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本公众号为个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者正道沧桑（笔名），高级经济师（投融资）、注册咨询工程师、注册一级建造师、中国房地产经纪人。多年从事基础设施和房地产投融资业务。
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按照《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），决定在北京等15个省（市）的44个城市开展低效用地再开发试点工作。
近日，自然资源部办公厅关于印发《低效用地再开发试点第一批典型案例》的函（自然资办函〔2024〕1693号），自然资源部利用司会同中国国土勘测规划院，总结提炼了试点第一批典型案例，共18个，主要有以下特点：
一是探索创新了盘活低效用地的政策实施路径。各地在低效用地再开发试点政策框架下，探索创新了编制详细规划、加强收储支撑、完善供应方式、优化地价工具等政策实施路径，形成了一批产业园区用地优化、工业用地提质增效、
公共设施用地复合利用、地上地下空间综合开发的典型案例。
二是有效调动了多方盘活低效用地的积极性。各地在盘活低效用地实践中涌现出多种盘活模式，包括政府收储（协议收回）盘活模式，原产权人自主、联合盘活模式，企业通过二级市场收购盘活模式等，既充分发挥了政府的引导作用，又有效调动了市场参与的积极性。
三是促进实现了土地安全高效持续利用、城乡高质量发展多维目标。各地通过盘活低效用地，用空间焕新引领产业升级，引导企业增资技改、提容增效，保障了产业转型升级发展空间，腾出了新质生产力发展空间，增加了发展的新动能。各地通过盘活低效用地，用片区综合开发重塑空间品质，实现了生产、生活、生态功能提升，补齐了公共服务设施短板，满足了人民群众更好需求，推动了城乡高质量发展。
笔者梳理“低效用地再开发”和“片区综合开发模式”的主要内容，进而论述两者之间的区别与关联，探析如何以片区开发为载体推动低效用地再开发的高质量推进。
主要目的是为了落实城中村改造的有关要求，聚焦盘活利用存量土地，主要解决用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题；实施范围为城镇和乡村地区中的城中村、老旧厂区，以城中村和低效工业用地改造为重点。
坚持有效市场、有为政府。坚持“净地”供应。明确低效用地再开发的重点区域，确定低效用地再开发空间单元及相关规划指标要求。鼓励土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，通过全市域、分区域的规划统筹以及城市整体利益平衡等方式实现资金平衡。
政
府收储为主的项目要“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”，难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块整体供应用于产业主体增资扩产，不包括商品住宅用地。
明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。
要按照
《土地征收成片开发标准(试行)》的要求，
基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。
一是资源资产组合供应。
多个门类自然资源资产实行组合包供应，比如土地出让与矿产资源矿业权合并招拍挂，统筹实施，整体平衡。轨道交通（TOD）、公共设施（SOD）等地上地下空间综合开发项目可一次性组合供应。
边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，可以采取集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间进行置换。
二是完善土地供应方式。原土地使用权人通过申请改变土地用途、签订变更协议等程序办法，可直接成为低效土地再开发的实施主体。不同用途地块可混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。与城中村改改造要求一致，可以依法实施综合评价出让或带设计方案出让。
与《产业用地政策指引》相类似，可以对存量建筑实施用途转换，发展国家支持
产业和行业，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
三是合理确定土地出让金标准。
综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本，以市场评估价为准绳，合理确定土地出让金缴纳标准。即在低效用地再开发项目的总投资中可以包括征地拆迁补偿、土地前期开发的“七通一平”、配建和移交公益性设施等内容。
低效用地再开发诸多边界与城中村改造相同和相似，比如城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房；利用集体建设用地建设保障性租赁住房；
