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本公众号为个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者正道沧桑（笔名），高级经济师（投融资）、注册咨询工程师、注册一级建造师、中国房地产经纪人。多年从事基础设施和房地产投融资业务。
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按照《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），决定在北京等15个省（市）的44个城市开展低效用地再开发试点工作。
近日，自然资源部办公厅关于印发《低效用地再开发试点第一批典型案例》的函（自然资办函〔2024〕1693号），自然资源部利用司会同中国国土勘测规划院，总结提炼了试点第一批典型案例，共18个，主要有以下特点：
一是探索创新了盘活低效用地的政策实施路径。各地在低效用地再开发试点政策框架下，探索创新了编制详细规划、加强收储支撑、完善供应方式、优化地价工具等政策实施路径，形成了一批产业园区用地优化、工业用地提质增效、 公共设施用地复合利用、地上地下空间综合开发的典型案例。
二是有效调动了多方盘活低效用地的积极性。各地在盘活低效用地实践中涌现出多种盘活模式，包括政府收储（协议收回）盘活模式，原产权人自主、联合盘活模式，企业通过二级市场收购盘活模式等，既充分发挥了政府的引导作用，又有效调动了市场参与的积极性。
三是促进实现了土地安全高效持续利用、城乡高质量发展多维目标。各地通过盘活低效用地，用空间焕新引领产业升级，引导企业增资技改、提容增效，保障了产业转型升级发展空间，腾出了新质生产力发展空间，增加了发展的新动能。各地通过盘活低效用地，用片区综合开发重塑空间品质，实现了生产、生活、生态功能提升，补齐了公共服务设施短板，满足了人民群众更好需求，推动了城乡高质量发展。
笔者梳理“低效用地再开发”的主要内容和提炼18个案例的内涵，针对低效用地再开发的路径以及相关联问题进行思考。
主要目的是为了落实城中村改造的有关要求，聚焦盘活利用存量土地，主要解决用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题；实施范围为城镇和乡村地区中的城中村、老旧厂区，以城中村和低效工业用地改造为重点。
坚持有效市场、有为政府。坚持“净地”供应。明确低效用地再开发的重点区域，确定低效用地再开发空间单元及相关规划指标要求。鼓励土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，通过全市域、分区域的规划统筹以及城市整体利益平衡等方式实现资金平衡。
政
府收储为主的项目要“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”，难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块整体供应用于产业主体增资扩产，不包括商品住宅用地。
明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。
要按照
《土地征收成片开发标准(试行)》的要求，
基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。
一是资源资产组合供应。
多个门类自然资源资产实行组合包供应，比如土地出让与矿产资源矿业权合并招拍挂，统筹实施，整体平衡。轨道交通（TOD）、公共设施（SOD）等地上地下空间综合开发项目可一次性组合供应。
边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，可以采取集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间进行置换。
二是完善土地供应方式。原土地使用权人通过申请改变土地用途、签订变更协议等程序办法，可直接成为低效土地再开发的实施主体。不同用途地块可混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。与城中村改改造要求一致，可以依法实施综合评价出让或带设计方案出让。
与《产业用地政策指引》相类似，可以对存量建筑实施用途转换，发展国家支持
产业和行业，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
三是合理确定土地出让金标准。
综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本，以市场评估价为准绳，合理确定土地出让金缴纳标准。即在低效用地再开发项目的总投资中可以包括征地拆迁补偿、土地前期开发的“七通一平”、配建和移交公益性设施等内容。
低效用地再开发诸多边界与城中村改造相同和相似，比如城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房；利用集体建设用地建设保障性租赁住房；
