根据建设部《城市地下空间开发利用管理规定》及各地关于地下空间利用办法的规章，地下空间是指地表以下经人工开发形成的空间，类别上分为结建地下空间和单建地下空间，前者是指附着地面建筑一并开发建设的地下空间，后者是指独立开发建设的地下空间，包括地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人防工程等设施，多与公益有关，也有独立的用地规划许可和工程规划许可。
一、地下空间权利的来源
目前世界主要国家对土地所有权的范围限制，主要有四种情况：土地所有者拥有深达地球核心的一切权益；土地所有者拥有该处含有效利益的任何地方；土地所有者只拥有地表以下一定深度的空间（如60米以上）；私人土地所有者几乎不存在，地下空间资源属国有。
根据我国《土地管理法 》、《矿产资源法》的有关规定，“城市市区的土地属于国家所有”，“地下资源属于国有”，明确城市地表以下土地空间为国家所有。因此，城市地下空间资源属于国家所有，不因其所依附的土地和建筑的所有权或者使用权的不同而改变。
地下空间使用权的权利归属，我国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。这一制度的实质是土地所有者与土地使用者权利的分割，土地所有者将土地所有权中的占有权、使用权、部分收益权和部分处分权分离出来，仅保留部分收益权和部分处分权。对已经依法出让地表土地使用权的土地，应当通过法律程序确认其地下空间的权属范围，明确其地下空间土地使用权即地下空间权。
我国《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”该条为地下空间权的存在提供了法律依据。但，地下空间使用权的权利归属是不能一概而论的，不能简单的确定其归属于地面土地使用权人或是直接将其划归为国家，应该分不同情况而定：（一）地面土地使用权人通过合法、有偿的方式从国家取得土地使用权的，地面土地使用权人应当享有地下空间使用权。因为土地使用权的范围应当不仅仅只是地面部分，还包括地上和地下，但是对于此处的“地下”应当有一定界限，不应当无限制的延伸，而这个界限应以在建筑物地基到达的点为宜。土地使用权人有权对自己拥有的地下空间使用权通过转让等方式处分；（二）地面土地使用权人通过划拨等方式无偿取得土地使用权的，对于此类土地的地下空间使用权原则上应当归国家所有，地面土地使用权人如需建设结建地下工程的，可以在申请土地使用权时一并申请地下空间使用权；（三）至于公益用地类土地，地下空间使用权毋庸置疑归属于国家。土地使用人如需使用该类土地地下空间进行单建地下工程建设的，可以单独申请获得该类土地的地下使用权。
总之，地下空间使用权应当随地面土地使用权的有偿转让而转让给地面土地使用权人，获得地面土地使用权的使用权人应当有权对归属于自己的地下空间使用权进行处分。无偿取得国有土地使用权的土地以及公益用地类土地，地下空间使用权归国家所有，国家可以通过出让、划拨等方式转让该类土地的地下空间使用权。
二、地下空间产权的立法现状
目前，我国关于城市地下空间利用方面的专门法律尚属空白，仅在一些相关的单行法及部门行政规章和一些地方性法规中有所体现。如《中华人民共和国防空法》、《上海市民防条例》等。建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定 》中规定了城市地下空间的规划、建设及管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。总体来说，目前我国关于地下空间开发利用，多为行政管理规定和地方政府立法，还没有民事基本法律加以界定和规范。
另外，国家对城市地下空间产权问题也尚未有明确规定，仅在1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第54条中有所涉及：“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权；也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。上述两款中的交叉用地，如属合法批准征用、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位确定为他项权利。”该规定实际上只涉及到地下空间利用中的某种特殊情形（如地下管线等），不够全面，且缺乏可操作性，需要加以完善。
