![]()
本公众号为个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者正道沧桑（笔名），高级经济师（投融资）、注册咨询工程师、注册一级建造师、中国房地产经纪人。多年从事基础设施和房地产投融资业务。
如有以下业务需求可私信或关注个人微信“superman9545”：
1. 协助包装策划投融资项目，提供思路、建议和方案；
2. 针对政策和领域提供专项研究，剖析政策内涵和运用政策孵化项目；
3. 针对具体项目，搭建交易架构、模式路径、资金方案等；4. 针对投资项目招标、实施以及移交等环节的堵点问题和堵点，提供专业化解决方案。
国办函〔2023〕115号）正式发布，标志着狭义PPP模式正式终结，但是政府和社会资本合作模式不会终结，PPP新机制正在徐徐启动，主要聚焦使用者付费和特许经营模式，主要逻辑依然是政府授权政府部门或事业单位作为实施机构，实施机构负责招采投资运营主体，授予中标社会资本特许经营权。近日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》发布，同步，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，狭义PPP领域的一些核心政策废止。PPP新机制并非基础设施投资项目的唯一政企合作模式，与之向对应的就是政府授权地方国企实施的经营性基础设施项目或片区开发项目，统筹运作和招标采购主体均为地方国企，在交易结构中采用政府直接授权地方国有企业作为一定范围内或某项目的实施主体，由地方国有企业作为立项和招采主体，一般以公开招标方式在地方政府公共资源交易平台上，选定社会资本作为投资和总承包主体。与PPP新机制和片区开发相对应是生态环境导向的开发（EOD）项目，俗称EOD模式，EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。由市、县（区）人民政府或园区管委会作为项目组织主体，开展项目谋划，通过竞争性方式选定实施主体（即实施EOD项目的运作主体），按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施、运维经营，承担相应的生态环境治理责任。一、即PPP新机制（特许经营）与政府授权下（ABO）的片区开发项目、EOD模式是三条平行线，分别有各自的底层逻辑和实施内涵，PPP要回归公私合营和市场化投建营的本质；政府授权的片区开发要激发不同企业主体之间的合作效能，不增加隐性债务的前提下实现封闭运作、资金平衡；EOD模式是由社会投资人自行立项实施，将生态治理与关联产业打包实施，通过关联产业的运营收入实现项目整体资金平衡。主要论据如下：1. PPP新机制聚焦特许经营和使用者付费，EOD模式聚焦企业投资和市场化经营，都是由政府负责项目识别、实施方案编制以及可行性论证,与合规的片区开发项目由企业主导策划和论证存在本质区别。片区开发是ppp和eod相关政策中明确的负面清单。即片区开发与PPP、EOD是泾渭分明的。
2.PPP新机制与EOD模式存在较大的共同点，需要加以区分，主要区别在于：首先二者的资金来源存在本质区别，前者可由政府通过资本金注入或投资补助等方式给予一定的建设期补助，后者只能通过社会资本自行投资解决，无论是建设期还是运营期都不允许财政资金的运用。如果存在不需要建设期补助的ppp项目，一定是主体项目本身收入丰厚，而非附属项目，EOD项目的主体项目一定是生态治理，如果生态治理能够实现自平衡，其本身可以符合特许经营内涵，也就不需要关联产业，此种情况自然不属于eod范畴。其次，前者应是项目本身具备一定的经营属性，比如高速公路本身可以产生通行费收入，污水处理厂本身可以产生收费收入等，后者往往是生态治理项目本身没有收入或收入极少，主要收取来源为关联产业的增值收益。换个说法，即生态环境治理要么是能够自平衡的特许经营项目，要么是无法自平衡需要通过关联产业打包实施的项目组合包。最后，站在资产权属角度，前者土地一般为划拨方式获取的公益性土地，会有少量招拍挂用地，比如高速公路的服务区、加油站等，后者的生态治理部分土地符合公益属性，关联产业部分土地获取可能包括招拍挂、流转、租赁等多种形式，即后者土地获取方式突破了ppp服务于公共服务和基础设施领域的本质，更贴近于产业投资开发项目。3.在新版特许经营管理办法征求意见稿中，一是明确范围：交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域，很明显，eod新规中提出的关联产业大部分属产业投资，不在特许经营范畴，进而推导eod模式不适用特许经营。个别领域可能存在些许重合，比如体育、旅游在特许经营范畴，特许经营中文体项目以基础设施和公共服务领域为主，即文体产业的基础设施或产业园区，eod关联产业的文体项目以产业投资为主，即企业投资的实业。 4.在特许经营相关政策中，明确市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。即EOD的肥瘦搭配和以丰补欠的逻辑在特许经营领域是被禁止的，但是也有除外情况，即厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。即产业链延伸或者功能无法分割的打捆项目是可以通过特许经营模式实施的。5.特许经营办法强调移交的环节，包括bot、boot、tot等，eod则强调社会资本自主投资，自负盈亏，类似于boo，不存在移交的环节，二者在交易结构上有本质区别。但是EOD模式中的公益性的生态治理按投资逻辑应是无偿移交政府。二、虽然PPP新机制（特许经营）与政府授权下（ABO）的片区开发项目、EOD模式是三条平行线，但是经过详细梳理和探究，笔者发现三者之间可能存在交叉的情况，具体如下：1. EOD项目中的生态环境治理与关联产业是不可分割的整体，生态环境治理本项存在一定的收入或者关联产业的收入与生态治理本身天然关联，项目整体上能够在财政不投入资金的情况下实现自平衡，此类项目可作为EOD和特许经营的交叉点，即既可以以EOD模式实施，又可以以特许经营模式实施。