严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地；对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置，等等。
（一）项目名称：
天津市河东区第一机床总厂改造。
（二）项目
实施内容
：天津第一机床总厂再开发采 用片区一体化改造提升方式，将第一机床总厂及周边天津艺 术职业学院、15个老旧小区等地块纳入再开发范围。按照“全局谋划、整体焕新、产城一体”的工作思路，面向区域内现状评估发现的问题，基于对厂区及周边城市功能优化的整体统筹，采用片区整体改造提升的模式，解决片区内存在的人居环境品质低、服务设施不足、产业质量不高、商业活力不够等问题。（三）项目模式内涵：项目实施主体将项目片区内分散的土地产权通过市场化的方式进行整理归集；对于天津艺术职业学院、交通集团运输厂、老旧小区等再开发前后产权人不变的地块，实施主体与使用权主体建立再开发沟通机制，允许自主改造、协作改造等多样化再开发方式并存，实现产权不归集条件下的改造意愿协同。
（四）土地资源要素确保：公园绿地（含地上保留建筑）地块划拨至实施主体，由实施主体完成公园绿地建设及地上保留建筑的加固修缮，办理不动产权证书后，将公园绿地（含地上保留建筑）产权过户为政府部门，为便于产证办理和移交，可以在用地划拨决定书、建设工程规划许可证等手续审批时，注明权属为政府主管部门所有。产业类地块，按照新型产业用地（B29）管理要求，依规以出让方式供地。
（五）模式亮点：一是产业用地依法依规合理转换。产业园区内工业用地 （三类工业用地除外）、物流仓储用地（三类物流仓储用地除外）按大类规划管理，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，明确产业园区内工业用地、物流仓储用地和其他商务用地依法依规合理转换的规则和程序。该地块原土地用途为工业用地，按照法定程序开展控制性详细规划修改，将用地性质调整为公园绿地、商业服务业设施用地兼容居住用地、市政道路用地，地块容积率提高；二是统筹配建要求。将三宗绿地统一纳入公园范围进行整体划拨，不以单宗土地考虑绿地率与停车位要求，在三宗土地上统筹考虑满足绿地率和停车位等公园规范要求。
（六）拓展思考与建议：
本案例是典型的产业园区类片区开发项目与低效用地再开发相结合的模式，通过改变存量土地的性质和业态功能布局，提高项目经营属性和市场化收入，达成产业升级和片区整体提升的目标。
1.片区开发与低效用地再开发的关联分析
（1）片区开发的实施范围较广，主要为公益性和经营性项目的组合，主要是拆除重建；低效用地再开发实施范围则相对较窄，可以为公益性和经营性项目的组合，大部分涉及到存量土地和资产的改造与盘活，包括拆除重建和整治提升。
（2）低
效用地再开发是站在用地要素保障的基础上提出的具体举措，可以涵盖各种类别的土地性质，可以涵盖
经济、生活、生态、安全等多元功能和业态布局。而片区开发
一般是安置房、公益性配套、经营性设施和土地前期开发通平的组合项目包。（3）片区开发主要平衡逻辑可以通过二级开发、产业运营等来覆盖也可以通过与政府授权的地方国企构建不触及隐性债务的合作机制来实现，带方案出让和综合评价可以在一定程度上实现一二级开发的衔接，但是土地出让要严格遵守净地出让的法定原则。低效用地再开发可以是市场化主体以及原权利主体的自行改造，也同样可以是通过带方案出让和综合评价实现一二级联动。
（4）片区开发与低效用地再开发可以考虑联动实施，通过低效用地再开发的土地优惠和便利政策实现低成本获取经营性用地，在一定程度上实现一二级联动，同时运用低效用地再开发的产业运营和物业销售收入为片区开发项目的整体盈利能力和可持续能力进行赋能和助力。同时，通过政企合作、专项贷款、专项债等多种方式融合，实现片区开发和低效用地再开发互相促进与融合，统筹推进。
（5）片区开发与低效用地再开发之间存在一定的关联性和重合，在实践中需要充分运用低效用地再开发的相关政策和要求，去助推片区开发项目的方案编制、资金平衡和落地实施。
针对片区开发类项目来说，包括上述低效用地再开发项目中多种业态、多种用地组合的情况，一般都是公益性项目和经营性项目的组合，在政府授权阶段往往处于投资识别或预可研阶段，被授权企业一般会以企业立项的方式开展项目整体立项。
因此，只要不违背政府采购法及实施条例、招投标法及实施条例、招采领域配套的政策文件，不涉及特许经营条例中要求的必须招标的领域，政府直接授权地方国有企业实施公益性项目并无不妥，并不涉及违规。政府授权地方国企一般结合当地空间规划、产业布局、专项规划以及人文地理等相关基础条件，划定较大的实施范围，实施范围包括基础设施、市政公用设施、产业载体、保障性安居等项目范畴，统一交由地方国企来实施，一般会通过政府会议纪要、授权文件、授权协议或通知等形式来确定。地方在划定的被授权范围内拥有一定的自由裁量权，可通过政策组合、项目组合、资本组合等方式，借助内外部资源、资金、资本的力量，拉动各类子项目逐步孵化，进而推动项目整体实施进度。