上海市于2006年7月出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》明确了地下空间开发建设的用地可以采用出让等有偿使用方式，也可以采用划拨方式。具体建设项目的供地方式，参照适用国家和本市土地管理的一般规定。单建地下工程项目属于经营性用途的，出让土地使用权时可以采用协议方式；有条件的，也可以采用项目招标、拍卖、挂牌的方式。在用地审批审批上，结建地下工程随地面建筑一并办理用地审批手续。单建地下工程的建设单位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证后，应当向土地管理部门申请建设用地批准文件。建设单位取得建设工程规划许可证后，应当到土地管理部门办理划拨土地决定书，或者签订土地使用权出让合同。
多数地区采取区分结建地下工程和单建地下工程的做法。结建工程往往与地面土地一并办理登记手续。而单建地下工程往往需要单独申请办理规划许可手续。地方性法规的出台对地下空间的土地产权问题作了大量有益的探索，亟待国家对地下空间产权方面立法的出台。
三、城市地下空间用地管理
1、地下空间建设用地使用权的取得
（1）取得原则
地下空间建设用地使用权的取得应当遵循分层取得的原则。结建地下空间建设项目随地面建筑项目一并取得建设用地使用权。其中，穿越市政道路、公共绿地等公共用地的地下连通通道，可以随建设项目一并取得地下连通通道建设用地使用权；单建地下空间建设项目单独取得地下空间建设用地使用权。地下建设用地使用权的深度和范围按照满足必要的建筑功能和结构需要确定。地下建设用地使用权的设立和行使，不得损害其他建设用地使用权人及相关权利人的合法权益。
（2）取得方式
开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权，其取得方式包括划拨取得和出让取得两种方式。
划拨取得：杭州、长春等城市均规定，列入国家《划拨用地目录》范围的地下空间建设项目，可以采用划拨方式取得地下空间建设用地使用权。其他地下空间建设项目，应当以出让等有偿方式取得地下空间建设用地使用权。除此之外，《杭州市地下空间开发利用管理办法》第二十条还规定，下空间建设项目规划条件要求建设的连通通道穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的，建设单位可以随建设项目一并取得连通通道的地下建设用地使用权，连通通道的土地可以采用划拨方式供地。
出让取得：即招标、拍卖、挂牌、协议。《上海市地下空间规划建设条例 》规定，地下建设项目的建设用地使用权出让，应当采用招标、拍卖、挂牌的方式。但符合下列情形之一的，可以采用协议方式出让：（一）附着于地下交通设施等公益性项目且不具备独立开发条件的经营性地下建设项目。（二）地上的建设用地使用权人在其建设用地范围内单建的经营性地下建设项目。（三）国家和本市规定的其他符合协议出让条件的情形。
2、地下空间建设用地使用权的登记
《上海市地下空间规划建设条例》规定：建设项目的结建地下工程应当与其地上部分一并办理建设用地使用权和房屋所有权首次登记。单建地下建设项目单独办理地下空间建设用地使用权和房屋所有权首次登记。地下建设用地使用权的权属范围，按照土地审批文件中载明的地下空间建设用地使用权范围确定。按照规划许可建成的地下建筑物、构筑物，通过竣工规划验收后，其权属范围应当以地下建筑物、构筑物外围所及的范围确定。地下空间的房地产权利人在办理房地产登记前，应当委托有关机构开展地下空间地籍调查和房屋权属调查。地下空间建设用地使用权的登记和地下建筑物、构筑物的房地产登记，按照国家和本市房地产登记的有关规定执行。
在同类规定上《广州市地下空间开发利用管理办法》给出了更为细致的流程要求，通过公开出让方式取得单建地下空间的，按照以下程序办理供地手续：（一）由储备机构向城乡规划主管部门申请规划条件。（二）由国土主管部门组织公开出让。（三）受让人与国土主管部门签订国有建设用地使用权出让合同。（四）受让人凭国有建设用地使用权有偿使用合同向国土主管部门申请土地登记，领取国有土地使用证。（五）受让人向发展改革主管部门申请项目审批、核准或者备案。（六）受让人凭国有建设用地使用权有偿使用合同等文件向城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。（七）受让人凭土地登记文件等材料向国土主管部门申领建设用地批准书。受让人应当在办理施工许可证前完成环境影响评价手续。
通过协议出让方式取得单建地下空间的，项目单位应当按照以下程序办理供地手续：（一）申请项目立项。（二）向城乡规划主管部门申领规划条件。（三）向国土主管部门申请办理有偿使用手续，可以协议出让的，国土主管部门应当向社会发布出让预公告。预公告期间只有一个意向用地单位的，国土主管部门与意向用地单位签订出让合同；有两个或者两个以上意向用地单位的，国土主管部门按照招标、拍卖或者挂牌方式公开出让。（四）凭国有建设用地使用权有偿使用合同向国土主管部门申请土地登记、领取国有土地使用证。（五）凭国有建设用地使用权有偿使用合同等文件向城乡规划主管部门申领建设用地规划许可证。（六）凭土地登记文件等材料向国土主管部门申领建设用地批准书。受让人应当在办理施工许可证前完成环境影响评价手续。
