本公众号为个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者正道沧桑（笔名），高级经济师（投融资）、注册咨询工程师、注册一级建造师、中国房地产经纪人。多年从事基础设施和房地产投融资业务。
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国办函〔2023〕115号）正式发布，标志着狭义PPP模式正式终结，但是政府和社会资本合作模式不会终结，PPP新机制正在徐徐启动，主要聚焦使用者付费和特许经营模式，主要逻辑依然是政府授权政府部门或事业单位作为实施机构，实施机构负责招采投资运营主体，授予中标社会资本特许经营权。近日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》发布，同步，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，狭义PPP领域的一些核心政策全部废止。现阶段可以运用的政企合作模式主要包括特许经营、片区开发、XOD、资源补偿、投融资+EPC、土地一二级联动、土地捆绑基建等，具体大抵如下：自2014年PPP元年至今接近10年的时间，PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面做出了很大贡献，2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）正式发布，标志着PPP模式新阶段和新机制正式开启。紧随其后，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，原财政部主导的PPP领域的核心政策废止。经过半年多，现阶段PPP新机制即特许经营的政策体系已逐步建立，稳妥推进特许经营项目的“四梁八柱”已基本构建完毕，主要包括（按时间顺序）：1.《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）；2.国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）3.国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布第17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；
4.国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知；5. 国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知（发改办投资〔2024〕151号）。《招标投标法实施条例》第九条规定“可以不进行招标”情形的第（三）项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。特许经营底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债的角度，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的红线和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是特许经营项目谋划和策划的关键。适用领域：主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。模式路径：主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，明确约定建设和运营期间的资产权属。4月29日，国家发展改革委召开全国投资项目前期工作和项目管理专题培训会。强调了PPP新机制四条红线：1.聚焦使用者付费项目，可以一视同仁原则在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可以按行业统一规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得针对单个项目私设补贴标准。不因采取PPP模式而额外新增地方政府的财政。2.准确把握使用范围，对于市场化程度高商业项目、产业项目，纯公益性性项目不得采取特许经营项目。3.最大程度鼓励民营企业参与，115号文中列出了民企参与特许经营项目的清单，明确提出行业类别，应该由民营企业控股、参股的一定要按清单严格执行。4.严格落实PPP新机制地方本级国企的参与要求，除了资本金注入外，地方本级国有独资和控股企业不得作为PPP项目的投标方、控股方。1.特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。2.市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。对特许经营者应具备的条件提出要求，明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评标标准。1.政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。项目立项方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构或出资代表作为项目立项主体履行相关立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束无偿移交政府；如采用BOOT类模式，招选社会资本后，由社会资本自行通过核准或备案方式立项成为项目法人单位，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交。即项目立项主体与土地使用权人、资产权属人是一致的，BOT类项目资产权属在政府，土地使用权和立项主体理应为政府实施机构或代表政府的出资代表（类似于政府投资的经营性项目的法人单位），立项工作可以由项目公司具体落实，BOT天然对应的是政府投资类项目，政府可以提供资本金支持，非企业投资项目；BOOT类项目资产权属在企业（项目公司），土地使用权和立项主体理应为经竞争性程序选定的社会资本（项目公司），BOOT天然对应的是企业投资类项目，政府可提供投资补助和贷款贴息支持。1.授权实施机构。