比如：矿上生态修复项目的林下经济和农产品种植，关联产业亦可以作为生态治理项目本身的使用者付费收入，此种情境下，生态治理好比高速公路的路基和桥梁，林下经济和种植好比高速公司的路面和桥面，虽然使用者付费是依靠路面实现，但是路面和路基本就是不可分割的整体。
即EOD项目中，关联产业在物理空间和功能构成上，与生态治理项目存在较大的整体性和不可分割性，可以通过特许经营模式实施，相比之下，特许经营可以在建设期由政府财政补贴建设成本，较EOD更容易实现资金平衡。2. EOD与片区开发虽然有各自的交易逻辑和实施流程，但是在项目空间组合方面也可以存在交叉点，EOD项目可作为片区开发项目的周边配套或纳入片区开发范畴，适合以EOD模式实施的项目组合成EOD项目，不适合EOD模式的仍以片区开发模式实施，两者之间不存在资金、资本和资产上的关联系，但是可通过打包招标由同一市场主体统筹实施。 如上，特许经营与片区开发也可在功能组合和空间组合上存在一定的交叉点。一、底层逻辑
特许经营底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债的角度，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的红线和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是特许经营项目谋划和策划的关键。
二、财政资金运用
在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
按照《政府投资条例》政府投资支持的方式包括四种，即直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息，除此之外，不能通过任何方式在任何阶段给予社会资本任何形式的补贴，尤其是针对建设成本的补贴，但是，运营期内政府按照相关行业管理要求给予的针对运营管理的补贴（比如绿色节能建筑、新能源项目以及轨道交通等），是可以通过依法合规的方式支付于社会资本或项目公司。承诺保低收益率是隐性债务范畴，不局限于政府和社会资本合作，任何模式都不可以。
经营性项目只能通过政府建设期投资补助、社会资本出缴的资本金和债务性资金实现资金平衡；使用者付费收入以及预期可能发生的行业性运营补贴需要覆盖除政府投资补助以外的建设投资，并实现合理收益。
三、践行公私合营的本质
充分践行政府和社会资本合作的本质，即公私合营，改变原来的国企央企主战场的局面，发挥民营资本的投资效能。按照新机制的政策内涵，国央企项目端更多的需要与民营企业股权合作，也建议在资本端，先行与相关领域和行业头部民企股权合作，实现国有资本和民营资本的整合，为后续参与政府和社会资本项目提前做好储备。
四、操作流程
1.地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。实施机构牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续。审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证。
2.项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准（竞争性指标）。
3.特许经营期限原则上不超过40年。
4.对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。
5.特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
项目主要实施流程为通过政府立项审批制或企业立项核准备案制等方式完成项目立项和前期要件办理后，由政府授权实施机构（不能是企业）编制特许经营方案（实施方案），方案报审的同时，开展可行性论证，“一案一论证”完成后，按照政府采购、招投标法及实施条例等相关法律法规要求，履行投资+施工两标并一标的招标程序，选定社会资本。
项目立项方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构作为项目立项主体履行相关立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束无偿移交政府；如此采用BOOT类模式，需要由政府授权实施机构完成部分用地、规划等手续办理，甚至是立项手续，待招选社会资本后，由社会资本自行通过核准或备案方式立项成立项目法人单位，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交。
