语音·每周深度访谈
引言
本周国务院引发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，为未来5年的城镇化建设指引了方向。计划指出，预备通过五年时间，将中国城镇化率推进到70%，并培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈。
作为三中全会后地产领域提出的第一个重点大政策，新型城镇化战略五年行动计划，有哪些亮点？计划中提示了哪些具体的政策趋势？
我们邀请了嵩山论市的专家，从城镇化率目标、落户放松、农业人口市民化、都市圈、三大工程五个问题入手，拆解新型城镇化五年计划，挖掘计划背后对房地产行业的指引，为您寻找潜在的投资机会。
- 70%的城镇化率意味着未来城镇化放缓不可避免
主持人：
此次《新型城镇化战略计划》，明确提出通过5年时间，将城镇化率提升到70%，这也是政府首次对中国城镇化率提出明确目标。您认为这个70%的数字是否就是官方认可的城镇化率天花板？我们未来将如何突破天花板？
1丨70%城镇化率是五年自然发展的极限
截止到2023年，中国的城镇化率为66.16%，而近六年平均每年的城镇化率上涨已经低于1个百分点。按照新型城镇化战略五年规划，到2029年中国城镇化率达到70%，也隐含了未来的城镇化放缓不可避免。
图：近年中国城镇化率变化
数据来源：Wind，嵩山论市
2丨70%也是中国国情自然发展的城镇化率天花板
在一定程度上看，中国本身的发展趋势，叠加上中国复杂的地理条件，实际上限定了中国城镇化率的自然天花板。
而胡焕庸线以西的大片地区，自然条件有限，本身就缺乏人口集聚，就更难实现城镇面积的提升和新增城镇人口的的提升。
2023年，中国的城镇化率已经66%，后续城镇化上升趋势逐渐有趋缓的迹象。按照东亚近邻日本、韩国的案例，城镇化率达到75%以后，会有明显的趋缓，达到瓶颈。可能有投资人朋友会说，日本在2000年后，城镇化率从75%左右突破到90%，但其实这源于日本的“市町村合并”，直接将部分农村吸收合并入城市。而日本实际的都市人口聚集率DID指标始终在70%左右。而韩国的城镇化率在1988年汉城奥运会之后达到瓶颈，水平维持在80%左右。具体详见下图。
图：中日韩城镇化率对比（黄圈部分为日本市町村合并带来的名义提升）
数据来源：Wind，嵩山论市
图：日本城镇化率和DID率的变化
数据来源：Wind，嵩山论市
3丨突破天花板的四大策略
而如果要接近甚至突破70%的城镇化率天花板，新型城镇化战略五年计划也给出了方向——超大城市放松落户、农村人口市民化、都市圈、三大工程。
图：突破城镇化率天花板的四大方向
数据来源：嵩山论市整理
我们接下来分别展开讨论，详细从五年计划出发，剖析以下这四大方向。
- 一线城市解除限购，并大幅度放松落户，是中长期的趋势
主持人：
新型城镇化战略五年计划中指出，全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。
在您看来，最终一线城市的落户会大幅放松乃至于取消吗？
1丨一线城市放松落户有急迫性
一线城市目前老龄化率已经接近日本2010年左右水平，整体上城市的活力和新增劳动力很难依靠内生性增长，而是需要适度放开落户。整体上看，一线城市的积分落户政策会进一步完善，而落户的实质门槛会有一定放松。
未来即使一线城市不会很快全面放松限购，但是一线城市的落户也会进一步打开，这估计会成为宏观政策工具箱引导的政策方向。毕竟，一线城市的人口内生性增长，已经有一些困难。
图：重点区域老龄化率（红线为日本2007年老龄化率水平21.49）