地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法授权有关行业主管部门或具有相应行政管理职责的事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构（以下简称“实施机构”），负责特许经营项目筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。特许经营项目应当符合国民经济和社会发展规划纲要、专项规划、区域规划、国土空间规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。2. 编制特许经营方案。实施机构根据授权，参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。3. 可行性论证。实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，特别是对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析，对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。此外，还应当对相关领域市场发育程度、企业建设运营能力状况和参与意愿、项目产品服务使用者支付意愿和能力进行评估，确保特许经营模式可以落地实施。4. 特许经营方案审批。特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审批，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。审批部门在审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。5. 社会资本选定。实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。实施机构应当在招标文件、谈判文件等公开选择特许经营者的文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。6.签订协议。实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。在《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)中,对广义的政府与社会资本合作提出的核心描述：通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。在《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）中，对开发区管理体制和运营模式创新等方面提出要求，比如完善开发区财政预算管理和独立核算机制，支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。片区开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、安置房、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益等。
地方政府和地方平台为了推动片区开发项目的进展，同时规避地方政府隐性债务，往往容易依赖房地产二级开发。土地的二级开发收益是否能够真的按照预期实现将会成为决定项目成败的关键因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的国民经济体量和实体经济的基础上的。一些地方实力较强的平台公司在综合开发项目中充当着“实施主体”或“操盘手”的角色，土地由其获取，开发收益由其获得，进而反哺到没有收益的基础设施项目的投资，过程中可能需要其他社会资本给予一定的阶段性的权益性或债务性资金支持，土地开发的节奏也整体上与项目实施的进程相匹配。片区开发要顺着城市的脉络和底蕴，尊重地方人文、环境、要素和资源禀赋，依托惠企政策、营商环境和产业布局优化等方面，做大国民经济体量，实现实体经济和产业实业的良性发展，逐步实现人口、资本、资源的优化配置，激发经济发展内生动力，实现房地产市场与实体经济的两条增长曲线的耦合。只有强大的经济体量和产业竞争力才是片区开发项目能够高质量平稳发展的源动力。有关招商引资和产业导入的相关建议详见文章《浅谈招商引资与产业导入对片区开发项目的至关重要性！》。按照政府财政预算管理、地方政府融资举债管理、PPP、专项债等法律法规以及相关政策文件的规定和要求，目前片区开发的投融资模式主要包括政府授权的ABO、特许经营、投资人+EPC模式、以及根据财政能力和各种政策资金对于具体子项目的政策组合运用。目前行业内比较常见的运作模式与交易结构为：ABO模式与投资人+EPC的合并使用，即政府授权平台公司发起片区开发项目，平台公司依法依规公开选择投资人成立合资项目公司进行项目的投资建设和运营。项目的竞价标的根据具体项目特征及与潜在社会投资人的谈判磋商，一般有投资回报率、勘察设计及施工的下浮率、融资成本、产业发展奖励等。区域综合开发项目的典型交易结构如下：片区开发项目是城镇化进程中主动调控、优化城市空间布局与产业转型升级的综合发展方式。为实现地区可持续发展，片区开发项目需从目标和需求分析、评估区域经济地理条件等资源禀赋和比较优势、内外部市场产业链等要素集聚等方面，科学合理选择发展方式和路径。从总体规划-项目建议书-可研开始，到财政能力、政策与合规模式，再到资金平衡分析、投融资方法等，一路分解细化，形成实施方案与合同体系。运用目标导向、系统化思维、全过程管理工具与信息化大数据系统进行实施。策划过程就像对多变量方程组或者运筹学领域的非线性规划模型求解，每个未知变量自成体系又互相影响、循环嵌套。第一：决策机制和客观条件。其中包括政府和社会资本的决策流程与机制，合作区域内的存量资源、政策等方面的优势，合作区域内的社会、经济、自然等客观环境和条件等。第二：合作模式与实施路径。其中包括适合项目实施的交易结构、回报机制和竞价标的，资金支出与收入的合规路径，融资的可行性，科学的合同体系等。第三：规划定位与产业定位。其中包括政府规划的科学性与适用性，产业布局与规划的衔接，产业布局与功能业态的合理性，未来功能定位与现状的关系等。第四：产业导入与城市运营。其中包括产业导入思路与招商引资策略的搭建，区域内增量财税收入实现的可靠性，城市运营以及基础设施运营策略等。第五：资金平衡与土地价值。