农村集体留用地土地开发问题研究
文摘
2024-10-01 12:03
内蒙古
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村集体留用地作为一种特殊的土地形式，现行法律法规中并没对其统一的定义，但在过去几十年的土地法治实践中，我国已经出现对该制度的丰富应用。村集体留用地的雏形首次出现于1982 年。《国家建设征用土地条例》（国发〔1982〕80号）针对失地农业剩余劳动力首次提出“留地安置”。之后，深圳率先做出了留用地尝试，首次以地方性法规形式规定村集体留用地制度。1989年的《深圳市人民政府关于深圳经济特区征地工作的若干规定》中规定：“市国土局根据土地被征用村庄的大小，征地数量，被征地单位拟投资的规模，结合城市规划要求，优先免地价划拨一块土地，供被征地单位兴建经营性的商业、服务楼宇（可先划地后立项），以发展生产。”1993年，广东省从省一级对留用地制度作出规定。《广东省征地管理规定》（粤府〔1993〕94号）中规定：“市、县国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地作出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的百分之十留出土地，由被征地单位按规定统一安排使用。已留出的土地尚未进行非农业使用的，应继续耕种；进行非农建设或发生转让、出租、抵押的，按国家和省的有关法律法规办理。”国土资源部于1999年在部委层次确定了村集体留用地这种土地形式。《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）中系统提出：“经济发达地区或城乡结合部，可按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或从事多种经营。有条件的地区可允许被征地的农村集体经济组织以土地补偿费入股，兴办企业。”进入二十一世纪后，各省、市也开始关注村集体留用地，陆续出台相关规范。上海市是较早出台留用地相关规范的省级行政单位。2005年出台的《上海市人民政府批转市农委等三部门关于本市实施农村集体征地留用地制度暂行意见的通知》（沪府〔2005〕35号）中对村集体留用地的表述为：实施征地留用地制度，是指在征用农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的村集体经济组织，用于发展非农产业经营性开发，为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权，从而使被征地农民的收入真正随着城市化的进程而“水涨船高”。广东省则不断完善规则，进一步细化留用地性质。《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）进一步明确了留用地性质。留用地在城镇规划区范围外的，原则上保留集体土地性质，由地级以上市、县（市、区）人民政府依法办理建设用地手续。留用地在城镇规划区范围内，以及涉及占用其他农村集体经济组织集体土地的，依法征收为国有土地，并可由地级以上市、县（市、区）人民政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有建设用地。而在市一级，杭州市也较早进行留用地制度的尝试，早在1999年就进行了留用地制度的尝试。《杭州市人民政府办公厅转发市土地管理局关于杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定的通知》（杭政办〔1999〕13号）中规定，“为解决撤村建居后原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题,可由原村集体经济组织提出申请,经区人民政府审核,报市政府同意,在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地,其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内”。2014年，杭州市将之前颁布的多个制度进行统合，颁布了《杭州市人民政府关于印发杭州市区村级留用地管理办法（试行）的通知》（杭政函〔2014〕35号）。其中将留用地定义为“以村级集体经济组织为单位，在城乡规划和土地利用规划确定的建设用地范围内，按照一定比例核定规模，给予相关优惠扶持政策，专项用于发展村级集体经济的土地”。