数据来源：Wind，嵩山论市
2丨放松落户有助于突破城镇化率天花板
随着中国城镇化进程的深入，常住人口城镇化率的增长开始显现放缓迹象，这标志着城镇化可能接近一个阶段性拐点。面对这一挑战，政策制定者采取了关键措施，即放松乃至取消落户限制，以期突破所谓的城镇化率“天花板”。
这一策略的转变，从原先侧重于吸引高技能人才，扩展到更广泛地接纳人口，旨在促进人口流动，加速城镇化水平的提升。
中国总人口城镇化率和户籍人口城镇化率还有18个百分点的差异。后续大城市进一步放松落户，吸纳农村人口转化成为新增城镇人口，是必由之路。这就自然而然引出下一个问题——农村人口市民化。
图：中国城镇新增就业人口目标值与实际值
- 农业人口市民化的核心重点，应当是——宅基地流转
主持人：
本次新型城镇化战略五年计划中，也着重提出完善农民工就业，推动农业人口转移市民化。但是我们知道，农业人口的转移就业和市民化是一个艰巨的工程。您觉得后续农业人口市民化会存在哪些阻碍？
1丨农业人口与户籍城镇化缺口
目前来看，中国总人口城镇化率和户籍人口城镇化率还有18个百分点的差异。后续大城市进一步放松落户，吸纳农村人口转化成为新增城镇人口，是必由之路。
在户籍制度深化改革的基础上，中国未来的趋势将是进一步加强人口向大城市的集中，还有农业人口到城镇转移就业。未来，大量三四线城市的人口流出趋势可能不会得到扭转，但发展好县域经济和进一步推动大城市的开发扩张并不矛盾。
图：中国总人口城镇化率和户籍人口城镇化率
数据来源：Wind，嵩山论市
2丨农业人口转移就业的阻碍：背后的要素流动
农业人口转移就业背后核心的阻碍是要素流动，这一观点可以从以下几个方面来理解：
首先，土地要素。土地是农业生产的重要资源，然而在农村，土地流转机制可能不够完善，农民难以将土地顺利流转出去以实现向非农产业的转移。例如，一些地区缺乏规范的土地流转市场和中介服务，导致土地流转交易成本高、效率低。
其次，资金要素。农业人口转移就业往往需要一定的资金支持，用于培训、交通、住宿等方面。但农村金融服务相对薄弱，农民获取信贷资金的难度较大，缺乏创业和就业的启动资金。比如说，一些金融机构对农民的信用评估体系不够健全，导致农民贷款难。
再者，劳动力要素。农业人口的文化素质和职业技能水平可能相对较低，难以适应城市非农产业的岗位需求。同时，劳动力市场信息不对称，农民难以获取准确的就业信息，导致就业机会的错失。例如，一些偏远农村地区缺乏有效的就业信息传播渠道，农民对城市的就业行情了解有限。
最后，制度要素。户籍制度以及与之相关的社会保障、教育、医疗等制度的差异，使得农业转移人口在城市难以享受与城市居民同等的公共服务和福利，增加了他们在城市生活和就业的成本和风险。
嵩山论市一直关注“外地户籍农民工失业率”指标。往年跟地产周期同步的农民工失业率，在地产投资下行时农民工失业率会提高。但是进入2023年后，这种趋势得到了扭转。地产投资增速不断下行，跌幅扩大的时候，农民工失业率却得到了有效控制。
究其原因，在动能切换的过程中，旧动能内部，基建就开始明显对地产形成了对冲，基础设施建设投资增速维持在7%左右，也会将农民工失业率控制在5%以下。
图：基建投资、农民工失业率和土地购置费变化
数据来源：Wind，嵩山论市
3丨核心问题：宅基地流转
而未来中国农村宅基地流转如果在之后打开，将会对地产行业带来新的变局。从2000到2016年，我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加20.6%。而后续打开宅基地流转、退出机制，势在必行。