其中包括建设开发时序和土地出让时序的安排，土地价值及未来走势的评估，收入实现的预期，收入实现的保障机制，违约罚则机制，绩效考核机制等。每一个变量的变化范围都由若干个子变量共同影响而生成，所有的变量共同作用影响区域综合开发项目的策划过程和实施过程，变量变化和设置的过程就是项目基础条件变化的过程，最终通过不同变量的优化组合，共同作用，达成最终的相对理想的项目合作机制和实施方法与路径。风险描述：片区开发项目涉及工作内容繁杂、手续繁琐，需要在运作阶段做好权责利约束，避免合作各方产生分歧和矛盾，影响项目推进。规避措施：在项目的前期策划准备阶段以及招标选择社会资本之前，需要明确双方权利义务边界条件、风险责任承担、项目公司组建、项目建设、项目运营、涉及的土地、税收、绩效考核等各主要边界条件。一般来说，政府方主要负责项目发起、项目前期策划、投资项目的审批管理、编制规划可研、土地报批、土地征拆及出让管理、地方各部门审批和群众关系协调、保障建设施工条件、产业发展扶持政策、产业导入和招商引资等；社会投资方主要负责项目的投资、建设、运营、配合产业导入等。风险描述：征地拆迁的主要工作包括征拆计划、征拆前入户调查、征拆费用预估、征拆进度推进等工作，主导权在政府方，征拆工作不力将直接导致项目实施进度滞后，发生额外资金成本，影响项目收益实现。大部分情况下，除三旧改造以及规划范围内的集体用地可以由非土储机构实施征地拆迁外，其他待拆迁土地的征地拆迁主体必须是地方土地储备机构，不得由社会资本负责，社会资本可以支付征地拆迁费用，但是实施主体不能是社会资本。规避措施：要在前期谈判和合同条款中明确征地拆迁费用由政府包干使用，超出部分非社会资本责任范畴。社会资本在拆迁过程中要协助政府尽快拆迁进度，形成地块要尽快具备可出让条件。风险描述：片区开发项目融资涉嫌固化政府出资责任，以及涉嫌以财政资金作为企业贷款的还款来源，一般银行贷款的可融性较差，项目融资方案较难落地。规避措施：在合规范畴内，征地拆迁费用只能由社会资本资金解决，无法以项目公司名义融资；基础设施和公益性设施投资可以通过自有资金、保理、基金、信用贷等多种融资渠道统筹解决；建议加强与财务投资人、金融机构的对接沟通，提前引入各类金融资源和潜在合作方共同对接政府和相关主体，共同研究推进项目，提前做好项目的可融资性测试。需要注意，如果要提高项目的可融性，可以在片区开发项目中包装若干个可以获得银行贷款的子项目，比如安置房、城市更新一二级联动、有一定经营收入的准经营项目等。风险描述：片区开发项目存在政府财税收入不能按预期实现或者合作开发范围内土地出让收入不足以平衡项目开发运营成本的情况，导致项目整体收支及社会投资人资金无法平衡的风险。规避措施：一是要建立开发时序的动态调整机制，根据实际进展情况及时调整投资计划，与政府和平台公司协商设立“止损”机制，项目开发的时序可以从项目投资阶段、平台公司付费的支付时间即项目公司取得收入时序阶段统筹分析，要综合考虑投资边界条件、土地开发的外部约束条件、土地出让前提、基建工程工期匹配的土地增值招拍挂时机、项目持续运作等相关维度的边界条件。二是要根据当前地方房地产市场环境，引入外部专业评估机构，合理预测项目合作期内土地价格区间，依据地方土地出让金计提政策，估算可用于本项目的土地出让金金额。片区内待出让土地需要纳入土地储备三年计划，并逐年纳入土地出让年度计划，确保建设用地指标能够满足建设需求，要充分考虑集中供地对项目现金流的影响。需要政府承诺在土地整理和基础设施建设完备条件下，依约按期出让土地。需要重点关注，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。在运作项目过程中需要明确本级政府可以留存的土地出让净收益的比例。需要注意，一些个片区开发项目可能本身就与乡村振兴和农业农村相关联，土地收益留存可以用于该项目的比例就会提高，也符合政策要求，要充分利用政策红利。三是要科学合理估算项目开发过程中直接产生的税收及其他非税收入，要预测未来产业税收和财政能力的增长情况等。通过书面形式约定如财税增量不足以平衡和补足项目投资及收益，则以政府未来年度预算内其他资金予以补足。要通过合理的机制避免政府隐性债务，避免财政支出与项目付费必然关联和一一对应。四是要明确政府增量财税收入返还平台公司的时间节点以及平台公司兑付社会投资人投资收益的时间节点，通过违约罚则提高政府和平台公司的违约成本。五是积极引导和配合地方政府片区开发项目与地方政府专项债、财政专项补贴性资金、地方国企信用债和收益债等有机结合，与PPP模式、TOT模式、BOT模式等整合运用，降低项目资金峰值，加快项目推进，提高项目收益，满足各方诉求。六是在项目运作前期积极了解专业房地产开发企业和相关产业投资的规模企业对片区内土地的投资意向，及时锁定相关合作方，为提前锁定项目土地出让收入做好铺垫，也为项目实施的经济可行性提供增信。“XOD模式”，是TOD（公共交通导向）、EOD(教育设施导向或生态环境导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、AOD模式（政府规划导向）、SOD模式（社会服务设施导向）、POD（城市公园等生态设施导向）等在内的、满足现代城镇发展多种需求的开发模式的统称。本质上都是以某一核心要素、关键资源、重要驱动为出发点，向外衍生和延伸，形成一定的功能聚集区和业态综合布局地，注重土地资源的集约利用、生态环境的保护以及人与自然的和谐发展。XOD模式中运用比较广泛的主要是TOD和EOD。经济活动普遍存在外部性，外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无须补偿的收益的情形”，外部性可分为正外部性和负外部性。其中，正外部性表示某个经济主体进行活动所带来的私人收益小于该活动所带来的社会收益，当私人成本小于该活动所造成的社会成本时被称作负外部性。为了避免市场失灵和提高资源配置效率，政府一般会通过财政投入来有效干预外部性问题，使得私人与社会的成本和收益趋于平衡。XOD正是基于基础设施的较强的正外部性，经能够产生经济价值的公共资源和产品所发挥的正外部性价值内部化，进而吸引社会资本提供正外部性产品的积极性。1. EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。生态环境部有关EOD的两个文件，《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）、关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的通知，生态环境治理项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。