严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地；对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置，等等。
一、片区开发的底层逻辑和主要关注点
片区开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、安置房、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益等。将生态保护修复以及治理的项目打包进片区开发项目包统筹实施，通过片区开发项目的整体投资逻辑实现生态保护修复和治理的目标。
针对片区开发类项目来说，一般都是公益性项目和经营性项目的组合，一般由政府直接授权地方国有企业作为实施主体，在政府授权阶段往往处于投资识别或预可研阶段，被授权企业一般会以企业立项的方式开展项目整体立项。
政府授权地方国企一般结合当地空间规划、产业布局、专项规划以及人文地理等相关基础条件，划定较大的实施范围，实施范围包括基础设施、市政公用设施、产业载体、保障性安居等项目范畴，统一交由地方国企来实施，一般会通过政府会议纪要、授权文件、授权协议或通知等形式来确定。地方在划定的被授权范围内拥有一定的自由裁量权，可通过政策组合、项目组合、资本组合等方式，借助内外部资源、资金、资本的力量，拉动各类子项目（包括生态环境保护修复和治理）逐步孵化，进而推动项目整体实施进度。主要关注点如下。需要明确项目实施范围内征地拆迁属法定征收范畴还是协议搬迁范畴，如是前者，需要按照土地管理法及实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及土地储备相关政策要求，由政府主导征拆工作，项目实施范围内的征拆资金由项目公司支付于政府；如是后者，则项目的实施主体就是协议搬迁的实施主体，需要按照各地方政府有关协议搬迁或城市更新单一主体搬迁等相关要求按照流程开展，项目实施范围内的征拆资金由项目公司支付于实施主体，或者项目公司本身就是实施主体。公益性土地划拨至项目公司，公益性资产对项目融资增信没有明显作用。部分项目可能涵盖康养综合体、文体设施、安置房、商业配套设施以及工业厂房等经营性子项目，该部分项目的土地获取方式及获取主体需要在实施方案中明确。如项目公司获取土地，存在两方面瑕疵：一是除安置房（可以归属保障性安居范畴以划拨方式获取土地）外的商业性质地块需要以公开招拍挂方式授予项目公司土地使用权，综合开发项目的招标程序无法替代土地出让流程，确实能够按照地方性法规实现一二级联动的除外（如深圳等）；二是如引入社会资本进行商业性质的工业地产或商品房开发，在招标文件中应针对地产开发、运营等提出资信和业绩方面的条件与要求。国家审计署审计长侯凯6月26日向十四届全国人大常委会第三次会议作《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，提出PPP领域审计发现问题，其中包括“建设运营环节不当推责揽责”，即政府将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。项目的立项主体一般应为地方平台与社会资本成立的项目公司，纯公益性项目的立项建议与经营性子项目打包立项，原因在于其单独立项的前提下，地方国企作为市场化主体没有立项实施的必要和底层逻辑，政府立项的情况下如果不是通过财政资金建设而是按照片区开发的逻辑由社会资本支付建设资金，涉及了典型的地方政府隐性债务。折中的方式就是由政府立项，地方国企作为代建主体，项目公司或施工类社会资本提供咨询服务和依法合规获取施工总承包，地方国企通过合规路径和方式实现地方财政增收，财政资金按节点支付工程进度款。（五）有关隐性债务。
在项目实施方案、招标文件、合同文本和实际操作中都不能体现为：政府预期财政收入（主要是入地出让）作为项目公司的收入来源，项目公司的收入来源应该是市场化的运营收入和项目授权实施主体（去平台化的地方国企）的绩效付费，要体现为实施项目实现的增量财政收入的多寡不影响实施主体履行支付责任。将政府支出责任与社会资本的应收账款之间完全割断。社会资本更多的对赌的是地方国有企业的资信和实力，当然要选择资金实力强和资产负债状况优的平台企业去合作。
（六）有关封闭运作。
按照《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。需要注意，财政收入返还一直都是政府之间的流转行为，与社会资本没有关系，按照土地储备领域的相关文件政策，土地出让收入从来也不允许返还给社会资本。上述文件并没有对合规的片区开发产生影响，虽然限制了政府间的财政收入返还，但是并没有针对财政体制中的专项资金制度予以否认，即为了实现某一经济和社会目标，集中财政资金支持特定区域（开发区）和特定项目，此处财政资金当然包含了土地出让收入以及其他增量财税收等。
二、片区开发的组合和主要关注点