虽然目前缺少规范上的统一定义，但从各地立法实践来看，村集体留用地的包含以下共性：从产生方式来看，村集体留用地产生于政府征地，由政府按实际征收土地面积的一定比例，保留或另行划拨给村集体经济组织；从土地性质来看，村集体留用地为国有土地或集体所有土地；从土地用途看，村集体留用地用村集体经济组织发展生产。这三个角度可以概括村集体留用地的典型特征。从开发模式看，各地已形成了多元多样的村集体留用地的开发模式，包括但不限于村集体自主开发模式、多村联合开发、村集体自主租赁开发模式、自建物业出租模式、政府牵头租金开发模式、合作开发模式、代建返租模式、“货币+物业”开发模式、置换物业模式、政府收储模式等模式。以杭州市为例，杭州市在村集体留用地开发中针对采取了多元模式。合作开发模式由西湖区政策规定。《关于印发〈西湖区留用地合作开发管理实施意见〉的通知》（西政办〔2019〕9号）中规定，各村级集体经济组织提供留用地指标和土地，并获取不低于地上总建筑面积（不含物业用房面积）51%房产和地下空间51%建筑面积。村集体经济组织的合作方为西湖投资集团（杭州市西湖区区属国企），由其负责留用地的开发建设，实行统一管理、严格把控，保障项目顺利完成。在项目报建及审批过程中，镇（街）、村（社）应协助西湖投资集团等按照留用地审查事项报批程序要求进行报批，西湖投资集团等负责办理项目的报建及审批手续。区发改、住建、规划和自然资源等有关职能部门应予以积极配合，开通绿色通道，缩短项目报审流程和时间，加快项目推进。多村联合开发模式的实践，见于余杭街道九村联合开发。该项目提出了“1村出地、8村出资”合作开发模式，由九村合作开发余杭街道沈家店村级留用地，沈家店以村级留用地入股，苕溪以北8村以资金入股。该项目中沈家店以村级留用地土地出让金扣除税费、做地成本和相关规费及其他必要费用后的金额向项目公司出资，持有项目公司30%股权。剩余资金由苕溪以北8个村出资，持有项目公司70%股权。该项目预计将建成8万方综合体，每村可获得1亿元资产和300万元/年现金流收入。政府牵头租金开发模式的实例出现在滨江区。51%的留用地指标由国有企业建设并返租用于产业发展，预计投资100亿元，可增加产业发展用房约160万方（含地下）；49%指标收回后统筹安排，提升优化产业布局。为改变以往单体建筑体量小、形态不佳的状况，滨江区将多个地块统筹整合到一个优质区域，统一规划布局。各片区分别明确一个国企牵头负责，统筹管理，防控合作开发的投机烂尾风险。 建设资金、运营等均由国资公司负责，返租由国企按约定价格按期向村集体经济组织支付租金，盈亏均由国企自行承担。为保障全区留用地项目均衡发展，统筹项目均实行同步涨幅、同期租金一致的原则，明确项目建设期36个月，保障村集体收益长期稳定增长。村集体留用地开发中的村级主体，除了需要关注村委会、村集体经济组织外，还应当关注村级党组织。村级主体重大事项审议、决策的相关程序，我国《农村集体经济组织法》《村民委员会组织法》中已有详细规定，但村级党组织的地位、特别是“四议两公开”程序的地位问题，目前鲜有探讨。“四议两公开”是指村（社区）党组织领导下对村级事务进行民主决策的一套基本工作程序，是基层在实践中探索创造的一个行之有效的工作方法。《中国共产党农村基层组织工作条例》第十九条第三款规定：“村级重大事项决策实行“四议两公开”，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。”何为“村级重大事项”，该条例并未进一步规定。因此，村集体留用地开发是否必须经过“四议两公开”，需要根据其他规则进一步明确。首先是法律中的相关规定。该《条例》第十九条还规定了“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。”因此，可以从村委会相关规定和村级经济组织相关规定中寻找参考。根据《村民委员会组织法》第二十四条，经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项，包括“土地承包经营方案；村集体经济项目的立项、承包方案；宅基地的使用方案”等。根据《农村集体经济组织法》第二十六条，农村集体经济组织成员大会是本农村集体经济组织的权力机构，行使的职权包括“对农村土地承包、宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化方案等事项作出决定；对集体经营性建设用地使用、出让、出租方案等事项作出决定”等。从涉及土地开发利用事项的决策机构角度看，村集体留用地开发应当属于村级重大事项。其次是地方性党内法规中对此的规定。例如，《浙江省村级组织工作规则》第六条：“村级重大事务必须坚持民主集中制的原则，严格履行程序，实行民主决策。