不以任何形式增加地方政府隐性债务。探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式，依托项目承担单位仅为一个市场主体。须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。2. TOD模式是"以公共交通为导向"的开发模式。是一种以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区。其中公共交通主要是地铁、轻轨、车站等轨道交通及巴士干线，然后以公交站点为中心、以400—800m(5-10分钟步行路程)为半径建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城区。以实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调模式。笔者认为，TOD也应包括铁路沿线及站场周边的土地开发和站城一体化。EOD主要政策如下：
▌2012年12月，国务院出台《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，鼓励支持对轨交用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发利用，收益用于弥补建设和运营亏损。
▌2013年8月，国务院发布33号文（《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》）提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。▌2014年8月，国务院办公厅出台《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，规定了铁路沿线实施土地综合开发的原则、界限、政策、监管等问题，提出了支持以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发。新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。EOD模式是推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合，肥瘦搭配。一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进建设运维一体化实施。在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。依托项目中生态环境治理的责任主体为企业的不适宜EOD模式，不得超出依托项目范围，泛化项目收益，将税收和土地出让金等政府财政收入纳入项目收益。1. 生态环境治理正面清单
流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、饮用水源地保护、入河排污口整治及规范化建
设、农村环境综合整治、农业面源污染治理、近岸海域环境整治、无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染
防治、固废处理处置、新污染物治理、生物多样性保护和生态系统修复、噪声和振动污染治理、减污降碳协同治理等。 2. 生态环境治理负面清单
企业责任范围内的矿山治理、土壤与地下水污染风险管控与修复、“三同时”环保设施等非公益性生态环境治理；仅以
调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等，而无实质性生态环境
治理；违反自然规律、大量使用非乡土植物或引入外来入侵物种、错位修复、过度修复的项目；片区综合开发、污染场地修
复+原位开发项目等实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的项目；城镇生活污水、垃圾处理设施；生态环境监
测监管等能力建设、楼堂馆所，以及调查评估等工作任务。 3. 关联产业正面清单
生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；数字经济、
洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；高新技术创新创业等人才聚集型产业；在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、
种植养殖与加工等复合型产业；其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。 4. 关联产业负面清单
不符合国家和地方市场准入要求及应对气候变化等相关政策要求的产业；“两高一低”项目（高耗能、高排放、低水平
项目）；环境影响和风险较大的项目及产业园区建设。TOD模式可以包括与公共交通（一般是地铁）建设有关的各类附属经营性设施的开发建设，主要目的是通过“地铁+物业”的模式，用经营性物业的销售、出租、经营等实现的收入弥补城市轨道交通建设和运营的巨额亏损，缓解财政承受压力，平滑财政支出责任。COD模式是以文化基础设施为导向的空间开发模式，应尊重当地文化资源价值，延续和提炼城市文脉和底蕴，强调文化要素对于城市空间产业布局的塑造，将无形的文化形象化，并赋予其空间形态和物理结构，增强区域文化的影响力和渗透力，打造富有文化特色的城市空间。文化基础设施主要包括图书馆、博物馆、展览馆、文化馆、城市书房、文化服务中心、文体广场等等，此类一般具备公益性或弱经营属性，一般由有形资产与无形渲染组成，需要财政承担主要支出责任，如果将文化基础设施相关的产业链予以拓展和延伸，如文创体验消费、文化产品展销、文化产品加工、配套商业等与文化基础设施打包和统筹实施，通过经营性收入覆盖投资和成本 ，将公共文化基础设施的经济外部性予以内部化，将与EOD模式内涵与逻辑高度契合，有助于文化基础设施的实施，增强城市文化底蕴，夯实城市发展潜力。WOD模式是以提升水安全保障能力为目标、以特色产业经营为支撑、以全要素资源统筹一体化为手段、在水资源经济学理论和系统工程思想指引下构建的创新型开发模式。水安全保障能力项目主要包括：国家水网建设、流域防洪工程体系建设、农村供水工程建设、灌区建设与改造、水生态保护治理、节水工程建设、水利工程建设、水库修复治理、水生态修复、海绵城市等等。