项目的立项主体一般应为地方平台或其与社会资本成立的项目公司，纯公益性项目的立项建议与经营性子项目打包立项，原因在于纯公益项目单独立项的前提下，地方国企作为市场化主体没有立项实施的经济必要性和底层逻辑性，当然地方国企立项公益性项目，项目建设资金穿透审查非财政资金，是通过实施范围内其他经营性项目的收入来覆盖，此等情况下在政策层面是合规的。政府立项的情况下如果不是通过财政资金建设而是按照片区开发的逻辑由社会资本支付建设资金，最终还是由财政资金来偿还，涉及了典型的地方政府隐性债务。折中的方式有两种，一是由政府立项，土地划拨于政府主管部门，地方国企作为代建主体，项目公司或施工类社会资本提供咨询服务和依法合规获取施工总承包，地方国企通过合规路径和方式实现地方财政增收，财政资金按节点支付工程进度款。二是由地方国企立项，土地划拨于地方国企，项目建成后地方国企无偿移交并直接产权过户为政府部门，通过项目本身的经营性收入和增量财税收入，以时间换取空间，兑付地方国企对公益性设施的投入。
（一）项目名称：
上海市闵行区梅陇众欣产业园整体转型项目
（二）项目
实施内容
：项目由镇级工业园转型为华鑫天地项目，总建筑面积约36万㎡，规划有研发独栋、研发标办、准甲级办公楼、配套商业、人才公寓、公服配套等多元业态。
（三）项目模式内涵：整体转型区域内土地权利人分散的，可以通过商议的方式明确权利义务后，建立以区政府主导、原土地权利人参与的联合开发体，实施整体转型开发。园区内存量工业用地权属涉及镇级集体企业和社会独立法人企业。闵行区充分利用市规划资源局政策给予的操作路径和指导作用，经充分论证和多方协调，最终确定由8家土地权利人（镇级集体企业）以改造用地作价入股的方式组成联合开发体，成立项目公司，对名下现状工业地块统一开发。
（四）土地资源要素确保：一部分划拨工业用地和仓储用地，转型后为研发用地，一部分划拨工业用地，转型后土地用途为商业、办公用地，建成后作为园区配套商业使用。
（五）模式亮点：
一是
为了推进园区土地资源高质量利用、服务产业发展，闵行区政府批准项目公司为园区平台公司，统筹众欣产业园开发建设和运营管理，类似于片区开发模式中的政府授权地方国企作为实施主体的环节。主要流程为项目公司向政府申请完成园区平台公司资质认定，确立开发主体身份定位后，开展实施方案的编制上报等一系列工作。二是通过政策引导，鼓励园区平台采用先租后售方式提供产业用房。三是区规划土地管理部门通过委托土地评估机构，按照批准时点进行市场评估，经区县政府集体决策后，由单一主体或联合开主体，补缴出让价款，并按照规划用途取得新的建设用地使用权。四是灵活的资金平衡机制。原始土地权利人（8家镇级集体企业）结合各自改造用地占地面积比例和八分之一的均摊系数，以及企业实际资金状况协商了注册资金出资比例，其后，8家镇级集体企业通过货币形式增资到项目公司完成地价补缴所需资金筹措，最后，8家镇级集体企业按照改造用地补地价时土地评估值，分别以土地房产作价出资到项目公司，达到预期资本金额度需求，既满足了项目开发贷融资要求，又为项目后期税收优化创造了条件。上述案例主要运用了城市更新的土地一二级联动政策以及产业用地政策，实现土地原权利主体的自行主导开发目标，类似于深圳的城市更新和土地整备利益统筹。
原始权利主体通过协议搬迁的方式，将房屋所有权与土地使用权转移到单一实施主体，由该主体负责搬迁安置或者改造并通过协议出让、补缴土地出让金等方法完全获取新规划条件下的土地使用权，进而办理土地手续，签订土地出让合同，组织开发建设和搬迁改造。通过协议搬迁和单一主体归宗，实现土地开发开发的一二级联动。社会资本收购改造地块周边相邻的拟纳入实施范围的土地使用权和房产并办理转移登记后，由地方自然资源主管部门进行归宗和规划条件调整，因为社会资本成为了具备新的规划指标和条件的土地的原始权利人，政府可以通过协议方式将归宗后的土地使用权授予该社会资本，由该社会资本按照规划实施改造更新和开发建设。企业自行对持有的存量土地及地上构筑物进行平整并达到土地出让条件后，由政府直接以协议方式授予该企业，划拨地可以补缴土地出让金后授予该企业，地块内可以实现一二级联动。在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所属的国有建设用地（规划已调整但是未拆迁）或将集体建设用地转为国有建设用地后，通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织成立的全(独)资公司，社会资本可通过与村集体股权合作（包括作价出资入股）的方式实现一二级联动。深圳的土地整备和城市更新便是典型的通过村集体改造模式实现一二级联动。按照自然资办发〔2023〕47号，原划拨土地使用权人申请办理协议出让,划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续。低效工业用地再开发适用上述情况。