我国农村现有集体建设用地19万平方公里，相当于城镇建设用地的2倍以上，其中70%以上为宅基地，而农村目前常住人口不足40%，数千万亩宅基地处于闲置或低效利用状态。如果进一步开放宅基地流转，支持宅基地流转范围扩大，拓宽农民收入，推动农村人口流入城镇，也会给房地产行业同时新增供给和需求。而且这一步改革和三大工程、收储新房不同，相当于本身释放土地要素价值，对外部资金支持要求较少，相当于开启一轮“不花钱或者少花钱”的改革，效果长远。
近日，江苏南通、安徽凤阳等地发布通知，鼓励农村居民退出合法宅基地并进入城市购房，对于在指定区域购买新建商品住房的，给予一定购房补贴，虽然短期内看力度并不强，但也对未来的政策趋势有指引作用。
整体上看，未来农业转移人口市民化和城镇化推进的关键因素就是——宅基地流转改革。
图：中国农村土地流转情况
数据来源：Wind，嵩山论市
- 都市圈和城市群战略思路差异较大
主持人：
专家您一直以来的观点，都是强调都市圈而非城市群。此次五年计划中，完全没有提城市群，反而是在扩大都市圈上有颇多强调，与过往中国城镇化战略的表述有所差异。您觉得这是为什么？后续是否都市圈战略会全面替代城市群？
过去很长时间里，政策对于城市空间格局的发展战略更接近于城市群，希望通过城市之间的资本、人口等要素流动实现区域共同繁荣。然而，经过近十年的发展，我们发现核心城市、超大城市的资源要素很难实现城市间的流动，反而大城市的虹吸效应明显。
以郑州为例，目前河南省的常住人口为9883万人，但城镇常住人口只有5579万人，河南省城镇化率的增速已经放缓。除了郑州属于中等水平的二线城市外，河南全省都是三四线城市，这本身就代表了下沉市场的情况。
在2015-2018年棚改货币化的背景下，中原城市群得到了长足发展。然而，后续增长趋缓，反而引发了郑州的停工烂尾压力。增速的瓶颈、交付保民生任务的压力以及相对缓慢的城镇化进展，催生了一系列的政策开放和创新。
由此来看，进一步发展城市群，反而不利于实现城乡要素流动。此类城市群发展趋缓的问题，属于发展战略上的挑战。过分强调城市间的资源与要素流动，在当前背景下，很难推进城镇化突破天花板。
与城市群思维不同，都市圈思维是基于核心城市的扩张。核心城市应该继续扩大自身的通勤网络，扩大城区覆盖范围，积极做好土地供应，与城市更新相结合，扩大实际的城区，而不是与其他城市进行机械联系。预计的政策方向，是都市圈战略将全面接替城市群战略，成为国家区域发展的主要方向。
通过进一步发展都市圈，推广城乡融合，可以更好地促进城市和农村的协同发展，提高整体的发展质量和效益。这将有助于解决当前城市化进程中存在的不平衡、不充分等问题，推动中国经济社会的高质量发展。
图：相比于城市群，都市圈发展战略，更适合推进城乡融合
数据来源：嵩山论市整理
- 三大工程的重点是配售型保障房
主持人：
新型城镇化战略五年计划中，专门提到要进一步实施城市更新，提升城市安全，着重强调了“城中村改造、保障房建设和平急两用设施建设”三大工程。这一点和去年7月政治局会议提出的方向一致。
然而这一年里，从资金落地来看，三大工程的推进效果一般，并没有达到市场预期。您是怎么看待这个问题的？
1丨三大工程推进：资金来源仍待解决
三大工程的核心堵点，一直是其所需的增量资金来源。
首先，市场寄予厚望的PSL投放，在达到5000亿额度后，并没有出现新增的迹象，而这5000亿的PSL投放，很多进入三大工程项目后用于偿还过往借款。所以5000亿PSL并没有推动三大工程实现较多的实物资产落地。
图：PSL新增投放和存量额度
数据来源：Wind，嵩山论市