与水安全基础设施高度相关的产业包括以亲水邻水戏水为主题的文旅产业、生态农业、农产品加工及仓储物流、可再生能源、饮用水产品、光伏风电等新能源等，将上述产业与水安全基础设施融合发展、组合实施，促进产业升级和区域经济结构调整，降低财政资金压力，提高水生态价值。比如按照水利部107号文要求，通过特许经营、授权经营、购买社会服务等方式确定的农村供水县域统管实施主体，在收入无法覆盖投资以及运营成本的情况下，可探索以WOD模式推动项目实施。EOD模式的实施流程与PPP和专项债申报流程类似，主要包括政府发起和识别项目→生态治理与关联产业一体化实施的可行性路政→资金平衡方案与实施方案的编制与论证→纳入金融储备库→招采社会资本→社会资本立项→社会资本投资建设和运营项目→后评价、监督检查与信息公开。1.轨道交通场站及周边土地综合开发地块和筹资地块的做地主体为郑州地铁集团。各级土地储备机构依据政府批准的做地实施方案与郑州地铁集团签订做地协议。郑州地铁集团负责将土地从 “毛地”“生地”开发整理成 “净地”“熟地”。2.轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款,在扣除33%计提事项后,剩余67%的成本及净收益全部拨付做地主体。3.轨道交通场站及周边土地综合开发主要是指结合轨道交通车辆段、停车场、区间、站点及附属设施,对其范围内的土地及周边地块进行地上、地下空间开发利用,建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住等为一体的城市功能区。4.由郑州地铁集团提前垫资实施的为综合开发使用的地上、地下主体工程计入预留工程建设成本,由土地受让人承担，纳入土地出让合同条款。做地政策本质上是将土地储备环节需要的征地拆迁补偿和前期开发交由地方国企实施，郑州的做法没有涉及一二级联动，而是通过土地出让金的留存并拨付做地主体实现做地主体的资金平衡。为了弥补社会资本对本应由政府提供的基础设施和公用设施建设资金的支持，确保社会资本获取合理的投资回报，由政府梳理所属区域内可配置于社会资本的资源，主要指矿产资源（河砂、砂石矿、煤矿、金属矿、页岩气等）、具备稳定收益的存量资产（包括水厂、供暖、房产等）等，社会资本自行或与地方国企共同获取优质资源的开发利用和运营收益的权利，通过资源价值的挖掘和开发，弥补在无收益基础设施项目的投入，整体上实现资金平衡。与EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。而矿产资源的权属主要是指矿业权（包括探矿权和采矿权），除国家规定不宜公开矿种外，需要以招标、拍卖、挂牌方式出让。按照2015年水利部、国土资源部、交通运输部联合印发《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310号），非季节性河流依法实行河道采砂许可。季节性河流，采砂管理以矿产资源管理为主，依法实行采矿许可。即资源补偿模式无法像片区开发或EOD那样，将若干个项目打包成一个项目由一个主体实施，基本逻辑是社会资本为政府在某些项目（称为被补偿项目）付出了成本、代价或做出贡献，在另外一些领域和项目（称为补偿项目）通过技术操作获取资源和资产，补偿项目的资源资产的开发收入足以覆盖其本身投资和被补偿项目中社会资本付出的成本和代价。1.资源的获取规避不了公开招采的程序，在资源获取方面存在较大不确定性。需要约定未成功获取资源的处理机制。2.资源的开发存在空间规划、生态红线、报建手续、市场销售等方面的风险，需要前提深入论证分析，做好风险防控措施。
3.政府配置的资源未必都是优质的资源，受信息不对称影响，补偿项目可能会演变成被补偿项目，进一步加剧社会资本的资金回收风险。
“EPC+F”模式中的“EPC”是一种依法合规的总承包模式，其中“F”即Financial融资的意思，要求中标承包商负责建设项目的部分或全部资金筹集工作，其本质来源于政府资金暂时短缺，施工过程中政府需延迟支付。“EPC+F”模式一般由政府或其相关部门作为建设单位通过公开招标方式选取中标承包商，在建设期内部分支付或者不予支付，在建设期满3-5年内分批支付总承包款，并支付一定融资利息。需要注意，现阶段受《政府投资条例》约束，政府部门或事业单位作为建设单位的延迟支付项目涉嫌违规BT以及为政府投资项目垫资施工，有关垫资项目的量化界定标准，详见《何谓“垫资项目”？》。故此，一般EPC+F项目的建设主体都由地方国有企业来承担。EPC+F的主要特点：1. 从产权主体责任上看，投融资责任应由建设单位负责，形成的固定资产归建设单位所有，形成资产若可经营，则经营性收益也归建设单位所有。而在“EPC+F”模式下，建设单位将投融资责任转嫁给承包方，资产所有权及将来可能存在的收益权仍归建设单位所有，存在着明显的“责、权、利”不统一、不对等的情况。若建设单位授予承包商相应资产及其收益权或特许经营权（要符合25号令的特许经营范围），承包商根据协议约定在经营期内形成无形资产或金融资产，且享有资产一定期限的收益权，则项目转变成为特许经营BOT或者合规PPP模式。2. 从负债主体上看，在建设单位资金来源无保障情况下，承包商无论以何种方式完成资金筹集活动，建设单位承诺的付款都容易被界定为隐性债务，原因在于建设单位的付款义务与终究需要财政来承担的责任之间是一一对应的，即以预期的财政收入作为企业偿债资金的来源，属于变相融资。如没有财政支出责任的项目，则完全不必以+F的方式实施，完全可以市场化融资，注意，此处的财政支出责任亦包括专项债或各级财政补贴等。承包单位针对筹资活动可以使用自有资金垫资，不增加企业负债；在自有资金不足情况下一是可以通过银行借款融资，增加企业负债；也可以通过其他金融机构、担保机构创新模式和方式去融资。3. 从回款风险上看，无论政府支付节奏如何设置，按《预算法》规定政府的全部支出必须列入本级财政预算并经人大决议通过后才能支付，对于跨年度的还应纳入中期财政规划。因此，未纳入或无计划纳入财政预算的、未能按时发行专项债的、上级财政补贴资金未能按时到位的“EPC+F”项目，回款风险较大。4. 从招标条件上看，按照《招标投标法》第9条规定，招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并在招标文件中如实载明。其中资金来源已经落实，是指资金虽然没有到位，但其来源已经落实，如专项债已获批、银行已经承诺贷款等等。因此，“EPC+F”模式进入招标阶段的前提至少是业主已落实资金来源。