符合特许经营的领域非必须采取特许经营模式

文摘   2024-11-20 18:04   辽宁  


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自2014年PPP元年至今接近10年的时间,PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面做出了很大贡献,2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知(国办函〔2023〕115号)正式发布,标志着PPP模式新阶段和新机制正式开启。
紧随其后,《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》(财金[2023]98号)发布,原财政部主导的PPP领域的核心政策废止。经过半年多,现阶段PPP新机制即特许经营的政策体系已逐步建立,稳妥推进特许经营项目的“四梁八柱”已基本构建完毕,主要包括(按时间顺序):
1.《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知(国办函〔2023〕115号);
2.国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》的通知(发改办投资〔2024〕227号)
3.国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布第17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》;
4.国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议(编制)范本(2024年试行版)》的通知;
5. 国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知(发改办投资〔2024〕151号)。

一、特许经营核心逻辑

特许经营底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债的角度,以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴,穿透审查,包含了可用性付费部分,即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单,等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务,触及了地方政府违规举债的红线和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少,如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是特许经营项目谋划和策划的关键。

二、特许经营的适用领域

主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目,物流枢纽、物流园区项目,城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目,城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目,具有发电功能的水利项目,体育、旅游公共服务等社会项目,智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目,城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

三、特许经营并非适用领域项目的唯一模式,还有投资人+EPCO等

以收费公路项目为例,特许经营只是经营性公路的实施模式之一,并非唯一。     

 按照交通运输部向某地方政府回复的关于高速公路改扩建投资建设模式的复函,国内外经济组织投资建设经营性公路,只要符合《公路法》《条例》规定并履行完成法定审查批准程序,即可获得收费权对通行车辆收取通行费,并在收费期限内依法经营和管理收费公路,与是否采用特许经营模式没有必然关系即特许经营模式并不是投资建设经营性公路的必要条件或充分条件。同理,其他经营性项目和领域也可以采取除特许经营外的其他投融资模式来实施。

    按照《收费公路管理条例》(2004年国务院第61次常务会议通过将收费公路分为政府还贷公路经营性公路两类。政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或有偿集资款建设的公路;经营性公路是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路,经营性公路对应的模式主要为TOT+BOTBTOBOOT等。

    特许经营只是经营性收费公路投资实施的一种政企合作模式,并未所有的经营性公路都要按照特许经营模式实施,以下方式可作为经营性公路的实施模式选择的范畴:
1.地方政府授权国有企业实施
地方政府授权地方国有企业(一般为交投、旅投等)作为经营性公路的实施主体,地方国企通过企业立项的方式组建项目法人负责投建营一体化实施,政府通过财政赋能、投资补助、行业性运营补贴等方式予以支持。地方国企可通过搭建产业基金、招募投资合伙人等方式,在不新增地方隐性债务的前提下,依法合规引入其他社会资本共同投资建设和运营。
2. 投资人+EPC
地方政府通过公开招标方式选定社会资本(包括地方国企)作为经营性公路的投资建设主体,中标人通过企业立项的方式组建项目法人负责投建营一体化实施,政府主要通过投资补助、行业性运营补贴等方式予以支持,同时,通过沿线土地、矿产资源、产业园区开发等资源和项目对经营性公路的资金缺口(如有)进行补足。
此种模式下,未必需要政府授权地方国企的环节,地方国企可通过企业投资核准或备案的方式取得实施主体资格。
3.转为政府还贷
地方政府通过专项债、国债、中央预算内投资等方式,运用广义财政资金解决项目资金来源,政府授权地方国有企业(一般为交投、旅投等)作为项目法人通过政府投资项目审批制立项,项目法人负责投建营一体化实施,除地方国企外的社会资本可通过捆绑其他基建项目、向地方国企赋能等方式,协助地方以时间换取空间,发挥经营性公路对地方产业和社会经济的拉动作用,实现增量财税后,由财政统筹运用和反哺。

四、投资人+EPC的多种表现形式——长期股权合作

社会投资人与地方国企共同成立项目公司,项目公司负责项目实施,主要依靠项目的经营性收入收回投资并获取合理回报,项目实施过程中社会投资人与地方国企均不退出股权,直到项目合作期结束、特许经营期结束或项目公司经营期限到期,此种表现形式一般适用于市场化程度较高的项目,项目公司能够实现自平衡和自我造血,现金流预期较好。项目结束后可选择的退出方式包括公司解散或注销等。

五、投资人+EPC的多种表现形式——明股实债

社会投资人与地方国企共同成立项目公司,目公司负责项目实施,主要依靠财政赋能、项目的经营性收入收回投资并获取合理回报,项目实施过程社会投资人需要按约定退出项目公司股权,仅为地方国企提供阶段性的权益性资金的支持,项目合作期结束后不论项目收益表现如何,社会投资人均需按约定退出,此种表现形式一般适用于市场化程度较低的项目或者经营属性不强的项目,社会投资人充当的是融资机构的角色,但是资金以权益性形式体现,有助于地方国企运用资金杠杆,拉动银行贷款。项目结束后可选择的退出方式包括股权转让或减资退出。

六、投资人+EPC的多种表现形式——带对赌条件的退出

社会投资人与地方国企共同成立项目公司,目公司负责项目实施,主要依靠财政赋能或项目的经营性收入收回投资并获取合理回报,项目实施过程在达到某些条件或机制后,社会投资人可按约定退出项目公司股权,即地方国企与社会投资人通过设定对赌机制来形成社会投资人的或有退出权利,对赌机制可以包括低于某一收益率标准,补助资金没有足额到位,资源、资产或权属没有实现等。
此种表现形式一般适用于收入或流量的不确定性较大的项目,社会投资人在项目收益较好的情况下充当长期股权投资人,收益不好的情况下即转为明股实债投资人。项目触发对赌机制后可选择的退出方式包括股权转让或减资退出等。
       


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