四、城市地下空间建设管理
1、地下空间建设证照
地下空间的建设证照依据单建地下空间项目和结建地下空间项目而有所不同，结建地下空间项目应当随地面建筑一并向城乡规划主管部门申请、并与地面建设工程合并办理规划审批和许可手续。单建地下空间项目应当单独向城乡规划主管部门申请办理规划审批和许可手续。同时，建设单位开发利用地下空间的，应当依法向城乡规划主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。
2、地下空间建设要求
各城市的地下空间立法中，均对地下空间建设要求作出了规定，主要涉及抗震要求、管线敷设要求、测绘要求等。《上海市地下空间规划建设条例 》规定，新建地下建设项目对已建成的项目或者城市规划确定的建设项目的结构、安全和建设可能产生影响的，建设单位应当委托具有相应资质的单位进行鉴定；地下建设项目应当按照法律、法规规定的抗震设防要求，进行抗震设防；工程管线综合管沟内，应当集中敷设电信电缆管线、电力电缆管线、给水管线、热力管线、排水管线、再生水管线等；地下建设项目的建设单位，应当将城乡规划主管部门审定的地下空间建设工程总平面示意图，悬挂在施工现场的显著位置，但涉及国家秘密的除外；建设单位应当委托具有相应资质的测绘单位对地下建设项目进行放线。采用暗挖方式施工的，应当采用相应技术手段放线；采用明挖方式施工的，建设单位开挖后，应当通知城乡规划主管部门验槽。
地下建设项目的建设单位、施工单位在施工过程中发现不明地下建筑物、构筑物或者其他设施的，应当立即向城乡规划主管部门和其他相关部门报告，查明情况妥善处置后，方可继续施工。
地下建设项目施工，应当同步进行测量，同步编制竣工图。地下建设项目施工中，建设单位发现因水文、地质等原因不能按照建设工程规划许可证要求施工的，应当向城乡规划主管部门办理变更手续。地下建设项目开工验线、规划验收，建设单位应当委托具有相应资质的测绘单位分别出具规划放线测量技术报告和竣工测量技术报告。地下建设项目的建设单位，应当采取防护措施，不得对已建成的地表或者地下建筑物、构筑物的安全使用造成影响。建设单位对损坏的地表地貌，应当及时恢复。单建项目，地表规划为绿地、公园、广场的，建设单位应当一并实施建设。地下建设项目涉及连通工程的，建设单位应当履行地下连通义务。
3、地下空间建设工程验收
地下空间工程验收合格后方可交付使用。
《上海市地下空间规划建设条例 》规定，地下空间工程建设单位应当按照国家有关规定，在地下空间工程竣工验收后6个月内向市城建档案管理部门移交符合规定的建设工程竣工档案。其它省市也基本参考6个月作为竣工移交档案的期限。
五、城市地下空间使用与交易
地下空间由于产权性质的模糊性，如发生交易常常面临登记困难，没有直接的法律法规依据办理等问题。上海市对该类地下空间的交易，除有确定独立产权证可以进行交易外，亦缺失对应规定。参考其它省市的现有规章中，已对人防工程等特殊性质地下空间的交易给予了一定的政策支撑。
1、地下空间的登记与交易
《长春市城市地下空间开发利用管理条例》规定，单建地下空间建设项目，应当单独办理建设用地使用权和建（构）筑物所有权首次登记。地下空间建设项目，应当与其地表部分一并办理建设用地使用权和建（构）筑物所有权首次登记。地下空间建设用地使用权的权属范围，按照土地审批文件中载明的范围确定。地下空间建（构）筑物的权属范围，按照竣工规划验收文件载明的建（构）筑物外围所及的范围确定。直埋地下管线所占空间未形成建（构）筑物，或者形成的建（构）筑物未达到国家规定的不动产登记条件的，不予登记。地下空间建设用地使用权登记和地下空间建（构）筑物的不动产登记，应当在登记簿及权利证书中注明“地下”字样。地下空间建设用地使用权登记和地下空间建（构）筑物的不动产登记，按照法律、行政法规的有关规定办理。具体操作办法由市人民政府制定。
《广州市地下空间开发利用管理办法》规定，地下空间权利人应当持用地审批、规划报建及验收等土地、房屋权属来源证明材料申请办理房地产权证。地下建设用地使用权及地下空间的房地产权利登记应当在登记簿及权利证书中注明“地下”。属人民防空工程的，还应当注明“人防工程”，并记载平时用途。