“EPC+F”模式区别于目前常见的传统施工总承包和PPP模式，穿透来看，应视为承包商垫资施工模式。核心风险是回款保障以及隐性债务，需要政府将支付责任按年纳入本级财政预算，并通过合理的操作手段规避隐性债务。垫资有风险，实施需谨慎。建筑施工企业参与地方的EPC+F项目，笔者认为主要关注点和操作建议如下： 1. 至少在项目包装层面和招标层面不涉及地方政府隐性债务，不涉及为政府垫资。即政府财政资金不论何种形式给到地方国企都不能与地方国企需要延期支付总承办方的工程款及资金成本完全对应。 2. 项目本身能够带动周边的经营性项目，包括近期和中长期，周边的经营性收入可以由地方国企统筹运用；项目业主的信用等级、资产负债、现金流预计可以支撑项目回款。 3. 项目本身是十四五规划内重点项目、纳入年度实施计划项目。 4. 政府和地方平台过往没有长期或经常性违约事件，地方财力相对稳健，负债率和财政自给率在合理区间内，人口未出现连年负增长，营商环境较高，国民经济与社会发展趋势良好。 6. 项目的实施对进入一方市场、补足施工业绩、战略发展需要等方面有一定帮助，参照投资项目的测算逻辑，综合考虑资金时间价值、融资成本等方面，内部收益率确保在合理水平。此模式下主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费收入等方式补足建设资金缺口，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持平台公司，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。平台公司取得政府法定授权，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，平台公司通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与平台公司组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与平台公司约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性为政府平台公司提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。 与EPC+F项目风险点和关注点基本一致，需要注意的是，股权的进入和退出需要履行国有资产评估和进场交易程序，关注自身企业的财经管理红线，避免发生违规担保、违规拆借资金等行为的发生。土地整备的概念主要来源于深圳市，主要目的是解决城中村改造的历史遗留问题以及存量低效无效用地的盘活，以《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》、《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》为主要政策依据，主要实施边界：
1. 土地整备的主要范畴：以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象，适用于以未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地。其中，原农村集体经济组织继受单位主要原来的农村区域城市化后形成新的街道、社区工等基层自治管理单位，或者原村集体经济公司化的法人主体。
2. 主要实施思路：利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权。政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，安排土地，保障空间需求。原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益。3. 留用土地：是指按本办法核算并确认给原农村集体经济组织继受单位的用地，包括项目范围内已批合法用地、项目范围外调入合法指标以及本项目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。留用土地包括基础建筑面积、配套建筑面积和共享建筑面积。基础建筑面积归属于原农村集体经济组织继受单位，用于社区发展和搬迁安置。配套建筑面积为配建的社区级公共设施，建成后无偿移交政府，产权归政府所有。共享建筑面积60%用于人才住房、公共租赁住房、保障性租赁住房或创新型产业用房，由政府或政府指定机构回购，其余40%的建筑面积通过利益共享归属于原农村集体经济组织继受单位。4. 实施内容与交易结构：原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体作为搬迁主体，组织在土地整备单元内的搬迁补偿、建筑物拆除、配建社区公共服务设施、建设安置房、保障性租赁住房、商品住宅开发等，留用地协议方式出让给不动产权益人或市场主体，地价标准按照不同功能分类收取，加权价格要远低于市场价，原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体获取土地使用权后，通过房地产开发的收入、政府的财政资金安排以及配套社区商业的运营等覆盖项目全部的土地整理和二级开发成本。综上所述，土地整备主要是指针对村集体的协议搬迁行为，主要践行的原则是“自主自愿”，在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所控制的国有建设用地（规划已调整为国有土地，但是未征地或者虽已征地但是未完成出让手续），通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织相对应的法人单位或者合作的市场主体或者二者合作，通过上述操作实现“城中村”开发改造的一二级联动。从法律合规角度，土地整备是通过征收的方式依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的土地储备行为。应当符合土地储备的相关政策要求。在土地整备这类土地储备操作模式中，笔者认为大体合规，原因如下： 1. 