弃传统创业，要因势利导，结合资源要素禀赋情况，合理规划产业布局。

在我国科技创新领域，政府起到了至关重要的作用，在多个政策文件中指明了产业集聚、产业链打造的实施方向和行动措施。比如，国家发展和改革委员会在2018年研究制定的《国家产业创新中心建设工作指引（试行）》里提到，要打造“政产学研资”紧密合作的创新生态，构建长期稳定的协同创新网络。

在科技成果转化方面，中国科学院、科学技术部于2016年8月印发了《中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见》，教育部于2016年10月印发了《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》。

如果我们在政策办法、营商环境、政府信用、要素支撑、体制机制、服务支撑、金融支持、财政助力、科技创新孵化等方面不断做优做强，加上国内先进制造能力方面的优势，就可以通过科技创新、技术突破和产业创新实现新质生产力的培育。

3. 充分运用属地的资源要素禀赋

在招商引资和产业导入过程中，地方政府要清楚的指导自己拥有什么，要么是资源要素、要么是资本、要么是资产，自己拥有的要素要有竞争力和稀缺性，正是因为资源的稀缺性才会有市场经济、才会有竞争。比如稀缺的自然资源、矿产资源、相对廉价的劳动力资源等，围绕资源需求类企业做文章，这些企业离开这些资源会导致其成本骤增或无以为继，那就是掌握了某一产业或者行业的命门，围绕这些企业的产业上下游很容易形成聚集，通过发展方式和体制机制创新打造新质生产力。

4. 要帮助企业解决实实在在的问题

不同行业的不同企业面临的发展阶段不同，存在着不同的诉求和问题，有的企业需要上游的原材料供应商，有的企业需要下游市场衔接，有的企业需要便捷的物流仓储，有的企业缺少运转资金，有的企业想低价获取土地，有的企业需要靠近终端消费市场，有的企业需要税收优惠。

如果地方政府可以通过自身的努力或者协调其他社会主体帮助被招商主体解决上面的实实在在的问题，被招商主体又是某一个行业的核心企业、主导企业或头部企业亦或是新质生产力培育的创新源头，政府帮助这类企业渡过一时的难关，待到相关产业配套和基础设施完善后，入驻企业大概率也不会付出较大的机会成本去别的区域投资落户，这类企业极易形成上下游互相连通的、有较大市场规模的产业链体系，具有较强的产业集聚能力。

1. 47号文约束的是政府投资项目的领域，按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，政府投资项目主要是指政府以直接投资和注入资本金两种方式实施的基础设施项目。企业投资立项，政府以投资补助、贷款贴息等方式运用财政资金予以补贴的项目并不在约束范畴。片区开发项目立项主体和实施主体是地方国企，不在禁止范畴，但是项目收入来源不能与政府未来增量财税收入（尤其是土地出让收入）直接挂钩，增加隐性债务的企业投资项目，无法通过改变立项主体而改变其政府投资的属性。

2.35号文提及的12个重点省份参照地方政府平台管理的国有企业（针对新设平台），只能借新还旧。新设平台一般与具体项目或片区相对应，重点省份的片区开发项目如果通过授权一家新设地方国企来实施，该国企通过引入其他社会资金、明股实债、非标业务等实施片区开发项目，应在禁止范畴，非重点省份也应参照，避免此类业务无序扩张，影响债务率水平。但是，新设平台与社会资本之间真实的股权合作，同股同权负责项目投资、建设、运营，主要依靠项目经营性收入实现资金平衡的项目，笔者认为，不在禁止范畴。

3. 片区开发项目涉及纯公益性项目的与经营性子项目打包，如果纯公益性项目由政府立项，地方国企作为代建主体，该等公益性项目不符合47号文的支持范畴，则经包装的片区开发大项目包将无法推进。将纯公益性项目与经营性子项目打包立项是上策，项目底层逻辑是通过经营性项目覆盖整体投资，政府以未来财税收入依法合规为地方国企赋能。

4. 地方政府可研究在一定范围和尺度下，将47号文纳入负面清单的项目通过社会资本配建、赋能等方式解决，不从财政支出投资建设资金。诸如非基本民生类的市政设施、省级以下产业园区基础设施等，可与矿产资源项目、优质特许经营项目、土地招拍挂、产业地产投资等打包授予社会资本实施，由社会资本负责配建或者捐建。