4月29日，国家发展改革委召开全国投资项目前期工作和项目管理专题培训会。强调了PPP新机制四条红线：1.聚焦使用者付费项目，可以一视同仁原则在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可以按行业统一规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得针对单个项目私设补贴标准。不因采取PPP模式而额外新增地方政府的财政。2.准确把握使用范围，对于市场化程度高商业项目、产业项目，纯公益性性项目不得采取特许经营项目。3.最大程度鼓励民营企业参与，115号文中列出了民企参与特许经营项目的清单，明确提出行业类别，应该由民营企业控股、参股的一定要按清单严格执行。4.严格落实PPP新机制地方本级国企的参与要求，除了资本金注入外，地方本级国有独资和控股企业不得作为PPP项目的投标方、控股方。1.特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。2.市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。对特许经营者应具备的条件提出要求，明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评标标准。1.政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。项目立项方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构或出资代表作为项目立项主体履行相关立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束无偿移交政府；如采用BOOT类模式，招选社会资本后，由社会资本自行通过核准或备案方式立项成为项目法人单位，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交。即项目立项主体与土地使用权人、资产权属人是一致的，BOT类项目资产权属在政府，土地使用权和立项主体理应为政府实施机构或代表政府的出资代表（类似于政府投资的经营性项目的法人单位），立项工作可以由项目公司具体落实，BOT天然对应的是政府投资类项目，政府可以提供资本金支持，非企业投资项目；BOOT类项目资产权属在企业（项目公司），土地使用权和立项主体理应为经竞争性程序选定的社会资本（项目公司），BOOT天然对应的是企业投资类项目，政府可提供投资补助和贷款贴息支持。此类项目在交易结构中采用政府直接授权地方国有企业作为一定范围内或某项目的实施主体，由地方国有企业作为立项和招采主体，一般以公开招标方式在地方政府公共资源交易平台上，选定社会资本作为投资和总承包主体。针对政府是否可以直接授权地方国有企业作为基建投资项目的实施主体，是否需要公开招标确定实施主体，主要政策依据如下：1.按照中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日），将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。公益类国有企业承担非经营性项目，需要地方政府财政给予给予支持和补贴，资金流转过程中极易固化政府支持责任，需要通过政府注资、财政资金封闭运作专项利用、经营性市场化项目与公益性项目打捆打包等手段来避免政府隐性债务。 2.按照《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号），“综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大对公益性行业投入”，“按照预算管理、财政事权和支出责任划分等有关规定，中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用”。“各地可根据发展实际，鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入。”此处划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置等方式，就包含了政府可以通过非竞争性方式将公益性项目授予地方国有企业，如果公益性项目收入无法覆盖投资，可能就需要与市场化经营项目打包实施。3. 按照《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101 号），“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”。此处依法合规的描述，并未强调一定要通过竞争性方式来实现，公益性项目本身存在一定的经济外部性，若非政府出资的国有企业，其他社会资本很难也不会愿意参与，包括TOD及EOD类项目，授权去平台化地方国有企业去实施，无疑是最佳选择。4.按照《国家发展改革委关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务>的通知》（发改规划〔2019〕0617号）：“全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”。针对片区开发类项目来说，一般都是公益性项目和经营性项目的组合，在政府授权阶段往往处于投资识别或预可研阶段，被授权企业一般会以企业立项的方式开展项目整体立项。