土地整备的实施主体或搬迁主体并非土地储备机构，土储机构是把征地拆迁补偿服务和储备土地前期开发两个环节，通过政府购买服务和政府采购的方式授予原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，土地整理完成后还是有土储机构储存以备供应，即土地整备并没有突破土地储备的红线要求，在深圳的新版征求意见的办法中，也明确“留用地在出让前，应先行完成土地入库相关手续”，也明确处于公益目的和非建设用途的的历史征地不适用土地整备办法，即公益属性的拆迁属“法定征收”，由政府主导并具备行政强制性，与土地整备这种市场化的协议搬迁是有本质区别的。 2.土地整备的村集体留用地通过协议方式出让，也并不违背法律法规要求。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。土地整备这种需要统筹各方利益、历史遗留问题混杂以及土地色彩浓郁的地块，自然符合协议出让的标准。3. 有关隐性债务，土地整备中，实施主体是原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，其所付出的前提拆迁补偿成本主要通过留用地的投资开发来覆盖，没有固化政府中长期支付责任，政府财政资金运用可能仅仅是一小部分资金来源，类似投资补助之类。没有触及隐性债务的“雷区”。有关隐性债务详见《地方政府隐性债务的逻辑与界定》一文。“做地”一词，主要来源于广州的“做地十条”——《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12号）和郑州的《关于印发郑州市城市轨道交通场站及周边土地综合开发实施管理办法(暂行)的通知》（郑政文〔2021〕57号），今年以来，各地也都在酝酿做地政策。主要实施边界：1. 做地和土地收储相分离，将土地整理各项前期具体工作独立开展，形成净地后向土地储备机构申请交储。3.做地主体自主筹集资金，负责征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。4.政府以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。5.可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。6.赋予轨道交通站场综合体（TOD）盖板以下综合用地的地价优惠。7.已签订搬迁补偿协议超过一定比例，政府可以行使强制征收的权力。按照自然资办发〔2023〕47号，原划拨土地使用权人申请办理协议出让,划拨士地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续。
按照中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》 ，其中“福利性住宅”用地符合划拨用地目录，城市更新单元中的安置类房屋的土地使用权可以通过划拨的方式授予社会资本，安置房的规划、设计、投资建设、竣工验以及选房交割等环节纳入社会资本的实施范畴，社会资本在安置房建成后通过按成本价补缴土地出让金的方式，实现产权让渡于被拆迁户。通过阶段性划拨的方式实现安置房用地的一二级联动。 比如：南京市做法：为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。涉及经营性用途的，按协议方式补办出让，出让金测算时应以净地价减去拆迁费用、安置补偿费用、代建公共服务设施费用等成本。 唐山市做法：符合《划拨用地目录》的以划拨方式办理供地手续，涉及土地出让的，经市政府批准可采取协议出让方式，房地产开发用地必须采取招拍挂方式公开出让。江西省做法：改造安置用地及老厂房改做教育、科研、创意设计、文化发展等用途的，可以依法采取划拨或协议出让方式提供土地。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。在城市更新单元或城中村改造片区内，将符合协议出让的经营性用地通过协议方式直接出让于地方国企或社会资本，即通过协议出让锁定前期实施主体作为土地二级开发和受益的主体，使得项目资金平衡逻辑合理、路径畅通、具备可融性和可操作性。将经营性土地二级开发和经营收益作为覆盖项目投资的构成之一。比如：长沙市做法：国有（全资）公司投资建设的农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地，符合协议出案协议出让给国有平台公司，具备条件的实行招标、拍卖、挂牌出让，也可探索租赁、作价出资（入股）等方式有偿供应土地。沈阳市做法：鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业，5年内可暂不改变权利类型及土地使用性质。5年期满或涉及转让的，以协议出让方式完善用地和产权手续。佛山市做法：城市更新单元计划批复的且实施方案中明确协议出让并达到一定条件的城市更新项目可以通过协议出让方式出让国有土地使用权。南京市做法：对历史遗留的“毛地出让”项目，为整合周边，允许将原土地出让范围周边无法直接利用的土地，通过“以大带小”方式协议出让。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，协议出让并没有违背法律要求，主要依据是：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。按照自然资办发〔2023〕47号，以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。
定向挂牌在土地管理法及实施条例等相关法律法规体系中并没有明确的描述，主要在南方的土地出让实操案例中运用较多，其本质上并没有违背土地出让的法律约束，一般是通过对土地受让企业经营范围做出限制或者对自持比例、规划条件等作出一定的限制，一般定向出让的土地都是工业用地或商服用地，一般土地成交价格基本都是底价。带方案挂牌是指带建设工程设计方案，主要包括项目总平面图、单体建筑方案、效果图等，方案要符合国土空间规划、控制性详细规划等上位规划要求，统筹考虑城市公共利益和公众安全。受让人在取得土地后，必须按照合同约定的条款进行建设和经营，落实相关的必要条件和要求。定向挂牌和带方案挂牌都是通过一定的限制条件，将能够参与土地摘牌的社会资本限定在一定的范围内，针对那些没有参与土地一级开发的或者没有参与项目前期实施的社会资本，形成信息壁垒和信息不对称，进而将一级实施主体在更小范围内、较大概率的锁定为二级开发拿地主体，实现一二级联动。 综合评价不同于以往价高者得的土地供应模式，类似于招投标领域的综合评分法，是将企业的土地报价、资金实力、资信水平、区域贡献实施方案等纳入考核，通过综合比选确定土地中标企业。