政府授权地方国企一般结合当地空间规划、产业布局、专项规划以及人文地理等相关基础条件，划定较大的实施范围，实施范围包括基础设施、市政公用设施、产业载体、保障性安居等项目范畴，当然也可以包括低效用地再开发，统一交由地方国企来实施，一般会通过政府会议纪要、授权文件或通知等形式来确定。地方在划定的被授权范围内拥有一定的自由裁量权，可通过政策组合、项目组合、资本组合等方式，借助内外部资源、资金、资本的力量，拉动各类子项目逐步孵化，进而推动项目整体实施进度。政府一般授权地方国企的是一个综合型项目或实施范围，实施范围内每一个子项目可能对应不同的政策领域，结合不同领域的政策特点，由地方国企打包切块申请政策性资金，包括不限于专项债、特别国债、城中村专项贷款、生态保护专项资金、特定行业补贴等等。
某城市更新项目，实施范围已由政府划定，实施范围和内容符合国土空间规划，主要包括征地拆迁、老旧小区改造、产业园区、低效用地再开发、中小学校、文化中心、体育场馆、安置房、市政道路工程、绿地提升改造工程、流域治理和水质提升、口袋公园工程、污水处理管网和排水泵站、保障性住房（含配售和配租）、城中村改造、商品住宅开发等等。在上述背景下，地方国企作为实施主体，可以充分运用政策组合为项目带来启动资金，迅速打开局面。一是将老旧小区改造、场馆、产业园区基础设施包装策划成具备发行专项债的项目，通过少量财政注资作为资本金，撬动专项债资金，迅速形成实物工程量。二是将保障性住房与城中村搭配申请政策性银行专项贷款，将部分市政道路纳入“七通一平”范畴。三是将污水处理和流域治理打包EOD模式，申请财政专项资金，申请纳入生态环境部金融支持储备库，获取农发行低息贷款。四是低效用地再开发结合产业用地和城市更新相关政策，通过与土地原产权人联合开发或者政府收储再出让等方式，统筹空间、生产、生活和生态等要素，实现产业转型和活化利用。
通过上述的政策组合，将政府授权地方国企的大实施范围的具体项目赋予了不同的政策色彩，通过相关政策的支持，获取投资建设资金，整个实施区域初步形象和功能形成后，通过产业导入和人流聚集，逐步开展市场化的地产开发、商业配套等业态的实施，最终实现了整个授权范围的良性滚动发展。
政府一般授权地方国企的是一个综合型项目或实施范围，实施范围内每一个子项目可能对应不同的属性和范畴，拆开来看，都是一些公益类、基础设施、公共服务设施类以及经营性项目的组合和搭配，部分项目可能涉及商住地产、安置房或产业载体开发、低效用地再开发等的环节，大多都需要履行市场化招拍挂程序。项目本身的经济属性和内在逻辑，即项目或区域本身的收入要能覆盖掉总投资并实现合理收益，实现各方的经济目标。项目的立项主体一般应为地方平台或其与社会资本成立的项目公司，纯公益性项目的立项建议与经营性子项目打包立项，原因在于纯公益项目单独立项的前提下，地方国企作为市场化主体没有立项实施的必要和底层逻辑，当然地方国企立项公益性项目，项目建设资金穿透审查非财政资金，是通过实施范围内其他经营性项目的收入来覆盖，此等情况下在政策层面是合规的。政府立项的情况下如果不是通过财政资金建设而是按照片区开发的逻辑由社会资本支付建设资金，最终还是由财政资金来偿还，涉及了典型的地方政府隐性债务。折中的方式就是由政府立项，地方国企作为代建主体，项目公司或施工类社会资本提供咨询服务和依法合规获取施工总承包，地方国企通过合规路径和方式实现地方财政增收，财政资金按节点支付工程进度款。某城市更新项目，实施范围已由政府划定，实施范围和内容符合国土空间规划，主要包括征地拆迁、老旧小区改造、产业园区、低效用地再开发、中小学校、文化中心、体育场馆、安置房、市政道路工程、绿地提升改造工程、流域治理和水质提升、口袋公园工程、污水处理管网和排水泵站、保障性住房（含配售和配租）、城中村改造、商品住宅开发等等。在上述背景下，地方国企作为实施主体，可以通过“搭积木”的方式进行项目组合排列，一是将保障性住房与城中村搭配，市政道路纳入“七通一平”，统筹打包成城中村改造项目并立项，申请政策性银行专项贷款。二是将学校、公园等没有收入的纯公益性设施纳入后续房地产二级开发拿地的附加条件，由土地受让人实施。三是将污水处理和流域治理打包立项，以特许经营模式实施。四是低效用地再开发通过土地作价出资入股、投资人+EPC等模式运作。在上述政策组合和项目组合的前提下，充分运用社会资本、金融资本的力量打通项目的资本金和债务性资金的路径，充实项目资金来源，主要包括投资人+EPC、F+EPC等。“EPC+F”模式中的“EPC”是一种依法合规的总承包模式，其中“F”即Financial融资的意思，要求中标承包商负责建设项目的部分或全部资金筹集工作，其本质来源于政府资金暂时短缺，施工过程中政府需延迟支付。“EPC+F”模式一般由政府或其相关部门作为建设单位通过公开招标方式选取中标承包商，在建设期内部分支付或者不予支付，在建设期满3-5年内分批支付总承包款，并支付一定融资利息。需要注意，现阶段受《政府投资条例》约束，政府部门或事业单位作为建设单位的延迟支付项目涉嫌违规BT以及为政府投资项目垫资施工。故此，一般EPC+F项目的建设主体都由地方国有企业来承担。EPC+F的主要特点：1. 从产权主体责任上看，投融资责任应由建设单位负责，形成的固定资产归建设单位所有，形成资产若可经营，则经营性收益也归建设单位所有。而在“EPC+F”模式下，建设单位将投融资责任转嫁给承包方，资产所有权及将来可能存在的收益权仍归建设单位所有，存在着明显的“责、权、利”不统一、不对等的情况。2. 