比如：南京市做法：为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。涉及经营性用途的，按协议方式补办出让，出让金测算时应以净地价减去拆迁费用、安置补偿费用、代建公共服务设施费用等成本。 唐山市做法：符合《划拨用地目录》的以划拨方式办理供地手续，涉及土地出让的，经市政府批准可采取协议出让方式，房地产开发用地必须采取招拍挂方式公开出让。江西省做法：改造安置用地及老厂房改做教育、科研、创意设计、文化发展等用途的，可以依法采取划拨或协议出让方式提供土地。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。在城市更新单元或城中村改造片区内，将符合协议出让的经营性用地通过协议方式直接出让于地方国企或社会资本，即通过协议出让锁定前期实施主体作为土地二级开发和受益的主体，使得项目资金平衡逻辑合理、路径畅通、具备可融性和可操作性。将经营性土地二级开发和经营收益作为覆盖项目投资的构成之一。比如：长沙市做法：国有（全资）公司投资建设的农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地，符合协议出案协议出让给国有平台公司，具备条件的实行招标、拍卖、挂牌出让，也可探索租赁、作价出资（入股）等方式有偿供应土地。沈阳市做法：鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业，5年内可暂不改变权利类型及土地使用性质。5年期满或涉及转让的，以协议出让方式完善用地和产权手续。佛山市做法：城市更新单元计划批复的且实施方案中明确协议出让并达到一定条件的城市更新项目可以通过协议出让方式出让国有土地使用权。南京市做法：对历史遗留的“毛地出让”项目，为整合周边，允许将原土地出让范围周边无法直接利用的土地，通过“以大带小”方式协议出让。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，协议出让并没有违背法律要求，主要依据是：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。按照自然资办发〔2023〕47号，以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。
一是以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使用权。国有建设用地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。符合下列规定的，国有建设用地使用权可采取作价出资（入股）方式供应：
1）依据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）的规定，政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。
2）依据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）的规定，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。
3）国有企业原使用的生产经营性划拨土地使用权，符合国家有关行业、企业类型和改革需要的，可采用作价出资（入股）方式进行有偿使用。
二是企业转型涉及的用地。依据《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号）、《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》（国办发〔2014〕51号）、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）、《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号）等的规定,对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。
依据《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2018〕124号）的规定，经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地，转制后符合《划拨用地目录》的，可继续以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应当依法实行有偿使用。
（一）代表项目名称：
无锡市华虹集成电路研发和制造基地产业园改造项目（二）项目
实施内容
：无锡市通过收储早期民营工业园区低效企业存量用地，整合形成连片净地，将“土地存量”变“发展增量”，通过“政府土地统筹整备+企业建设技术创新”改造模式，全部使用存量土地建设形成集成路“垂直工厂”，实现政企共赢。华虹无锡产业园项目全部使用存量土地，包括低效工业园用而不足土地及政府前期收储的储而未用土地。通过带地上建筑物挂牌方式出让，保留地块内一栋办公楼，改造作为华虹产业园办公用房和展厅。（四）模式亮点：一是设立低效产业用地再开发资金池，通过土地再开发收益滚动运转，实行财政专项扶持。针对集成电路产业提供具体政策支持。二是参照城市更新土地出让政策，将保留建筑物纳入土地招拍挂范围，运用灵活的土地出让政策实现“留改拆”并举。本案例是典型的政府主导的低效用地再开发模式，通过“工业上楼”提高用地效能，通过土地收储和出让实现增量土地财政收入，进而通过政策性补贴方式反哺到产业园区的入园企业，达成产业升级和片区整体提升的目标。