《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25 号）中提到“在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。”比如：南京市做法：有文物保护要求的项目，可以定向挂牌、带方案挂牌或招标方式供地。唐山市做法：城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的土地出让方案办理供地手续。采取招拍挂方式办理供地手续的，可采用带方案招拍挂。重庆市做法：允许城市更新用地带方案协议出让给国有平台公司，具备条件的实行招标、拍卖、挂牌出让，也可探索租赁、作价出资（入股）等方式有偿供应土地。沈阳市做法：城市更新项目涉及土地出让的，依据经市政府批准的项目实施方案，采取公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同。原始权利主体通过协议搬迁的方式，将房屋所有权与土地使用权转移到单一实施主体，由该主体负责搬迁安置或者改造并通过协议出让、补缴土地出让金等方法完全获取新规划条件下的土地使用权，进而办理土地手续，签订土地出让合同，组织开发建设和搬迁改造。通过协议搬迁和单一主体归宗，实现土地开发开发的一二级联动。社会资本收购改造地块周边相邻的拟纳入实施范围的土地使用权和房产并办理转移登记后，由地方自然资源主管部门进行归宗和规划条件调整，因为社会资本成为了具备新的规划指标和条件的土地的原始权利人，政府可以通过协议方式将归宗后的土地使用权授予该社会资本，由该社会资本按照规划实施改造更新和开发建设。企业自行对持有的存量土地及地上构筑物进行平整并达到土地出让条件后，由政府直接以协议方式授予该企业，地块内可以实现一二级联动。在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所属的国有建设用地（规划已调整但是未拆迁）或将集体建设用地转为国有建设用地后，通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织成立的全(独)资公司，社会资本可通过与村集体股权合作（包括作价出资入股）的方式实现一二级联动。深圳的土地整备和城市更新便是典型的通过村集体改造模式实现一二级联动。按照《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019 年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31 号），产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。按照自然资办发〔2023〕47号，城市更新或城中村可考虑采用少于法定最高出让年限或租赁年期供应产业用地，并允许根据需要予以续期。通过采取灵活的土地供应方式，在一定范围、一定领域和一定程度上可以实现城市更新项目中产业用地的一二级联动。基建市场工程招标，受制于财政资金有限、财政资金错配、需要肥瘦搭配实现综合平衡等方面因素影响，基建项目与股权投资、购买资产、获取资源等打包招标的情况越来越多，尤其是与土地二级开发相捆绑屡见不鲜。如何按照相关法律法规通过依法、合规、高效、可控的招标方式去推动项目招投标工作，是一个值得认真思考的课题。市场化程度较高的经营性土地（包括商住地块、纯商业、工业、物流仓储等）都必须通过招拍挂方式出让于社会资本，即使各地出台自己的城市更新条例、办法或实施方案等，都无法对抗上位法以及国家层面相关部委的要求。因此基建项目总包招标是无法替代土地招拍挂程序，也无法替代地方国企存量待开发土地的资产或股权转让（国有资产进场交易）程序，因此基建项目招标与土地获取之间不能打包招标，存在天然的割裂和划断关系。土地捆绑基建的招标模式从理论上包括采取关联招标以及非关联招标两种方式。关联招标即基建总包项目由政府或地方国企作为招标人通过公开招标方式招采总承包人，土地招拍挂由自然资源部门按照规定组织公开交易或者由地方国企针对待开发土地组织国有资产（股权）进场交易。社会资本提前与招标人明确拟捆绑合作地块，社会资本承诺拿地纳入招标文件的评分项中予以加分。基建项目中标后或之前，社会资本按约履行土地摘牌或竞拍责任。
非关联招标即基建总包项目由政府或地方国企作为招标人通过公开招标方式招采总承包人，土地招拍挂由自然资源部门按照规定组织公开交易或者由地方国企针对待开发土地组织国有资产（股权）进场交易。社会资本提前与招标人明确拟捆绑合作地块，基建项目招标和土地出让二者之间不发生任何关联也不做任何加分项设置，社会资本拿地责任通过前期沟通、协议等方式在招投标和资产交易流程之外予以明确。
按照近期有关招投标的相关政策，《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发(2024]21号）、《招标投标领域公平竞争审查规则》等要求，建议地方政府和地方国企选择非关联招标方式推动地块捆绑基建项目，避免涉及排斥、限制公平竞争的规定和做法。按照相关法律法规，如采取关联招标，很明显涉及了“设置不合理或者歧视性的准入、退出条件”以及“排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构”，违反了公平竞争规则，即项目招标内涵是选择有实力、符合招标条件的工程总承包人而非投资人，以对其他资产的投资能力作为工程总承包的评分标准，笔者认为，极易涉及设定不合理的限制公平竞争的条件。
与存量资产盘活、资源补偿、收购资产等打包的基建项目，参照上述模式。1.引入产业链上下游供应商共同参与地块招拍挂或股权（资产）转让，由项目公司负责地块的投资开发、建设和销售等工作，转移部分市场风险。2.目标地块选择方面与业主持续深入对接和沟通，结合专业机构的研判意见，多方面多角度论证，确定拟捆绑地块，优选主城区范围、交通便利、配套醇熟、城市界面和景观佳、学区优势明显的地块。3.研究与地块相毗邻的城市更新、城中村、旧改、保障性住房等项目统筹实施，充分运用政策性资金、财政奖补的多方面政策拓宽项目资金来源。4.结合项目产品定位和规划条件，做优项目强排设计方案，在销售有力和货值最大之间做好权衡。科学客观预估前期报建费用以及建安成本组成，细化总投资估算。详实客观的做好市场供需分析、产品定位、市场定位、客户定位以及销售推广策略、销售排期以及经济测算。
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