《杭州市地下空间开发利用管理办法》规定，地下建设用地使用权及建（构）筑物的所有权由建设单位申请首次登记。地下空间连通通道涉及两个以上建设单位的，在土地出让合同、土地划拨决定书或者相关建设单位的协议中明确连通通道的土地使用权归属。人民防空行政主管部门投资建设的单建式人防工程，由人民防空行政主管部门申请办理产权登记；兼顾人防的地下空间建设项目，经人民防空行政主管部门确定兼顾人防地下空间的区域范围后，由地下建设用地使用权人申请办理产权登记；结建防空地下室经人民防空行政主管部门确定防空地下室的区域范围后，其权属登记按照国家有关法律的规定办理。除此之外，该办法还规定了，地下建设用地使用权及地下空间的房地产权利登记应当在登记簿及权利证书上注明“地下空间”。地下建设用地使用权登记应当注明土地使用权的取得方式。属人防工程的，应当在登记簿及权利证书上注明“人防工程”；属兼顾人防要求的，应当在登记簿及权利证书上注明“兼顾人防”。
2、城市地下空间的使用
城市地下空间使用的法律规范重点在于强调地下空间的安全适当使用以及明确管理人及使用人的权利与义务。
在地下空间安全使用方面，通常体现为地下空间的安全出口、疏散通道应当符合安全规范，疏散指示标志明显，应急照明设施运行正常。地下空间使用经营期间安全出口、疏散通道应当保持畅通，不得被封闭、上锁、隔断、堆物和堵塞。发现地下空间存在安全隐患的，维护管理责任单位应当及时组织整改并消除隐患；安全隐患严重的，应当立即停止使用。地下空间内发生安全事故的，维护管理责任单位应当立即采取应急救援措施，并向有关行政主管部门报告。维护管理责任单位应当按照有关规定配备自救器材和辅助逃生设施，不得擅自改变地下空间建（构）筑物防火条件，不得影响人员安全疏散和消防设施正常使用。维护管理责任单位应当按照有关防汛管理的规定，及时发现和处理险情，汛期服从防汛指挥机构的调度指令。对公众开放的地下空间还应当配备防水挡板、沙袋等物资器材。
在管理维护单位的职责方面，规定了对公众开放的地下空间，负有维护管理责任的单位应当履行的职责：（一）按照规定用途合理使用地下空间，保障出入口等公共通道的畅通；（二）建立健全安全责任制，防范危害公共安全和人身健康的治安事件、公共卫生事件和环境污染事故；（三）建立健全维护管理制度，定期检查维护消防、通风、排污、照明、监控等设施，保障正常运行；（四）制定应急预案，配备报警装置和必要的应急救援设备、设施；（五）法律、法规和规章规定以及合同约定的其他职责。
在地下空间使用主体的权利义务方面，一般为禁止性规定，如禁止在地下空间内违法生产、储存、销售易燃易爆、有毒有害、放射性等危险物品；禁止向地下空间内违法排入废气或者倾倒生活垃圾、建筑垃圾等废弃物；禁止在地下空间内使用液化石油气和闪点低于六十摄氏度的液体作为燃料；禁止在地下空间内设置住宅、幼儿园、早教机构、养老院等；禁止故意损毁地下空间设置的各类安全设施、设备。
3、房地产开发项目中地下空间权属认定
房地产开发项目中的结建地下空间从规划用途上，基本可分为商业、人防、停车、储藏、市政配套等。
（1）建设工程规划许可范围内的车位，所有权归开发商。根据物权法第三十条和第一百四十二条的规定，对于不动产来讲，在登记设立物权的原则之外，合法建造行为也可以设立物权。
就地下车位，如果能够登记的话，按照登记内容确定所有权人，如果无法登记，则遵循谁合法建造谁享有所有权的原则确权。依建筑法，合法建造的标志是拥有建设工程规划许可证。
（2）人防工程车位权属，各地认识有差异，但开发商拥有收益权是法定的
关于人防工程车位权属问题，实务中有争议。
一种观点认为，人防工程属国防资产的组成部分，而国防资产属于国家所有，故人防工程车位属国家所有，但平时可由投资者使用管理，收益归投资者所有。相关法律依据为物权法第五十二条和人民防空法第二、五条。第二种观点认为，人民防空法并没有对开发商建设的人防工程权属作出认定，仅是确定了谁投资谁受益的原则，故根据物权法合法建造行为设立所有权的原则，人防工程应属于开发商所有。
本市《上海市民防工程建设和使用管理办法》，第二十条规定，民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》，也允许开发商销售人防工程车位，并可以办理产权登记。
（3）建设工程规划许可范围之外的车位，权属认定与占用区域的权属保持一致
在建设工程规划许可范围之外修建车位，势必要占用其他区域，此时车位所有权的归属，要视其占用区域的权属而定。如车位系占用业主共有的场地增设，则属业主共有。
（4）其他地下空间权属认定
规划为其他用途的地下空间与地下车位法律性质是一样的，故根据地下车位权属认定原则，地下空间权属认定的总原则为：规划许可范围内，且未计入公用建筑面积的地下空间部分，属开发商所有；属于人防工程的地下空间，开发商有权使用；地下空间中已计入公用建筑面积的部分，诸如电梯井、楼梯间、垃圾道、变电室、设备间，以及其他功能上为整栋建筑服务的公共用房和管理用房等地下空间部分，归业主共有；地下空间中属于市政公用部分的，归市政所有。