就好比“城中村”拆除重建一样，“工业上楼”，顾名思义，就是将传统单层排布的扁平式厂房，聚集到高楼层的垂直化空间形态，提高土地使用效率，提高楼宇容积率，优化资源配置，让工业企业在高层楼房中进行工业研发、设计、生产、办公，向企业提供高品质、低成本产业空间，为制造业提供更加有力的空间保障。国内的“工业上楼”以佛山为先驱，早在2005年率先开拓“工业上楼”市场，以深圳为代表的珠三角地区率先示范应用，而后带动长三角、环渤海等地区逐步探索与实践工业上楼的发展新模式，呈现由沿海城市逐步往内陆发展的趋势 1.2021年7月，《国家发展改革委关于推广借整深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》：强化工业用地管理，严守 270 平方公里工业区块控制线，控制线范围内严控“工改居”“工改商”，加大“工改工”支持力度，推广“工业上楼”。2. 自然资源部《产业用地政策实施工作指引》（2019年版）：鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。 3. 佛山、深圳、东莞、苏州、青岛等地在2018-2021年陆续出台工业上楼相关规范性、引导性和标准性政策文件，主要包括以下几个方面：一是工业上楼规划设计、层高承重、电梯配备、柱距、水平和垂直交通、卸货吊装、配套宿舍等建造方面的技术标准。二是混合功能用地、地价优惠、物业产权灵活分割、灵活的土地出让方式、建设奖补等支持措施。三是租金优惠、租金补贴、招商奖补、财政补贴、行政事业收费返还等招商引资和产业导入的手段。1. 并不是所有的产业都适合“工业上楼”，受制于钢筋混凝土结构的承重、荷载、卸货吊装等方面的影响，一般适用于具备设备载重小、原材料及产成品体积小、生产工艺先进、能耗和污染小、技术研发与产品量产需要紧密协同等特点的企业，包括信息技术产业、生物医药、智能制造、高新技术产业、新材料、互联网科技、纳米材料等科技密集型、信息密集型新兴产业及产业链条内其他配套企业。
2. 并不是所有的区域都适合“工业上楼”，一般都是土地资源稀缺，现有土地无法支撑工业产业布局转型升级和优化提升的区域，通过工业上楼解决土地制约发展的瓶颈，实现产业链上下游以及关联产业的聚集、聚合，进而提高园区管理服务效率，降低企业交易成本和经营成本。3. “工业上楼”有助于提升城市形象，践行绿色环保理念，打造营商环境，有助于快速形成产城人融合的高质量发展局面。4. 有助于地方国企和实施主体通过较低的投资成本获取长期稳定的经营性现金流，有助于带动周边的传统产业发展和房地产业平稳发展。5. “工业上楼”项目强经营属性以及可租可售可分割的特点，可以充分考虑在项目运营期采取资产证券化、REITs等方式盘活产量资产，提高资金周转效率。
（一）项目名称：
苏州市常熟市支塘镇林园路产业园改造项目（二）项目
实施内容
：常熟市政府创新政策供给，以“共用宗地”“非交易性过户”“打破权属界线”的复合政策包支持企业自主联合改造，参与改造主体打破土地原权属的制约，规划建设标准厂房和集宿楼，提高地块容积率和亩均税收。园区整体重新规划设计，引入商品房登记的“上楼”理念，参与改造的原产权人之间按照建筑基底独有、公共部分共有的创新方式核发不动产权证书，改造主体最为关心的发证问题。得益于“工业用地改造增加容积率不增收土地价款”的政策优惠，以及公共配套政府企业共建、园区各家企业共享的规划方式，无需各主体另外单独配置，大大节约了企业和政府的投入成本。（四）
模式亮点：
一是通过创新的产权确权方式，解决了企业最关心的权属分割问题。二是政府财政赋能，为园区企业建设供公共配套设施。
上述案例主要运用了政府引导和政策支持，市场化主体自主投资的思路，实现土地原权利主体的自行主导开发目标。但是绝大部分产业园区的低效用地盘活，通过产权办理的相关创新政策是无法解决，一般仅适用于已经形成上下游产业聚集的园区、产业符合地方政府规划布局的园区。
（二）项目
实施内容
：江淮汽车集团与大众汽车集团在新能源汽车整车及零部件领域开展全方位合作，组建合资公司大众汽车(安徽)有限公司，投资建设大众汽车新能源汽车项目，盘活江淮汽车原通过出让方式获取的低效工业用地和闲置资产。（三）项目模式内涵：通过二级市场转让，大众安徽通过土地使用权分割转让方式受让江汽股份公司上述用地中的764 亩土地（含部分现状厂房），用于建设大众安徽整车制造一期（大众一工厂）项目；合肥恒创智能有限公司通过转让方式取得 675 亩未建土地，用于建设大众安徽核心零部件产业园项目；在依法合规的前提下，启动基地周边一批低效工业用地的控规调整和土地升级，一方面将动力食品、宏源管桩等低效企业集中区域腾退转型，布局居住、商业、教育等用地，另一方面由海恒集团先行收购景智电子500亩土地，后期用于配套服务设施建设，为大众安徽发展做好“后勤保障”。 （四）
模式亮点：
一是