而另一方面，被寄予厚望的城中村改造专项借款，虽然已经得到了大量银行的支持，但是由于项目周期长和回款来源问题，实际落地的借款金额仍然没有达到市场预期。具体详见下表。
表：重点城市城中村改造专项借款情况
数据来源：各地政府网站，嵩山论市整理
另外我想强调，今年4月政治局会议通告层面，并没有像去年7月那样强调三大工程，虽然是一种淡化，但是绝对不代表三大工程的重要度降低。而中央基调中的淡化三大工程，也是对供给端的政策释放予以调整。三大工程的目标，一定是满足人民生活需求，最终解决需求端的问题，绝不是供给端通过“大拆大建”来拉动经济。
2丨三大工程阻碍：供给端收敛，难以拉动投资
资金来源之外，住宅高企的库存周期，一样会影响三大工程的效果。毕竟三大工程，涉及到城中村改造，很可能产生新的住宅供给。而平急两用设施和保障房，也是供给端增量。本身市场“被动累库”，就限制了其他供给端增量工具。
根据自然资源部的规划，三大工程的供给端增量，要优先满足保障性需求，而非加大市场化住宅用地出让，所以前期很多分析师认为城中村改造有利于帮地方政府恢复“土地财政”，也属于误读。
其实三大工程的本意，并不是全部筹码都放在供给端。城中村改造本身可以充分释放原本城中村居民的购房潜力。只是因为高库存和资金来源受限，再叠加上各地方政府财政压力增大，各地普遍推进房票安置和实物安置，并没有像2014-2018年周期中，棚改货币化安置的力度。
3丨三大工程重点从城中村改造转向保障房
原本去年7月政治局会议之后，三大工程最令人关注的是城中村改造。然而经过一年多的推进，今年4月政治局会议和后续的自然资源部工作规划，都体现了对城中村改造的淡化。所以在我看来，未来三大工程的推进重点，将从城中村转向保障房建设。
而保障性住房也是微利，缺乏土地本身的溢价和融资，所以保障性住房注定一开始推动，就是跟城中村改造绑定，共同使用财政资金、国开行资金或专项债资金等公益属性较强的资金，来完成建设，并积极引导社会资本完成标杆项目融资与建设。
4丨配售型保障房将成为关联“消化存量、优化增量“的枢纽
在保障房建设中，保障性租赁住房和配售型保障房是两个不同的选择。在我看来，未来配售型保障房的潜力更大，可以成为关联“消化存量、优化增量”的枢纽。
首先，2024-2025年保障性租赁住房的空间并不大。“十四五”期间全国计划筹建保障性租赁住房870万套。其中，2021、2022年全国分别筹建94、236万套，2023年筹建204万套。那目前来看，2024-2025年，保障性租赁住房的筹建计划仅剩余336万套。如果按照5%超额完成目标，留给2024-2025年筹建空间也有限。具体详见下图。
图：保障性租赁住房筹集计划和空间
数据来源：住建部，嵩山论市
而最新的政策表态，也是“保障性住房以划拨方式供应土地，要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障性住房。”“商品住房库存大的城市，可按市场化、法治化原则适当改建或收购存量商品住房用作保障性住房，积极盘活利用闲置土地和房屋”。
在我看来，三大工程重点，就是产权型、配售型保障房。目前也有许多大城市披露了新建、收购配售型保障房的计划，嵩山论市在这里引用中指研究院的整理成果，具体详见下表。
表：部分城市配售型保障房供应计划
数据来源：中指研究院，嵩山论市
非常感谢专家！新型城镇化战略5年计划，不仅仅指引了中国城镇化的方向，也给地产行业的市场容量、竞争格局、政策趋势和发展重点带来了增量信息。未来城镇化发展的趋势会进一步放缓，市场也将更加进入存量时代。而突破城镇化率天花板的尝试，一定有赖于政策的释放和金融机构资金的支持。
本周的嵩山论市到此结束，感谢您的收听，期待下周与您再会。