5. 积极研究将防洪减灾、河湖治理、生态保护修复、高标农田与盐碱地综合利用、三大工程、危旧房及老旧小区改造等白名单项目通过中央投资、财政资金、专项债等方式落实资金来源，与片区开发项目打包实施，以丰补欠，统筹实施。

6.无论是否有35号文和47号文的约束，片区开发项目的核心都在于防控地方政府隐性债务风险，一般国有企业（非平台）作为项目实施主体是前提和基础，地方政府没有必然的财政支出责任是中枢和内涵，实施主体资信和实力强、项目具备经营属性和符合商业银行融资逻辑是外延和助推。

PPP新机制并非基础设施投资项目的唯一政企合作模式，与之向对应的就是政府授权地方国企实施的经营性基础设施项目或片区开发项目，统筹运作和招标采购主体均为地方国企，在交易结构中采用政府直接授权地方国有企业作为一定范围内或某项目的实施主体，由地方国有企业作为立项和招采主体，一般以公开招标方式在地方政府公共资源交易平台上，选定社会资本作为投资和总承包主体。

与PPP新机制和片区开发相对应是生态环境导向的开发（EOD）项目，俗称EOD模式，EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。由市、县（区）人民政府或园区管委会作为项目组织主体，开展项目谋划，通过竞争性方式选定实施主体（即实施EOD项目的运作主体），按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施、运维经营，承担相应的生态环境治理责任。

（一）PPP新机制（特许经营）与政府授权下（ABO）的片区开发项目、EOD模式是三条平行线，分别有各自的底层逻辑和实施内涵，PPP要回归公私合营和市场化投建营的本质；政府授权的片区开发要激发不同企业主体之间的合作效能，不增加隐性债务的前提下实现封闭运作、资金平衡；EOD模式是由社会投资人自行立项实施，将生态治理与关联产业打包实施，通过关联产业的运营收入实现项目整体资金平衡。主要论据如下：

1. PPP新机制聚焦特许经营和使用者付费，EOD模式聚焦企业投资和市场化经营，都是由政府负责项目识别、实施方案编制以及可行性论证,与合规的片区开发项目由企业主导策划和论证存在本质区别。片区开发是ppp和eod相关政策中明确的负面清单。即片区开发与PPP、EOD是泾渭分明的。

2.PPP新机制与EOD模式存在较大的共同点，需要加以区分，主要区别在于：首先二者的资金来源存在本质区别，前者可由政府通过资本金注入或投资补助等方式给予一定的建设期补助，后者只能通过社会资本自行投资解决，无论是建设期还是运营期都不允许财政资金的运用。如果存在不需要建设期补助的ppp项目，一定是主体项目本身收入丰厚，而非附属项目，EOD项目的主体项目一定是生态治理，如果生态治理能够实现自平衡，其本身可以符合特许经营内涵，也就不需要关联产业，此种情况自然不属于eod范畴。

其次，前者应是项目本身具备一定的经营属性，比如高速公路本身可以产生通行费收入，污水处理厂本身可以产生收费收入等，后者往往是生态治理项目本身没有收入或收入极少，主要收取来源为关联产业的增值收益。换个说法，即生态环境治理要么是能够自平衡的特许经营项目，要么是无法自平衡需要通过关联产业打包实施的项目组合包。

最后，站在资产权属角度，前者土地一般为划拨方式获取的公益性土地，会有少量招拍挂用地，比如高速公路的服务区、加油站等，后者的生态治理部分土地符合公益属性，关联产业部分土地获取可能包括招拍挂、流转、租赁等多种形式，即后者土地获取方式突破了ppp服务于公共服务和基础设施领域的本质，更贴近于产业投资开发项目。

3.在新版特许经营管理办法征求意见稿中，一是明确范围：交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域，很明显，eod新规中提出的关联产业大部分属产业投资，不在特许经营范畴，进而推导eod模式不适用特许经营。个别领域可能存在些许重合，比如体育、旅游在特许经营范畴，特许经营中文体项目以基础设施和公共服务领域为主，即文体产业的基础设施或产业园区，eod关联产业的文体项目以产业投资为主，即企业投资的实业。

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