因此，只要不违背政府采购法及实施条例、招投标法及实施条例、招采领域配套的政策文件，不涉及特许经营条例中要求的必须招标的领域，政府直接授权地方国有企业实施公益性项目并无不妥，并不涉及违规。政府授权地方国企一般结合当地空间规划、产业布局、专项规划以及人文地理等相关基础条件，划定较大的实施范围，实施范围包括基础设施、市政公用设施、产业载体、保障性安居等项目范畴，统一交由地方国企来实施，一般会通过政府会议纪要、授权文件、授权协议或通知等形式来确定。地方在划定的被授权范围内拥有一定的自由裁量权，可通过政策组合、项目组合、资本组合等方式，借助内外部资源、资金、资本的力量，拉动各类子项目逐步孵化，进而推动项目整体实施进度。需要明确项目实施范围内征地拆迁属法定征收范畴还是协议搬迁范畴，如是前者，需要按照土地管理法及实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及土地储备相关政策要求，由政府主导征拆工作，项目实施范围内的征拆资金由项目公司支付于政府；如是后者，则项目的实施主体就是协议搬迁的实施主体，需要按照各地方政府有关协议搬迁或城市更新单一主体搬迁等相关要求按照流程开展，项目实施范围内的征拆资金由项目公司支付于实施主体，或者项目公司本身就是实施主体。公益性土地划拨至项目公司，公益性资产对项目融资增信没有明显作用。部分项目可能涵盖康养综合体、文体设施、安置房、商业配套设施以及工业厂房等经营性子项目，该部分项目的土地获取方式及获取主体需要在实施方案中明确。如项目公司获取土地，存在两方面瑕疵：一是除安置房（可以归属保障性安居范畴以划拨方式获取土地）外的商业性质地块需要以公开招拍挂方式授予项目公司土地使用权，综合开发项目的招标程序无法替代土地出让流程，确实能够按照地方性法规实现一二级联动的除外（如深圳等）；二是如引入社会资本进行商业性质的工业地产或商品房开发，在招标文件中应针对地产开发、运营等提出资信和业绩方面的条件与要求。国家审计署审计长侯凯6月26日向十四届全国人大常委会第三次会议作《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，提出PPP领域审计发现问题，其中包括“建设运营环节不当推责揽责”，即政府将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。项目的立项主体一般应为地方平台与社会资本成立的项目公司，纯公益性项目的立项建议与经营性子项目打包立项，原因在于其单独立项的前提下，地方国企作为市场化主体没有立项实施的必要和底层逻辑，政府立项的情况下如果不是通过财政资金建设而是按照片区开发的逻辑由社会资本支付建设资金，涉及了典型的地方政府隐性债务。折中的方式就是由政府立项，地方国企作为代建主体，项目公司或施工类社会资本提供咨询服务和依法合规获取施工总承包，地方国企通过合规路径和方式实现地方财政增收，财政资金按节点支付工程进度款。五、有关隐性债务。
在项目实施方案、招标文件、合同文本和实际操作中都不能体现为：政府预期财政收入（主要是入地出让）作为项目公司的收入来源，项目公司的收入来源应该是市场化的运营收入和项目授权实施主体（去平台化的地方国企）的绩效付费，要体现为实施项目实现的增量财政收入的多寡不影响实施主体履行支付责任。将政府支出责任与社会资本的应收账款之间完全割断。社会资本更多的对赌的是地方国有企业的资信和实力，当然要选择资金实力强和资产负债状况优的平台企业去合作。
六、有关封闭运作。
按照《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。需要注意，财政收入返还一直都是政府之间的流转行为，与社会资本没有关系，按照土地储备领域的相关文件政策，土地出让收入从来也不允许返还给社会资本。上述文件并没有对合规的片区开发产生影响，虽然限制了政府间的财政收入返还，但是并没有针对财政体制中的专项资金制度予以否认，即为了实现某一经济和社会目标，集中财政资金支持特定区域（开发区）和特定项目，此处财政资金当然包含了土地出让收入以及其他增量财税收等。
一、EOD底层逻辑。
EOD 模式是以习近平生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式。
二、EOD边界条件。
（一）两个主体
1.项目组织主体
项目组织主体是指项目组织主体为市、县（区）人民政府或园区管委会、有条件的乡镇，项目组织主体建立工作机制，组织有关部门开展项目谋划。通过竞争性方式选定实施主体。
2.项目实施主体
项目实施主体即实施EOD项目的运作主体，应采用竞争性方式确定，并满足相关法律法规及规范性文件规定。积极鼓励民间资本参与。市场主体作为实施主体，按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施、运维经营，按照有关法律法规和标准以及约定的要求，承担相应的生态环境治理责任。按照企业投资项目核准或备案有关规定，开展 EOD 项目整体立项。