通过“龙头企业＋”、“主导产业＋”、“产业链＋”、“研发＋”等方式，引导优质企业收购、租赁低效土地、闲置厂房，形成产业链上下游以及配套服务企业规模化聚集。二是通过土地使用权分割转让的方式，实现低效用地分别转让于不同的主体，一部分用作整车制造，一部分用作零部件生产。三是通过产业园区升级改造，完善周边配套设施，拉动职住平衡土地出让，实现区域整体功能和形象提升。上述案例主要借鉴意义在于通过导入产业链龙头企业形成产业聚集和融合，带动周边基础设施升级和土地财政，属于典型的产业导入和招商引资成功案例。并且，通过土地使用权的分割，满足了不同投资主体的需求。结合新质生产力的定义和内涵，产业园区招商引资和产业导入的思路与建议如下。
科技是支撑一个经济体发展的第一生产力，没有科技引领，小到一个企业，大到一个国家，就只能在产业链的下游盘旋。从工业革命到蒸汽时代到内燃机时代再到信息技术时代，不同的历史发展阶段都印证了科技是第一生产力的理论内涵。迄今为止，全球范围内没有爆发新的科技革命和产业升级，比如我们司空见惯的交通工具小汽车，它是内燃机时代的产物，虽然内燃机技术一直在迭代更新，小汽车的外在形态也在不断更新改变，但是小汽车终究还是小汽车，并没有发生从无到有的突破和革新。（新能源汽车也只是蓄电池和燃料电池技术革新）。如果没有科技革命和科技创新，规划的产业都是现阶段经济体系以及产业链条中比较成熟的业态，没有足够的吸引力和优势能够让这些产业主体在园区平台中落地生根，当然可以通过税收优惠、低成本劳动力、资金支持、财政补贴、营商环境优化提升等方面去做加法，然后规模化的企业边际成本在逐渐减低，规模化效应也在逐渐凸显，没有较大的吸引力是不会轻易的“易地搬迁”。所以新科技和创新主体，是打造片区类项目核心竞争力的关键所在。科技创新需要经历理论研究、试验研发、产品量产、市场接受等阶段，只有将科技转化成了实实在在的社会可以普遍使用的产品后，科技创新才有意义，科技创新才能为一个片区、一个区域和一个城市的发展提供无限动力和可能。这也正是新质生产力形成的过程。即要及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系。如果一个片区类项目聚集了理论研究结构（诸如高校、科研单位），科技创新企业（主要负责将高校研究成果转化成实物产品），先进制造企业（负责将科技研发的产品通过先进制造手段实现量化生产），咨询服务机构（包括产品批发零售服务、金融机构、产业孵化平台、创投机构以及企业管理外包的服务机构），搭配政府良好的产业政策、营商环境和利税诱导，片区内的产业会不断聚集和凝聚，最终形成完善的产业链条和经济社会效益增长动力，激发形成新质生产力。随着新质生产力中劳动者、劳动资料、劳动对象的发展变化，三者的优化组合也将会发生革命性变化，带来新产业、新业态、新模式，形成驱动经济发展的新动能新优势。以往招商引资的思路是一味的想让更多的资金、更多的产值落在当地，往往忽略了如何去搭建能够真正吸引社会资本去投资的客观基础，导致很多产业园区招商不顺利，产业无法落地。拥抱科技创新和产业创新的时代，招商引资要向招商引智和招商引技去发展和延伸，只有更多的研发机构和科技创新主体参与到经济发展的浪潮中，才能彻底激发市场活力，引爆技术革命，实现产业突破性的迭代升级。当然也不是要完全摒弃传统创业，要因势利导，结合资源要素禀赋情况，合理规划产业布局。在我国科技创新领域，政府起到了至关重要的作用，在多个政策文件中指明了产业集聚、产业链打造的实施方向和行动措施。比如，国家发展和改革委员会在2018年研究制定的《国家产业创新中心建设工作指引（试行）》里提到，要打造“政产学研资”紧密合作的创新生态，构建长期稳定的协同创新网络。在科技成果转化方面，中国科学院、科学技术部于2016年8月印发了《中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见》，教育部于2016年10月印发了《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》。如果我们在政策办法、营商环境、政府信用、要素支撑、体制机制、服务支撑、金融支持、财政助力、科技创新孵化等方面不断做优做强，加上国内先进制造能力方面的优势，就可以通过科技创新、技术突破和产业创新实现新质生产力的培育。在招商引资和产业导入过程中，地方政府要清楚的指导自己拥有什么，要么是资源要素、要么是资本、要么是资产，自己拥有的要素要有竞争力和稀缺性，正是因为资源的稀缺性才会有市场经济、才会有竞争。比如稀缺的自然资源、矿产资源、相对廉价的劳动力资源等，围绕资源需求类企业做文章，这些企业离开这些资源会导致其成本骤增或无以为继，那就是掌握了某一产业或者行业的命门，围绕这些企业的产业上下游很容易形成聚集，通过发展方式和体制机制创新打造新质生产力。不同行业的不同企业面临的发展阶段不同，存在着不同的诉求和问题，有的企业需要上游的原材料供应商，有的企业需要下游市场衔接，有的企业需要便捷的物流仓储，有的企业缺少运转资金，有的企业想低价获取土地，有的企业需要靠近终端消费市场，有的企业需要税收优惠。如果地方政府可以通过自身的努力或者协调其他社会主体帮助被招商主体解决上面的实实在在的问题，被招商主体又是某一个行业的核心企业、主导企业或头部企业亦或是新质生产力培育的创新源头，政府帮助这类企业渡过一时的难关，待到相关产业配套和基础设施完善后，入驻企业大概率也不会付出较大的机会成本去别的区域投资落户，这类企业极易形成上下游互相连通的、有较大市场规模的产业链体系，具有较强的产业集聚能力。