村级重大事务主要包括：（5）村集体土地、房屋、林地等集体资产的承包和租赁，宅基地的安排和使用，征用、征收土地及其各项补偿费的分配和使用”。该《工作规则》直接明确了村集体留用的开发属于村级重大事项。综合法律和地方性党内法规，村集体留用地开发应当属于村集重大事项，应当经过“四议两公开”程序。但该程序作为党内程序，违反该程序进行村集体留用地开发的法律后果如何，法律法规中并无规定，需要结合司法实践进一步考察。因村集体留用地开发争议中涉及“四议两公开”的判例难以获得，本文将归纳司法机关对“四议两公开”程序对法律行为效力影响的一般规则，并尝试推导至村集体留用地开发领域。从最高院的判决来看，中国裁判文书网中与“四议两公开”有关的最高院文书共41份，涉及“四议两公开”程序对法律行为效力的影响的，只有1份，其他法律文书均与本问题无关。马铁栓、荥阳市人民政府行政补偿纠纷的再审判决书中（（2018）最高法行申1170号）中，马铁栓申请再审时主张《拆迁安置方案》虽系“四议两公开”决定，但该方案是依据已停止执行的文件制定的，根本就没有效力。但最高院认为，虽然《拆迁安置方案》对村民宅的补偿标准参照了已失效文件，但是该方案给予被拆迁农户的实际补偿，高于应当参照的生效文件，这充分保障了被拆迁农户的合法权益，且涉及旧村改造的补偿标准是经过村委会“四议两公开”程序讨论决定的事项，不违反相关法律法规的规定。本案虽然并不直接涉及“四议两公开”对法律行为效力的影响，但从最高院的表述来看，是否经过“四议两公开”程序，至少可以被视为判定相关事宜是否合法合规的一个参考标准。从地方的司法实践来看，以浙江省为例，中国裁判文书网中与“四议两公开”有关的浙江省法院文书共4份，与本问题有关的判决有2份。安吉县溪龙乡后河村村民委员会、安吉福瑞物业管理有限公司合同纠纷案（（2020）浙05民终1534号）中，村委会认为涉案“承诺书的内容涉及对村集体财产的处分，其形成事先未经过民主程序议定，亦未进行公开公示，村民对此毫不知情，违反‘四议两公开’制度，违反了法律、行政法规的强制性规定，严重损害了后河村村民的集体利益，该承诺书应属无效。”本案中，村委会已在承诺书落款处盖章，但针对该承诺书未经民主程序议定、公开而应为无效的主张，二审法院认为，本案中村委会以承诺书未经村民会议讨论和公开公示程序为由主张承诺书无效，缺乏相应的事实依据和法律依据，二审法院对此不予支持。《中国共产党农村基层组织工作条例》于2018年12月28日起施行，即“四议两公开”在全国性党内法规中生效的时间为2018年12月28日，而该案案件事实可以追溯到2017年，早于《中国共产党农村基层组织工作条例》生效时间，该判决对当下的参考意义有待商榷，但另一个判决中，法院也并未直面该问题。吴某、诸某等要求撤销乡村建设规划许可案（（2024）浙06行终44号）中，吴某某认为其邻居的农村房屋改扩建侵犯其相邻权，请求法院撤销诸暨自规局出具的《农村宅基地批准书》。吴某某的一个主张是，其邻居房屋改扩建相关议程未经“四议两公开”。本案的案件事实产生于2021年，因此不存在前案中规则时间效力的问题。一审法院回避了对“四议两公开”问题的讨论。一审法院认为“四议两公开”属村党组织领导的村级民主自治机制，不属于本案审查范围。二审法院也并没有完全回应这个问题。二审法院认为，根据相关规定，吴某某的邻居办理涉案乡村建设规划许可的申请，经村民委员会、村民代表大会讨论同意，并经过两次公示。诸暨自规局结合原审第三人户建房资料、村级同意意见、村庄规划情况、经过现场踏勘和审核，同意原审第三人办理乡村建设规划许可证，认定事实清楚，程序合法。二审判决书中写明的村级决策、公示程序，与“四议两公开”并不完全相同，但法院最终认定诸暨自规局的行政许可行为合法合规。二审法院并没有肯定或否定未经“四议两公开”程序的法律行为效力如何，而是强调与村委会这一法律规定的村级决策主体有关的流程。二审法院也绕开了该问题。“四议两公开”程序是村党组织应遵守的管理制度，是约束村党组织的规章制度。司法实践中，“四议两公开”目前起到的是一种效力补强的辅助作用，而违反“四议两公开”程序的行为的法律效力，实践中暂无定论，司法机关一般是综合该法律行为涉及的所有程序综合认定，而不是仅根据未进行“四议两公开”而认定。这也与“四议两公开”程序本身与村委会、村集体经济组织的工作程序紧密交叉有关，“四议两公开”落实程度高，往往就意味着法律法规中的村级规则落实程度高，村级重大决策的合法合规程度就越高，村民利益获得保障的程度就越高。村集体留用地的开发事宜也无法跳出这个逻辑。随着“四议两公开”制度在被各级党组织的规定进一步细化，随着党内法规的规则体系和执行、监督体系不断完善，“四议两公开”程序对相关行为法律效力的影响，应当得到更多的关注。