市场主体或其成立的EOD项目公司作为项目实施主体，须具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容。项目实施主体不得仅为工程建设单位、财务投资人等。因此，实施主体应同时具备投资、建设、运营、维护的能力，如果单一市场主体能力不足，则应以联合体形式参与。
地方国有企业同样需要以竞争性方式参与EOD项目，以往由政府直接授权实施的方式将违背新规要求，但是如果按照常规的“公益性项目与经营性项目综合打包”思路由政府直接授权本地国有企业实施，并未被禁止，需要与EOD模式区别。
（二）资金来源
项目各部分内容类型不宜过杂、布局不宜分散，避免无关或关联性不强的内容纳入项目范围。项目内容应相对聚焦，区域范围应相对集中。生态环境治理与关联产业内容深度融合，空间临近或形成上下游产业链关系，互为条件，作为整体项目统筹实施。
仅涉及项目建设，不包含生态环境治理运营维护和关联产业生产经营的项目不适宜采用 EOD 模式。不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡。不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项。
确定生态环境治理内容与范围时，应优先考虑其与产业的关联性及项目资金平衡，其次是生态环境治理内容的系统性与完整性。生态环境治理内容投资规模原则上应与生态环境改善后关联产业增值收益大致相当。
项目资金来源中不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等。以政府资金实施的内容，不纳入项目范围，确保项目为企业投资项目。不得含有任何形式政府中长期支出责任和融资担保等增加地方政府隐性债务风险的事项。
（三）收益来源
非EOD项目的相关收益不得纳入项目收益，如农业项目中农民收入。不得将与本项目相关的政府收入纳入项目收益，混淆项目边界，如预期土地出让收入、城乡建设用地增减挂钩交易收益、砂石等矿产资源交易收益、项目运营期预期的新增财政收入、税收等。存在不确定性的收益不得纳入项目收益，如未落实的生态补偿资金、森林湿地碳汇等。
项目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、优质表土及乡土植物等剩余资源利用的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，需分析本项目实施主体获得原料及加工销售等经营权益的可行性及成本。自然资源要素配置要按照《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）等规定的程序和要求执行，不得以环境治理名义行资源开发之实。项目涉及取水调水、光伏上网指标的，需分析指标的可获得性。分析相关权益归属EOD 项目实施主体的可行性。
（四）正负面清单
1. 生态环境治理正面清单
流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、饮用水源地保护、入河排污口整治及规范化建设、农村环境综合整治、农业面源污染治理、近岸海域环境整治、无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染防治、固废处理处置、新污染物治理、生物多样性保护和生态系统修复、噪声和振动污染治理、减污降碳协同治理等。
2. 生态环境治理负面清单
企业责任范围内的矿山治理、土壤与地下水污染风险管控与修复、“三同时”环保设施等非公益性生态环境治理；仅以调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等，而无实质性生态环境治理；违反自然规律、大量使用非乡土植物或引入外来入侵物种、错位修复、过度修复的项目；片区综合开发、污染场地修复+原位开发项目等实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的项目；城镇生活污水、垃圾处理设施；生态环境监测监管等能力建设、楼堂馆所，以及调查评估等工作任务。
3. 关联产业正面清单
生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；高新技术创新创业等人才聚集型产业；在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业；其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。
4. 关联产业负面清单
不符合国家和地方市场准入要求及应对气候变化等相关政策要求的产业；“两高一低”项目（高耗能、高排放、低水平项目）；环境影响和风险较大的项目及产业园区建设。
（五）实施流程
EOD模式的实施流程与PPP和专项债申报流程类似，主要包括政府发起和识别项目→生态治理与关联产业一体化实施的可行性路政→资金平衡方案与实施方案的编制与论证→纳入金融储备库→招采社会资本→社会资本立项→社会资本投资建设和运营项目→后评价、监督检查与信息公开。
![]()
版权声明：“基房通”推送的文章，仅限于学习和交流，不作商业用途。所述原创观点如有不妥之处，欢迎批评指正。所有转载的图片、数据、音频、视频文件等知识归该权利人所有，我方不对相关图片内容享有任何权利。如不慎侵犯您的权益，请后台联络，我们将第一时间删除。