在厘清涉诉企业债务纠纷的前提下，整合周边低效土地资源，由政府整体收储、区片统筹、综合开发。建立“府院联动”“并联审批”等多部门协同共治的低效用地处置机制，通过资产推介，前置用地标准，同时充分发挥政府和法院在资产核算、债务清算、债务分配方案等方面的作用，凝聚部门合力，打通了土地、厂房等资产的诉讼和处置环节。政府积极对接招商引资项目用地需求，协调采取由政府统一收储再供应方式，保障招商引资项目落地。同时有效化解涉诉企业债务和资产纠纷。工业园区为集体建设用地，采取“政府引导、村集体主导、国资撬动社会资本参与”的方式，采用“企业长租自管”的改造模式，土地保留集体性质。改造后村集体经济收益将稳步增长，流转期满后土地的使用权及地上建筑物无偿移交村集体。制定改造实施方案，完善建设用地手续，办理土地公开流转手续，相关利益方平衡机制和收益分配方式：向出让人一次性付清第1-10年地价款，之后采取逐年支付地价款；政府收取出让价款总额7%的流转收益金。对于符合“三旧”改造政策的历史用地可按用地发生时的政策完善用地手续，解决历史遗留问题；完善用地手续后按照“同地、同权、同价”原则，允许集体经济组织通过公开方式进行土地流转，引入市场主体进行开发建设，并招商运营。按照新版《土地管理法》和《土地管理法实施条例》：鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。以此类推，符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。都是可以按照规定使用集体经营性建设用地的。
（一）项目名称：
成都市金牛区国宾片区城中村改造项目 （二）项目
实施内容
：针对国宾片区城中村改造项目，成都市探索建立了统一征收、统一规划、统一建设、统一上市、统一分配的
“五统一”工作模式，经成都城投集团、成都交投集团、成都兴城集团、成都市土地储备中心、金牛区政府等5家土地业主协商一致，由成都城投集团牵头组建合资公司，按毛地比例分摊开发建设成本，进行收益分成。通过拆除新建、植入新业态等方式，进行“投建营”一体化开发建设。 （三）项目模式内涵：项目坚持以“生态+公共交通+文化”为导向的发展模式（EOD+TOD+COD），将周边商住用地调整为公服用地，打造公园和艺术空间。由金牛区政府负责“统一征收”，牵头实施拆迁补偿安置（含安置房建设），各土地业主根据实施进度，按毛地占比分摊保障征地补偿资金；由市规划和自然资源局负责统一规划，牵头负责片区控规调整工作；由成都城投集团负责统一建设，实施片区内基础设施、公建配套和景观工程建设，各土地业主方根据建设进度，按毛地占比按期拨付建设资金；由金牛区政府负责统一上市，统筹协调上市工作，各土地业主按上市工序提供相关资料，做好配合工作；由市级财政负责统一分配，土地出让价款扣除必要的各级提留后按各土地业主毛地占比进行分配，优先保障片区建设资金。 （四）
模式亮点：
一是通过政府、土储中心以及地方国企之间的合作，实现片区综合开发项目预期目标。二是政府及企业各司其职，分工明确，投资、费用和成本按照各自权属内的毛地比例分摊，土地出让收益也按照毛地权属比例共享。三是地方国企仅承担土地整理的费用，未作为收储主体，不违背相关法律法规要求。
上述案例将片区开发项目分劈成了两大部分，一是征地拆迁和安置房建设，由政府负责，二是基础设施和公共服务设施，由地方国企负责，两者建设资金来源均为土地出让后的净收益，可能存在新增地方政府隐性债务的风险以及做地模式的合规性。笔者结合该模式的内在逻辑，分析如下：
1. 地方政府隐形债务的界定。通过有关隐性债务的相关文件政策梳理，经总结涉及以下内容的，极易被认定为隐性债务：▌在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及政府违法提供担保等方式举借的债务。▌依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资，政府出具承诺或担保性质的文件。▌ 以国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。▌ 以公益性资产或储备土地抵押、质押或注入地方国企，以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。▌ PPP、政府投资基金、政府购买服务等，约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益。“做地”模式，主要来源于广州的“做地十条”——《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12号）和郑州的《关于印发郑州市城市轨道交通场站及周边土地综合开发实施管理办法(暂行)的通知》（郑政文〔2021〕57号）等地方性文件，主要实施边界：1. 做地和土地收储相分离，将土地整理各项前期具体工作独立开展，形成净地后向土地储备机构申请交储。3.做地主体自主筹集资金，负责征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。