从负债主体上看，在建设单位资金来源无保障情况下，承包商无论以何种方式完成资金筹集活动，建设单位承诺的付款都容易被界定为隐性债务，原因在于建设单位的付款义务与终究需要财政来承担的责任之间是一一对应的，即以预期的财政收入作为企业偿债资金的来源，属于变相融资。如没有财政支出责任的项目，则完全不必以+F的方式实施，完全可以市场化融资，注意，此处的财政支出责任亦包括专项债或各级财政补贴等。承包单位针对筹资活动可以使用自有资金垫资，不增加企业负债；在自有资金不足情况下一是可以通过银行借款融资，增加企业负债；也可以通过其他金融机构、担保机构创新模式和方式去融资。3. 从回款风险上看，无论政府支付节奏如何设置，按《预算法》规定政府的全部支出必须列入本级财政预算并经人大决议通过后才能支付，对于跨年度的还应纳入中期财政规划。因此，未纳入或无计划纳入财政预算的、未能按时发行专项债的、上级财政补贴资金未能按时到位的“EPC+F”项目，回款风险较大。4. 从招标条件上看，按照《招标投标法》第9条规定，招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并在招标文件中如实载明。其中资金来源已经落实，是指资金虽然没有到位，但其来源已经落实，如专项债已获批、银行已经承诺贷款等等。因此，“EPC+F”模式进入招标阶段的前提至少是业主已落实资金来源。建筑施工企业参与地方的EPC+F项目，笔者认为主要关注点和操作建议如下： 1. 至少在项目包装层面和招标层面不涉及地方政府隐性债务，不涉及为政府垫资。即政府财政资金不论何种形式给到地方国企都不能与地方国企需要延期支付总承办方的工程款及资金成本完全对应。 2. 项目本身能够带动周边的经营性项目，包括近期和中长期，周边的经营性收入可以由地方国企统筹运用；项目业主的信用等级、资产负债、现金流预计可以支撑项目回款。 3. 项目本身是十四五规划内重点项目、纳入年度实施计划项目。 4. 政府和地方平台过往没有长期或经常性违约事件，地方财力相对稳健，负债率和财政自给率在合理区间内，人口未出现连年负增长，营商环境较高，国民经济与社会发展趋势良好。 6. 项目的实施对进入一方市场、补足施工业绩、战略发展需要等方面有一定帮助，参照投资项目的测算逻辑，综合考虑资金时间价值、融资成本等方面，内部收益率确保在合理水平。此模式下主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费收入等方式补足建设资金缺口，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持平台公司，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。平台公司取得政府法定授权，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，平台公司通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与平台公司组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与平台公司约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性为政府平台公司提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。 与EPC+F项目风险点和关注点基本一致，需要注意的是，股权的进入和退出需要履行国有资产评估和进场交易程序，关注自身企业的财经管理红线，避免发生违规担保、违规拆借资金等行为的发生。1.片区开发的实施范围较广，主要为公益性和经营性项目的组合，主要是拆除重建；低效用地再开发实施范围则相对较窄，可以为公益性和经营性项目的组合，大部分涉及到存量土地和资产的改造与盘活，包括拆除重建和整治提升。
2.低
效用地再开发是站在用地要素保障的基础上提出的具体举措，可以涵盖各种类别的土地性质，可以涵盖
经济、生活、生态、安全等多元功能和业态布局。而片区开发
一般是安置房、公益性配套、经营性设施和土地前期开发通平的组合项目包。3.片区开发主要平衡逻辑可以通过二级开发、产业运营等来覆盖也可以通过与政府授权的地方国企构建不触及隐性债务的合作机制来实现，带方案出让和综合评价可以在一定程度上实现一二级开发的衔接，但是土地出让要严格遵守净地出让的法定原则。低效用地再开发可以是市场化主体以及原权利主体的自行改造，也同样可以是通过带方案出让和综合评价实现一二级联动。
4.片区开发与低效用地再开发可以考虑联动实施，通过低效用地再开发的土地优惠和便利政策实现低成本获取经营性用地，在一定程度上实现一二级联动，同时运用低效用地再开发的产业运营和物业销售收入为片区开发项目的整体盈利能力和可持续能力进行赋能和助力。同时，通过政企合作、专项贷款、专项债等多种方式融合，实现片区开发和低效用地再开发互相促进与融合，统筹推进。
5. 片区开发与低效用地再开发之间存在一定的关联性和重合，在实践中需要充分运用低效用地再开发的相关政策和要求，去助推片区开发项目的方案编制、资金平衡和落地实施。
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