4.政府以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。5.可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。6.赋予轨道交通站场综合体（TOD）盖板以下综合用地的地价优惠。7.已签订搬迁补偿协议超过一定比例，政府可以行使强制征收的权力。其中，郑州的轨道交通周边土地做地政策，主要内容分析如下:1.轨道交通场站及周边土地综合开发地块和筹资地块的做地主体为郑州地铁集团。各级土地储备机构依据政府批准的做地实施方案与郑州地铁集团签订做地协议。郑州地铁集团负责将土地从 “毛地”“生地”开发整理成 “净地”“熟地”。2.轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款,在扣除33%计提事项后,剩余67%的成本及净收益全部拨付做地主体。3.轨道交通场站及周边土地综合开发主要是指结合轨道交通车辆段、停车场、区间、站点及附属设施,对其范围内的土地及周边地块进行地上、地下空间开发利用,建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住等为一体的城市功能区.4.由做地主体郑州地铁集团提前垫资实施的为综合开发使用的地上、地下主体工程计入预留工程建设成本,由土地受让人承担，纳入土地出让合同条款 土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。主要的实施边界： 1.土地储备机构应为独立法人资格的事业单位，实行名录制管理，每个区县限定一个土储机构。土地储备项目实行项目库管理，包括自然资源和财政双库。通过土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划制定年度土地储备计划。储备土地的前期开发主要包括地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设以及土地平整。 2.土地储备工作只能由土地储备机构承担，地方国企不得从事。土地储备机构不得承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等。 3.土地储备项目可以包含一宗地或多宗地。土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则、总体收支平衡和年度收支平衡。 4. 土地储备项目资金来源包括：已供应土地的土地出让收入；国有土地收益基金、土地出让收入；其他财政资金；可用资金的孳息，隐含贷款已被禁止，债券在实操中也被禁止。其中，土地出让收入除了可以用于土地储备外，还有很多其他的需要使用的领域：支农支出；城市建设支出、新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金等。 5.土地储备资金运用方向：征收、收购、优先购买、收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；储备土地前期开发；存量贷款还本付息；其他支出，不得用于土地储备机构日常经费开支。 6.拆迁安置补偿服务可通过政府购买服务实施。土地的前期开发可以通过政府采购实施。 7. 鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开取得合理回报等。 主要的有效的政策体系包括《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）、关于印发《土地储备管理办法》的通知（国土资规〔2017〕17号）、关于印发《土地储备资金财务管理办法》的通知（财综〔2018〕8号）、关于印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）、关于土地储备有关事项答复意见的函（自然资权益函〔2021〕15号）等。
综上所述，做地的底层逻辑和内涵与深圳的土地整备利益统筹类似，只不过土地整备主要运用于规划已经调整为国有土地的“城中村”尚未完成土地收储流程的土地，而做地则不限于集体土地或国有土地，符合土地储备范畴的项目都适用做地政策，做地政策本质上是将土地储备环节需要的征地拆迁补偿和前期开发交由地方国企实施，将做地与二级开发一并招商，实现土地开发的一二级联动。当然也可以不涉及一二级联动，而是通过土地出让金的留存并拨付做地主体实现做地主体的资金平衡。 有关做地的合规性，众说纷纭，笔者认为，无论是广州的做地还是郑州的做地，都没有违背土地储备环节的管理要求，即做地主体整理完的土地还是要交由土储机构收储以备供应，存在疑虑的的环节是政府将土地出让收入支付于做地主体的时限和做地主体的融资是否对应预期土地出让收入，如果政府按预算支出、支付时限控制在1-3年、完成整理任务就能付费、做地企业融资又不依靠土地出让收入还本付息。大体上是不存在隐性债务风险的。![]()
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